人口老齡化下養(yǎng)老保險制度改革的思考

魏月霞，白瑩

[天津市委黨校（天津行政學院），天津 300270]

人口老齡化有兩個含義：一是一個國家或地區(qū)的人口年齡結構呈現(xiàn)老年狀態(tài)。在國際上，人口年齡結構通常劃分為三個階段：0-14歲為少年人口，也稱撫養(yǎng)人口；15-59歲或64歲稱勞動人口；60歲或65歲及以上稱老年人口，也稱贍養(yǎng)人口。當老年人口在一國或地區(qū)的全部人口中達到了一定的比例時，就表明該國或該地區(qū)進入了老齡化社會。目前，國際上通用的標準是：60歲及以上人口占總人口的10%以上，或者65歲及以上人口占總人口的7%以上，就意味著這個國家或地區(qū)進入了老齡化社會。若65歲及以上老年人口占總人口的14%，就意味著這個國家或地區(qū)進入深度老齡化，比例達到20%則進入超老齡化。二是一個國家或地區(qū)的人口年齡結構呈現(xiàn)老年趨勢，即老年人口相對增多，老年人口在全部人口中所占的比例不斷上升。如果一個國家或地區(qū)的人口年齡結構中，老年人口呈上升趨勢，則該國或地區(qū)就面臨著人口老齡化的問題。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，人類的平均壽命延長，生育率下降，人口老齡化也就成為人類社會發(fā)展的一個必然趨勢[1]。第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)表明：當前，我國已經(jīng)快速、全面進入老齡化社會，并且我國的老齡化維持在一個較高程度。如何有效應對我國人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關億萬百姓福祉。我國應充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強頂層設計，科學綜合應對人口老齡化。在各項綜合應對措施中，養(yǎng)老保險發(fā)揮著作為社會安全網(wǎng)和穩(wěn)定器的重要作用。進一步深化養(yǎng)老保險制度改革，構建一個覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次的養(yǎng)老保險制度是解決我國人口老齡化問題的根本措施。

一、加快實施基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌

自十九世紀末德國俾斯麥政府頒布“社會保險三法”以來，西方現(xiàn)代社會保障制度已經(jīng)經(jīng)過了100多年的發(fā)展歷程，為老年人提供基本經(jīng)濟保障的養(yǎng)老保險制度也日臻完善，這為西方國家老齡化的到來提供了有力的制度保障。相對而言，我國養(yǎng)老保險制度起步比較晚。從20世紀90年代開始，我國逐步推進養(yǎng)老保險制度改革。目前，我國的養(yǎng)老保險體系框架已經(jīng)基本形成，基本養(yǎng)老保險覆蓋超過10億人。然而，與我國人口老齡化的速度和程度相比，我國的養(yǎng)老保險制度正面臨著巨大的挑戰(zhàn)，在制度層面仍然存在不足，其中一個突出表現(xiàn)就是養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次過低。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人口跨區(qū)域、跨行業(yè)流動成為一種常態(tài)，這必然會引起養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)問題。然而在實踐中，養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)不暢，甚至還會出現(xiàn)“斷?！爆F(xiàn)象，其中一個重要的原因就是養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次不高。一般而言，統(tǒng)籌層次越高，覆蓋的范圍越廣，基金的調節(jié)能力大，抵御風險的能力就越強，保障程度就越高。養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次不僅是一個國家養(yǎng)老保險社會化程度的重要標志，還直接關系到養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。適應養(yǎng)老保險社會化的要求，逐步提高統(tǒng)籌層次，由市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，一直是我國養(yǎng)老保險改革的目標。2017年，黨的十九大報告明確提出要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌?！丁笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。從我國實施的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案來看，我國采取的是由易到難的漸進式改革思路，即先實行基本養(yǎng)老保險基金的中央調劑制度，到2020年在全國范圍內全面實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，然后再過渡到真正意義上的全國統(tǒng)籌。2018 年7月，我國實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度，完成了基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一步。目前，省級統(tǒng)籌的第二步目標也已基本實現(xiàn)。除新疆、內蒙古外，我國目前共有29個省級行政單位出臺了養(yǎng)老保險全省統(tǒng)籌的方案[1]。省級統(tǒng)籌制度的實施能為養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌奠定基礎。2022年1月，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已經(jīng)啟動實施。當前，我國要抓緊研究制訂相關的配套改革措施，進一步消除養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌體制機制的障礙，盡快實現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)籌。

二、進一步健全多層次養(yǎng)老保險體系

1994年，世界銀行在《防止老齡危機：保護老年人及促進經(jīng)濟增長的政策》的報告中首次提出了由政府、企業(yè)、個人三方共同承擔養(yǎng)老責任的“三支柱”養(yǎng)老保險體系結構。第一支柱由政府主導建立覆蓋全體國民的強制性公共養(yǎng)老保險，旨在為退休人員提供最基本的養(yǎng)老保障，并由政府提供最終責任和保障；第二支柱一般由自愿實施的企業(yè)補充養(yǎng)老保險，旨在減輕政府的財政壓力，解決公共養(yǎng)老金不足的問題[2]；第三支柱是由保險公司承辦、個人自愿繳費的個人儲蓄性養(yǎng)老保險，旨在滿足個人對養(yǎng)老的多樣化需求。從養(yǎng)老保險三大支柱的功能可以看出，僅由政府兜底的第一支柱難以有效支撐人口老齡化帶來的養(yǎng)老金保障需求，多層次養(yǎng)老保險體系也就成為當今世界各國養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展的一個趨勢。與西方國家不同，我國是在經(jīng)濟尚不發(fā)達的背景下進入老齡化社會的，人口老齡化超前于經(jīng)濟發(fā)展，屬于“未富先老”。雖然我國在2010年已躍居為世界第二大經(jīng)濟體，我國在2019年、2020年、2021年連續(xù)三年人均GDP超過1萬美元，但我國仍然是發(fā)展中國家，與發(fā)達國家相比，我國的人均GDP仍然很低。近年來，出生人口的下滑、勞動力人口的萎縮以及老齡化的加劇，這些都加大了我國養(yǎng)老金財政支付的壓力。相關機構預測：我國未來5-10年間，養(yǎng)老金缺口將達到8-10萬億，而且這個缺口會隨著時間的推移進一步擴大?！盎谖覈鴩?，建立多層次的養(yǎng)老保障體系，積極應對人口老齡化，促進養(yǎng)老保障可持續(xù)發(fā)展，是一條必定要走的路[2]”。實際上，我國在養(yǎng)老保險制度改革之初就已經(jīng)設計了基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險的多層次養(yǎng)老保險體系。目前，作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險的框架體系已經(jīng)建立，在覆蓋范圍、待遇水平等方面取得了巨大成就，而第二支柱和第三支柱的發(fā)展明顯不足。首先，第二支柱的補充養(yǎng)老保險相對緩慢。2004年1月，勞動和社會保障部發(fā)布的《企業(yè)年金試行辦法》確立了企業(yè)年金制度。2015年4月，國務院辦公廳發(fā)布的《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》確立了職業(yè)年金制度。由于機關事業(yè)單位的職業(yè)年金是強制繳納的，而企業(yè)年金自愿建立，因此，盡管企業(yè)年金確立得較早，但其規(guī)模還很小。截止到2020年，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為45 638萬人，而全國企業(yè)年金參加的職工人數(shù)僅為2 718萬人。此外，我國企業(yè)參與年金計劃的絕大部分是國有大中型企業(yè)，中小企業(yè)參與企業(yè)年金的比率較低；其次，作為第三支柱的個人儲蓄性養(yǎng)老保險尚未全面開展。早在2008年12月，《國務院辦公廳關于當前金融促進經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》就提出“對養(yǎng)老保險投保人給予延遲納稅等稅收優(yōu)惠”。2009年3月，國務院批復上海建設“兩個中心”的意見中明確提出“適時開展個人稅收遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品試點”。2012年6月，上海市政府向中華人民共和國財政部提交了開展“個稅遞延型養(yǎng)老保險”試點的方案。此后，2014年的《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》、2015年的《政府工作報告》以及《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》都提出要推進個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。直到2018年5月，我國才在上海市、福建?。ê瑥B門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實施為期一年的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，但由于試點區(qū)域窄、時間短、政策優(yōu)惠覆蓋面窄以及稅收優(yōu)惠額度低等原因，政策效果未完全呈現(xiàn)，試點效果明顯低于預期。截至2020年4月底，共有23家保險公司參與個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，其中有19家公司出單，累計實現(xiàn)保費收入3億元，參保人數(shù)4.76萬人[3]。黨的十九大報告明確提出“要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。2021年12月，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，強調發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系是積極應對人口老齡化、實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。鑒于當前我國養(yǎng)老保險三大支柱的發(fā)展現(xiàn)狀，未來我國應在繼續(xù)鞏固和完善第一支柱的基礎上，加快推進第二支柱、第三支柱的發(fā)展；我國要加緊研究制定稅收優(yōu)惠政策，擴大企業(yè)年金覆蓋面；我國要總結個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的經(jīng)驗，完善相關政策，盡快重新啟動并擴大試點范圍，進而形成以基本養(yǎng)老保險為基礎、企業(yè)年金和職業(yè)年金為補充、與個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險相銜接的多層次養(yǎng)老保險體系。

三、統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度

我國的養(yǎng)老保險制度是沿著由企業(yè)職工到機關事業(yè)單位工作人員、由農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)居民的漸進式改革路徑發(fā)展的，這種漸進式改革有助于減小改革帶來的阻力，保證養(yǎng)老保險制度改革積極穩(wěn)妥的推進，但也不可避免地產(chǎn)生多種養(yǎng)老保險并存的“碎片化”問題。在我國養(yǎng)老保險制度的漸進式改革過程中，曾出現(xiàn)過城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險、機關工作人員養(yǎng)老保險等多種養(yǎng)老保險并存的局面。2014年2月，《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》的發(fā)布，實現(xiàn)了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)一。2015年1月，《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》統(tǒng)一了國家機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險。這些制度雖然在一定程度上解決了碎片化問題，但目前我國仍存在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、機關事業(yè)工作人員養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。三大養(yǎng)老保險制度并存產(chǎn)生的一個最大問題是公平性不足。因職業(yè)身份不同，參加的養(yǎng)老保險也不同，享受的養(yǎng)老保險待遇差別較大。維護和實現(xiàn)公平正義是中國特色社會主義的內在要求，是我們黨一貫的政治主張和奮斗目標。習近平總書記強調，“我們推進改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好?！秉h的十九大報告指出，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在老有所養(yǎng)上不斷取得新進展。為實現(xiàn)更加公平的養(yǎng)老保險制度，還需要我們進行徹底的改革，繼續(xù)整合三大養(yǎng)老保險，最終構建一個全民統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度。

四、進一步完善養(yǎng)老保險法律制度

“立善法于天下,則天下治；立善法于一國，則一國治”。改革和法治總是相輔相成、相伴而生的。一方面，改革需要發(fā)揮法治的引領、規(guī)范、保障作用；另一方面，法治能在改革不斷推進和深化的進程中不斷得到完善。人口老齡化對經(jīng)濟社會發(fā)展以及老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、衛(wèi)生、教育等都帶來了深刻的影響，也必然伴隨著一系列的改革。養(yǎng)老保險制度改革涉及廣大人民群眾的切實利益，必須堅持立法先行。目前，我們還未從國家層面制訂專門的養(yǎng)老保險立法，相關的內容主要規(guī)定在《社會保險法》中。《社會保險法》基本是對現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策和改革成果的原則確認，并未解決養(yǎng)老保險制度存在的諸多問題。2009年4月，在中德法治國家對話第九屆法律研討會上，時任國務院法制辦主任的曹康泰曾指出，“我國養(yǎng)老保險制度要應對五大考驗：一是城鄉(xiāng)之間、不同人群之間養(yǎng)老保險制度的差異較大；二是養(yǎng)老保險的基金統(tǒng)籌層次不高；三是單位繳費的費率偏高；四是養(yǎng)老保險待遇轉移接續(xù)辦法不健全；五是對養(yǎng)老保險基金的管理、監(jiān)督還不夠規(guī)范”?！渡鐣ｋU法》實施十年來，上述問題并未完全解決，這也從一個側面說明：養(yǎng)老保險法律制度已不能適應深化養(yǎng)老保險制度改革的需要，制訂專門的養(yǎng)老保險法律成為當務之急。當前，可由國務院制訂《養(yǎng)老保險條例》，通過行政法規(guī)的形式對養(yǎng)老保險進行規(guī)定。養(yǎng)老保險立法一方面要體現(xiàn)改革成果；另一方面要具有前瞻性，使養(yǎng)老保險法律成為一部公平公正、平等普惠的良法。

“民惟邦本，本固邦寧”。在人口老齡化日趨嚴峻的形勢下，我們要進一步深化養(yǎng)老保險制度改革，構建一個覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次的中國特色養(yǎng)老保險制度，積極滿足人民日益增長的美好生活需要，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及人民群眾，讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂，讓每一位老人都能生活得安心、靜心、舒心，都能健康長壽、安享幸福晚年。