關(guān)于天津市寶坻區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考

□王建萍

（天津市寶坻區(qū)口東鎮(zhèn)人民政府，天津 301800）

1 基本情況

1.1 農(nóng)村土地承包情況

目前，天津市寶坻區(qū)農(nóng)村集體現(xiàn)有耕地面積為7.76 萬hm2，農(nóng)戶19.83 萬戶，其中，確權(quán)登記家庭承包耕地面積5.90 萬hm2（實測地塊面積6.56 萬hm2）、地塊數(shù)35.88 萬塊（實測地塊數(shù)量30.68 萬塊），涉及23 個街鎮(zhèn)、676 個村、農(nóng)戶140 795 戶。

1.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況

截至2020 年底，家庭承包耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積為3.96 萬hm2，土地流轉(zhuǎn)期限在5 年以下的承包耕地面積（不含5 年）1.96 萬hm2、5～10 年的承包耕地面積（不含10 年）1.39 萬hm2、10 年以上的承包耕地面積0.60 萬hm2。整村流轉(zhuǎn)承包耕地的行政村數(shù)量207 個，涉及農(nóng)戶數(shù)量40 452 戶，承包耕地面積1.78 萬hm2。流轉(zhuǎn)用于種植糧食作物的承包耕地面積3.15 萬hm2，流轉(zhuǎn)用于種植經(jīng)濟作物的承包耕地面積0.20 萬hm2，其他用途的承包耕地面積（國家儲備林、設施農(nóng)業(yè)等）0.59 萬hm2。

2 主要做法

寶坻區(qū)委、區(qū)政府高度重視，將推進農(nóng)戶承包土地有序流轉(zhuǎn)作為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎支撐，進一步拓寬思路，將政府推動與農(nóng)民自愿、擴大總量與提高質(zhì)量、豐富流轉(zhuǎn)形式與培育新型主體、優(yōu)化服務與規(guī)范管理有機結(jié)合，多措并舉，推動土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范化規(guī)模化流轉(zhuǎn)，詮釋和踐行中央“三權(quán)分置”精神，為鄉(xiāng)村振興注足動能。

2.1 重點推行承包土地規(guī)模流轉(zhuǎn)

充分運用政府和市場“兩只手”，因勢利導，通過政府推動、宣傳指導、典型示范和項目帶動，加大農(nóng)戶承包地規(guī)范化規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的組織推動力度，積極推行和引導農(nóng)戶采取委托或入股村集體的模式將承包土地經(jīng)營權(quán)，統(tǒng)一規(guī)模規(guī)范化流轉(zhuǎn)，通過村集體集中整合土地，將農(nóng)戶承包土地成方連片地進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場公開流轉(zhuǎn)招商，實現(xiàn)小農(nóng)戶與大市場的有機對接，促進分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

2.2 全面推進土地流轉(zhuǎn)進場交易

利用天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所交易平臺，在區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分市場和24 個鎮(zhèn)街工作站全覆蓋的基礎上，提升市場功能，擴大市場信息覆蓋范圍，加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作的監(jiān)督管理，加大組織推動力度，使全區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易項目全面納入有形市場公開交易。借助市場化的價格發(fā)現(xiàn)機制、科學的競價機制，使農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)。2021 年上半年，完成農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)65 宗，面積0.43 萬hm2，成交額2.38 億元，實現(xiàn)了全區(qū)各街鎮(zhèn)項目全面覆蓋。

2.3 積極培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

堅持協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)高效、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、利益共享的發(fā)展思路，加快培育管理規(guī)范、運營良好、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)能力強的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快發(fā)展專業(yè)水平高、服務能力強、服務行為規(guī)范、覆蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的生產(chǎn)性服務組織，加快打造以龍頭企業(yè)為引領、以農(nóng)民專業(yè)合作社為紐帶、以家庭農(nóng)場和農(nóng)戶為基礎的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，使之逐步成為承接農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地、引領適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、夯實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施基礎。

3 推動措施

3.1 加強組織推動

將政府推動與市場引導、優(yōu)化服務與規(guī)范管理、政策支持與培育主體有機結(jié)合，按照中央深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，有關(guān)部門與市場平臺建立聯(lián)動機制，定期研究部署，從而推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

3.2 加強宣傳引導

充分運用傳統(tǒng)媒體和新媒體，加大力度宣傳好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義和任務要求，宣傳推介可復制、可借鑒、可推廣的好典型、好案例以及各街鎮(zhèn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的好經(jīng)驗、好做法，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)營造良好社會輿論氛圍。

3.3 加強監(jiān)督管理

加強對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督管理，把是否通過天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進行流轉(zhuǎn)交易、是否按照要求規(guī)范各類流轉(zhuǎn)交易合同作為對農(nóng)村基層領導班子黨風廉政建設和集體資產(chǎn)管理考核的重要內(nèi)容。

4 取得成效

近年來，寶坻區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴大，土地經(jīng)營規(guī)模化、標準化、集約化程度不斷提高，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)綜合效益提高。

4.1 構(gòu)建了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

近年來，寶坻區(qū)不斷深化“三權(quán)分置”改革，有力推動了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，孕育了農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等適度規(guī)模經(jīng)營新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，克服了承包農(nóng)戶“小而全”的不足，同時延續(xù)和發(fā)揚了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的獨特優(yōu)勢，展現(xiàn)出了強大生命活力，并快速形成了良好的發(fā)展態(tài)勢，使農(nóng)戶、農(nóng)民由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，逐步上升為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主力軍，解決了當前農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進過程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的“誰來種地、如何種地”問題，豐富了雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵，展現(xiàn)了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力。

4.2 促進了農(nóng)民收入持續(xù)增長

現(xiàn)代理念、現(xiàn)代技術(shù)在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中得到重視與應用，產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈不斷縱向延伸，經(jīng)營能力、盈利能力、市場博弈能力和抵御風險能力不斷增強，為新時代農(nóng)民建功立業(yè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)搭建了廣闊舞臺。同時，不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，將土地轉(zhuǎn)出后，每年可得到穩(wěn)定的租金收入。除此之外，從土地中解放出來的農(nóng)民，有的搞起了特色養(yǎng)殖，有的搞起了農(nóng)家院，有的在農(nóng)村從事二三產(chǎn)業(yè)，有的走入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，有的成為產(chǎn)業(yè)工人，促進了農(nóng)民收入持續(xù)增長。

4.3 推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展

各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體立足寶坻區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢，競相瞄準京津等大城市市場，主打生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌，加大新品種、新技術(shù)引進應用力度，小站稻、寶坻“三辣”等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢愈發(fā)突出，各種特色農(nóng)產(chǎn)品百花齊放，培育出黃莊大米、聚郝癡水果、美一源水果玉米、滿碩葡萄等一批特色農(nóng)產(chǎn)品品牌?，F(xiàn)代理念、現(xiàn)代技術(shù)、標準化生產(chǎn)、規(guī)范化管理、網(wǎng)絡營銷、品牌戰(zhàn)略廣泛應用推廣，各種形式的橫向聯(lián)合、上下游聯(lián)合應運而生，產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈不斷縱向延伸。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體高度契合了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，能夠很好地適應農(nóng)業(yè)的自然屬性，有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)的社會屬性，保證了最大限度發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，以智慧經(jīng)濟為主導、大健康產(chǎn)業(yè)為核心的自動化、個性化、藝術(shù)化、生態(tài)化、規(guī)模化、精準化程度快速提升，推動了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，為深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入了新動能。

5 存在問題

5.1 農(nóng)民積極性有待提高

當前不少農(nóng)民對土地“三權(quán)分置”了解不足，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意識比較模糊，對土地領域相關(guān)的政策、法律法規(guī)缺乏了解，參與流轉(zhuǎn)的積極性不高，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有所顧慮，害怕自身的利益得不到保障。加之老一輩農(nóng)民思想傳統(tǒng)，對土地的依賴性較強，村級干部對農(nóng)民的引導與宣傳不足，導致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿不強[1]。

5.2 流轉(zhuǎn)土地期限短、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

截至2020 年，寶坻區(qū)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限5 年以上的約有2 萬hm2，占流轉(zhuǎn)土地總面積的50.57%，有近1/2 土地流轉(zhuǎn)期限不足5 年。

目前農(nóng)村地區(qū)流轉(zhuǎn)土地普遍存在口頭化、短期化、隨意化問題，大多數(shù)農(nóng)戶在自愿的前提下，以口頭方式自發(fā)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，缺乏相應的書面程序規(guī)范。這種方式流轉(zhuǎn)土地的期限基本為1 年，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)比較隨意?；谝陨锨闆r，農(nóng)村地區(qū)很容易出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)方面的矛盾糾紛，損害雙方的利益，流轉(zhuǎn)價格也得不到相應的保障[2]。流轉(zhuǎn)期限短、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，不利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，也不利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增加投入、打造品牌，在一定程度上影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

5.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的配套制度不完善

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地改革的重點工作，與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，城市鄉(xiāng)村二元制的社會結(jié)構(gòu)決定了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)需要一系列配套制度支持，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶農(nóng)民的合法權(quán)益、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等社會保障問題亟待解決。當前，農(nóng)民的社會保障問題，例如農(nóng)村剩余勞動力問題、就業(yè)安排問題等，是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的阻力。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后進入城市從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，無法享受到與城市人口一樣的社會待遇，社會醫(yī)療、社會保險、社會教育、公共物品等一直是農(nóng)民工面臨的主要問題。如果這些問題得不到解決，農(nóng)民無法獲得安全感，無力抵御各種風險，他們最終會選擇離開城市，重回農(nóng)村，阻礙農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)工作的開展，進而影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[3]。

5.4 流轉(zhuǎn)市場體系有待進一步完善

按照有關(guān)文件規(guī)定，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場（區(qū)分市場、街鎮(zhèn)工作站）職能由區(qū)農(nóng)經(jīng)站和街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門承擔。機構(gòu)改革后，區(qū)、街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站撤銷，但新的承擔市場職能部門沒有明確。同時，交易市場市級平臺為企業(yè)，分支機構(gòu)（區(qū)分市場、街鎮(zhèn)工作站）則由事業(yè)單位承擔，其市場體系架構(gòu)關(guān)系和各自職責有待進一步厘清。

5.5 流轉(zhuǎn)收益分配有待進一步規(guī)范

采取委托或入股村集體模式流轉(zhuǎn)的個別村沒有嚴格按照農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地面積分配流轉(zhuǎn)收益。其中，個別村甚至以村民自治為由，剝奪了出嫁女、離婚女的土地流轉(zhuǎn)收益，侵害了農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)。采取入股村集體模式流轉(zhuǎn)的個別村未以收益分配方式核算和分配流轉(zhuǎn)收益。

6 對策建議

6.1 加強宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性

2014 年11 月20 日《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，要堅持土地集體所有，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的實施是深化農(nóng)村改革、開展適度規(guī)模經(jīng)營、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保障糧食安全的一項重要舉措。但是多數(shù)農(nóng)民對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的認識不足，對“三權(quán)分置”的概念不理解，無法意識到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給自身帶來的收益，對各項政策、法律法規(guī)理解缺失，認為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)會使自身的經(jīng)濟收入和生活來源受損。有些農(nóng)民錯誤地認為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后，承包權(quán)得不到保證。街鎮(zhèn)工作人員和村干部應深入理解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法律法規(guī)，加強宣傳，積極引導，調(diào)動農(nóng)民的積極性，使農(nóng)民充分認識到土地流轉(zhuǎn)的重要意義以及其能為自身帶來的收益[4]。

6.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

街鎮(zhèn)相關(guān)工作人員和村干部要積極引導農(nóng)民，在農(nóng)民自愿的前提下，積極組織農(nóng)戶成片流轉(zhuǎn)土地，適度擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，有效提高勞動生產(chǎn)率，推動傳統(tǒng)農(nóng)戶從分散經(jīng)營向規(guī)模化、集約化組織化、社會化相結(jié)合的新型經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變。規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，按照民主決策和決議公開，引導土地流轉(zhuǎn)進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場進行場內(nèi)結(jié)算，簽訂正規(guī)合同，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

6.3 完善流轉(zhuǎn)配套制度

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，越來越多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)就業(yè)，但當前社會保障體系不健全，社會保險不完善，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作開展，農(nóng)民對土地的依賴性強也是阻礙土地流轉(zhuǎn)的主要因素。因此，要加強構(gòu)建農(nóng)村保障機制，完善相關(guān)配套制度，解決農(nóng)民子女的教育問題，完善農(nóng)民醫(yī)療保險、社會保險等，解決農(nóng)民的基礎問題，使農(nóng)民獲得安全感，這樣農(nóng)民才愿意流轉(zhuǎn)土地，提高土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率。政府部門要結(jié)合成人教育學校和其他相關(guān)部門，定期對廣大農(nóng)民開展教育培訓，提升農(nóng)民的整體素質(zhì)，使農(nóng)民有一技之長，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，穩(wěn)定就業(yè)，提高收入。改變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念有利于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進流轉(zhuǎn)工作順利進行[5]。

6.4 完善市場體系

一是根據(jù)實際制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設綱要，厘清政企各自職責，建立高層次、多功能、廣覆蓋的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系；二是保障交易市場建設的財政預算經(jīng)費投入，支持改善產(chǎn)權(quán)市場基礎設施及軟硬環(huán)境條件；三是確定市場強制交易品種的范圍；四是規(guī)范開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評估、融資擔保、檔案管理等服務。

6.5 落實執(zhí)法檢查

相關(guān)執(zhí)法部門應定期開展《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)的執(zhí)法檢查，尤其要針對出現(xiàn)有關(guān)問題信訪的村，開展專項執(zhí)法檢查，依法糾正違法違規(guī)行為，維護土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，依法保護農(nóng)村婦女的合法權(quán)益。

要強化農(nóng)戶承包權(quán)的物權(quán)保護，嚴禁違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，依法解決新增人口承包地問題，依法保護出嫁女、離婚女土地承包權(quán)益，嚴禁以剝奪出嫁女、離婚女土地流轉(zhuǎn)收益的形式，侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)。