推動空間集聚 促進(jìn)要素流動
——云南省縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考

□李 可，李婧媛，嚴(yán) 娟

（云南省農(nóng)村科技服務(wù)中心，云南 昆明 650000）

縣域是我國城鎮(zhèn)體系中的重要組成部分，是連接城市與鄉(xiāng)村的載體，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。推進(jìn)云南省縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)可以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善城市與縣鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間格局。

1 縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)概況

1.1 以“創(chuàng)建”推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)

鶴慶、劍川、巍山3 個縣分別圍繞“美麗縣城”“特色小鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作，按照“美麗縣城”建設(shè)3 個目標(biāo)（即干凈、宜居、特色），按照“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)7 個目標(biāo)（即特色、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、易達(dá)、宜居、智慧、成網(wǎng)），結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在歷史文化、城市建設(shè)、城市治理、公共服務(wù)、生態(tài)修復(fù)保護(hù)等方面進(jìn)行一系列城鎮(zhèn)創(chuàng)建活動[1]。

巍山彝族回族自治區(qū)（以下簡稱巍山縣）隸屬于云南省大理白族自治州（以下簡稱大理州），是云南省設(shè)置郡縣最早的地區(qū)之一，歷史悠久，擁有燦爛的民族文化。

巍山縣以南詔文化、特色彝族民俗文化為主要元素，于2020 年獲評“美麗縣城”。

劍川縣位于云南省大理白族自治州北部，人口由漢族、白族、彝族、傈僳族、回族和納西族等多個民族構(gòu)成。在構(gòu)建全域旅游發(fā)展格局中，劍川縣聚焦“歷史文化名城樣板、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)”的發(fā)展定位，融入大滇西旅游環(huán)線建設(shè)，深入挖掘其多元化發(fā)展的民族文化、特色紅色文化及當(dāng)?shù)囟鄻踊纳鷳B(tài)資源，于2021 年獲評“美麗縣城”。

鶴慶縣位于云南省大理白族自治州北端、滇西橫斷山脈南端及云嶺山脈以東，以其獨(dú)特的地理生態(tài)、種類繁多的種植物資源以及特色產(chǎn)業(yè)為主要元素，2019 年11 月，被命名為“四好農(nóng)村路”全國示范縣，于2021 年獲評“美麗縣城”。3 縣的劍川沙溪古鎮(zhèn)、巍山古城、鶴慶新華銀器小鎮(zhèn)等于2018—2019 年被評為云南省“特色小鎮(zhèn)”[2]。

1.2 以“規(guī)劃”統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)

3 縣均制訂了詳盡的《城市總體規(guī)劃》，規(guī)劃期基本在15～20 年。在城市總體規(guī)劃的布局下，圍繞城鎮(zhèn)化建設(shè)開展具體實(shí)踐，制訂了“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)，旨在通過城鎮(zhèn)化建設(shè)引領(lǐng)縣域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。

3 縣圍繞歷史文化、城市治理、空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)融合、民生保障、民族團(tuán)結(jié)、安全健康、生態(tài)修復(fù)保護(hù)等領(lǐng)域，將“十四五”規(guī)劃作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，設(shè)計(jì)了鶴慶縣的綠色能源、劍川的文旅產(chǎn)業(yè)、巍山的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等特色領(lǐng)域，成為未來拉動縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力。

3 縣均結(jié)合縣情，統(tǒng)籌考慮落實(shí)全省“一個跨越、三個定位、五個著力”的政治要求、大理州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，走適合自己的發(fā)展道路，鶴慶縣為“滇西縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”、劍川縣為“走在全國前列的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范縣”、巍山縣為“富裕美麗幸福和諧活力的五個新巍山”。

1.3 以“綠色”引領(lǐng)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)

習(xí)近平總書記指出，發(fā)展理念是戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。近年來，大理州致力于以新發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，深刻認(rèn)識到“綠水青山就是金山銀山”理念中所蘊(yùn)含的發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)生態(tài)之間密不可分的關(guān)系，堅(jiān)持“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”的原則[3]。

3 縣在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和規(guī)劃設(shè)計(jì)上，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，通過整合全域資源要素，促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，形成了鶴慶縣“一壩、兩屏、一帶”、劍川縣“一核、兩廊、三區(qū)”、巍山縣“兩核三軸四區(qū)三增長點(diǎn)”的縣域生態(tài)和發(fā)展空間布局。按照“綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先”的布局，3 縣在城鎮(zhèn)空間布局、土地等資源節(jié)約集約利用、城鎮(zhèn)園林綠化美化以及垃圾污染治理等方面，取得了扎實(shí)成效，為生態(tài)引領(lǐng)全縣經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量跨越式發(fā)展確立了前提條件與發(fā)展目標(biāo)，迎來了未來推動縣域經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大契機(jī)。

2 縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)困境

2.1 長板不突出，特色不強(qiáng)

縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的顯示度，特色是關(guān)鍵。3 縣在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，從產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)、設(shè)施、治理等方面發(fā)掘特色，結(jié)合縣域的資源稟賦，開展特色領(lǐng)域的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作。但受創(chuàng)建思路、傳統(tǒng)思維的局限，存在面廣、布局分散、重點(diǎn)不突出以及特色不鮮明等問題。

另外，同為滇西白族文化縣、歷史文化縣、自然資源稟賦縣，在同一領(lǐng)域的特色打造方面，很難明顯區(qū)分各自的差別。在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，既要防止沒有特色，也要防止同質(zhì)特色。例如，縣城或者小鎮(zhèn)的建筑風(fēng)貌不應(yīng)過于單一，否則會給人留下呆板印象。縣域建設(shè)的特色要從歷史、民族、節(jié)日、風(fēng)俗等宏觀方面挖掘，從細(xì)節(jié)著手，利用當(dāng)?shù)亟值捞厣械罉浼盎ɑ堋⑼晟乒苍O(shè)施、重點(diǎn)突出景觀風(fēng)貌元素及生態(tài)資源特色元素[4]。

城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個不斷發(fā)展的過程，創(chuàng)建成功不等于城鎮(zhèn)化建設(shè)完成。在第二個百年全面推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)需持續(xù)推動并貫徹新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、設(shè)施現(xiàn)代化與人的現(xiàn)代化有機(jī)融合。

2.2 集聚效應(yīng)弱，拉動不足

縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的拉動力，集聚是關(guān)鍵。在對3 縣開展調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，“十三五”末期，鶴慶縣城鎮(zhèn)化率為33.68%、劍川縣城鎮(zhèn)化率為37%、巍山縣城鎮(zhèn)化率為42.1%，盡管比“十二五”期間提高了10 個百分點(diǎn)，但相比同期全省和全國的城鎮(zhèn)化率還有10 個百分點(diǎn)左右的差距。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，2020 年鶴慶縣三產(chǎn)比例為20.8∶42.6∶36.6，劍川縣三產(chǎn)比例為20.8∶30.3∶48.9，巍山縣三產(chǎn)比例為35∶21∶44，具有一產(chǎn)占比高、二產(chǎn)不發(fā)達(dá)、三產(chǎn)發(fā)展弱的特征。具體到農(nóng)產(chǎn)品、手工木雕、冶煉等產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)出產(chǎn)品競爭力弱、產(chǎn)業(yè)鏈短、拉動就業(yè)弱等特征。加之文化、生態(tài)資源的價值轉(zhuǎn)化率不高，在人口、經(jīng)濟(jì)與空間集聚效應(yīng)上缺乏拉動城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)動力[5]。

2.3 要素流動差，活力不夠

縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的鮮活度，流動是關(guān)鍵。由于特色彰顯度不夠，人口、經(jīng)濟(jì)、空間集聚效應(yīng)弱，造成土地、勞動力、技術(shù)、人才、資本等要素的城鎮(zhèn)化建設(shè)參與度弱，流動程度弱?？h委、縣政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)資金、思路、實(shí)施上有一定難度，雖有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的發(fā)展思路，但缺乏要素整合的具體辦法；有可持續(xù)的發(fā)展意識，但缺乏全要素生產(chǎn)力的融合利用。

目前，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)局限于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生活便利、社會安全等方面，在體制機(jī)制創(chuàng)新、人才利用、干部隊(duì)伍素質(zhì)、資源要素整合、社會治理精細(xì)化等方面具有一定的困難。加之需要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)與資源、城鎮(zhèn)與生態(tài)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)與周邊城市群的規(guī)劃和建設(shè)，在以新發(fā)展理念、人民為中心、人民城市人民建等理念引領(lǐng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)上較為吃力。

3 云南省縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)思考

3.1 以服務(wù)實(shí)現(xiàn)人口集聚

一是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化公共服務(wù)，提高市民生活質(zhì)量，提高游客旅游體驗(yàn)感，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口市民化吸引力，實(shí)現(xiàn)人口集聚。

二是堅(jiān)持人民城鎮(zhèn)為人民。發(fā)揮政府在城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)管理中的服務(wù)職能，通過科學(xué)施策、靶向服務(wù)、精細(xì)管理、智慧建設(shè)，用貼心服務(wù)換人民群眾方便、舒心、美好的城鎮(zhèn)化體驗(yàn)，確保人口集聚[6]。

三是堅(jiān)持人民城鎮(zhèn)人民建。通過尊重、引領(lǐng)、發(fā)揮群眾的主體作用，讓群眾享有城鎮(zhèn)建設(shè)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，切實(shí)激發(fā)群眾的主人翁意識，讓群眾在享有城鎮(zhèn)化建設(shè)成果的同時，積極為城鎮(zhèn)化建設(shè)建言獻(xiàn)策，參與發(fā)展。

四是提升人居環(huán)境質(zhì)量?；A(chǔ)設(shè)施水平?jīng)Q定人居環(huán)境的整體風(fēng)貌，縣域的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施完善程度較為欠缺，要加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐臍v史文化傳承，保留歷史肌理與空間尺度，完善生態(tài)綠地系統(tǒng)，推進(jìn)生產(chǎn)生活低碳化，完善垃圾收集與處理體系等[7]。

五是培養(yǎng)和引進(jìn)科技創(chuàng)新人才?？h域政府應(yīng)樹立“人才是重要資源”“科技是第一生產(chǎn)力”的理念，始終將引進(jìn)與培育高素質(zhì)創(chuàng)新人才作為推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，搭建培養(yǎng)人才的科技創(chuàng)新性平臺，設(shè)立多層級的研發(fā)項(xiàng)目，建立吸引人才的獎勵激勵機(jī)制。

3.2 以產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集聚

產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，有產(chǎn)業(yè)才會衍生出就業(yè)崗位，才會有人口的集聚。要大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)與持續(xù)增收，帶動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一是打造重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)和資源實(shí)際，將縣域產(chǎn)業(yè)建設(shè)融入云南省“三張牌”“八大產(chǎn)業(yè)”“滇西旅游環(huán)線”等發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)勢突出、能夠帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、可提供大量就業(yè)崗位的產(chǎn)業(yè)。挖掘現(xiàn)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ龃笞鰪?qiáng)縣域特色產(chǎn)業(yè)體系，打造縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)[8]。

二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。改變“一產(chǎn)占比高、二產(chǎn)不發(fā)達(dá)、三產(chǎn)不活躍”的現(xiàn)狀，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，從綠色、生態(tài)、延長產(chǎn)業(yè)鏈等方面提升高原特色農(nóng)業(yè)競爭力，從產(chǎn)品鏈、供應(yīng)鏈方面增強(qiáng)第二產(chǎn)業(yè)實(shí)力，提升城鎮(zhèn)化水平，增加就業(yè)機(jī)會，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)新業(yè)態(tài)和新模式。

三是提高產(chǎn)業(yè)市場化水平。提升產(chǎn)品質(zhì)量，塑造云南省品牌，提升開放程度，優(yōu)化營商環(huán)境，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機(jī)，推動縣域產(chǎn)業(yè)上下游、產(chǎn)供銷有效銜接國內(nèi)大循環(huán)和大市場，為縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場空間[9]。

四是提升產(chǎn)業(yè)平臺功能，根據(jù)產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品需求配置公共配套設(shè)施，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展智慧物流中心與專項(xiàng)市場，設(shè)立工業(yè)制品與農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉(zhuǎn)地。

3.3 以規(guī)劃實(shí)現(xiàn)空間集聚

一是集聚城鎮(zhèn)建設(shè)空間。從空間上統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)的自然、文化、歷史資源，將資源稟賦、人文歷史、自然生態(tài)有機(jī)融入縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)中，集聚城市之形、文化之魂、生態(tài)之韻，變資源優(yōu)勢為發(fā)展優(yōu)勢。

二是集聚城鄉(xiāng)發(fā)展空間。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村空間布局，一體化推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)生態(tài)資源和要素資源，用就業(yè)、教育、醫(yī)療吸引農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化，用生態(tài)、環(huán)境、資源吸引要素流入農(nóng)村，用統(tǒng)一的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展[10]。

三是融入城市群規(guī)劃空間。將縣域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展置于當(dāng)?shù)爻鞘腥航ㄔO(shè)的空間規(guī)劃中，跳出自身，放眼全局，立足當(dāng)前，謀劃未來。切實(shí)挖掘特色、打造特色、彰顯特色，使縣域特色資源、特色文化、特色生態(tài)成為城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的持續(xù)動力。

3.4 在集聚中促進(jìn)要素流動

一是以人口集聚促進(jìn)勞動、知識、管理等要素流動。通過人口集聚增加人口，吸引人才，促使相應(yīng)的知識、管理等先進(jìn)生產(chǎn)要素流動，使人力變?yōu)橹匾Y源，增加社會價值，切實(shí)提高縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。

二是以經(jīng)濟(jì)集聚促進(jìn)資本、土地、資源等要素流動。通過經(jīng)濟(jì)集聚，促進(jìn)土地、資源、資本等要素進(jìn)入市場流動，增加城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的投入與產(chǎn)出效率，從而提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力和競爭力。

三是以空間集聚促進(jìn)信息、數(shù)據(jù)、科技等要素流動。信息、數(shù)據(jù)和科技是信息時代最珍貴的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源，通過空間集聚可實(shí)現(xiàn)最廣闊地域內(nèi)的數(shù)據(jù)交換和信息交流，通過人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智慧城市建設(shè)可使信息、數(shù)據(jù)等要素在城市群的廣闊平臺內(nèi)參與生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)，提升城鎮(zhèn)數(shù)字競爭力和群眾體驗(yàn)度。

4 結(jié)束語

縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)是繁榮農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要保證，是小城鎮(zhèn)及村落發(fā)展的重要支撐。云南省不同縣域之間的地理環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)條件具有差異性，決定了云南省內(nèi)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的未來發(fā)展具有多元化特征。

推動人口集聚、經(jīng)濟(jì)集聚、空間集聚、要素流動，是新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵和重要特征。集聚不是簡單的集中和靜態(tài)擴(kuò)張，是以集聚效應(yīng)促進(jìn)要素流動。流動是集聚效應(yīng)下各要素對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)和提高。集聚與流動使縣域城鎮(zhèn)化成為工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大平臺和載體，既是云南省縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇，也是城鄉(xiāng)融合的云南省現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。