鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型策略研究

□俞珠晴

（山東理工大學(xué)農(nóng)業(yè)工程與食品科學(xué)學(xué)院，山東 淄博 255000）

在鄉(xiāng)村振興背景下，實(shí)現(xiàn)資源合理分配以及土地管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是保證農(nóng)村全域土地綜合整治工作科學(xué)化、長效化推進(jìn)。土地綜合整治工作將重點(diǎn)放在提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距上，并隨著改革的深入不斷豐富內(nèi)容。為了及時(shí)適應(yīng)新形勢(shì)下關(guān)于鄉(xiāng)村土地治理工作的新要求，必須加大全域土地綜合整治力度，積極探究適合新時(shí)期的新農(nóng)村發(fā)展、建設(shè)道路。

1 鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治內(nèi)涵

近年來，由于我國鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的不斷深入，使土地綜合整治工作的內(nèi)涵發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變。豐富了綠色環(huán)保特性，其主要工作內(nèi)容包括修復(fù)土地、改善環(huán)境、建設(shè)生態(tài)農(nóng)田等，鄉(xiāng)村將土地作為主要媒介重新構(gòu)建鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)技術(shù)、觀點(diǎn)、主體等要素的共同融合，將工作對(duì)象擴(kuò)大至群眾、產(chǎn)業(yè)、土地，綜合多種要素協(xié)調(diào)發(fā)展科學(xué)整治方式。堅(jiān)持土地整治工作的全面性規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一性工程推進(jìn)，保證土地整治工作的全覆蓋性，實(shí)現(xiàn)工作流程、工作形式、工作方向的積極探索。

從功能實(shí)現(xiàn)層面分析，以往的土地整治工作主要由政府部門牽頭組織群眾參與，群眾的自發(fā)性不強(qiáng)，相關(guān)部門在規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在過于重視任務(wù)指標(biāo)完成度的問題，導(dǎo)致其忽略了難以進(jìn)行審核或量化的工作。通過實(shí)行全域土地綜合整治工作，可以將土地整治工作形態(tài)由實(shí)體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向功能結(jié)構(gòu)，充分滿足多方面主體的需要，逐漸形成官民共治的合作體系，提升土地資源利用率。群眾依章辦事，將極大推動(dòng)土地整治工作的可行性。

從作用機(jī)制層面分析，全域土地綜合整治工作通過恢復(fù)閑置、抵消用地的使用效率，使城鄉(xiāng)土地資源得到了有效流通。同時(shí)，通過調(diào)整村落布局，實(shí)現(xiàn)并居、整村，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地布局，合理劃分功能區(qū)域。在土地整治的過程中，相關(guān)部門不斷完善衛(wèi)生、文化、教育、娛樂、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，有效促進(jìn)了鄉(xiāng)村消費(fèi)發(fā)展，保證城鄉(xiāng)服務(wù)的平等性。

從實(shí)施內(nèi)容層面分析，首先，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的實(shí)際生產(chǎn)生活需求做了詳細(xì)調(diào)查，并制訂科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系，保障了全域土地綜合整治工作的可行性。其次，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)美好家園為思想指導(dǎo)，綜合地區(qū)優(yōu)勢(shì)及生態(tài)特征，合理規(guī)劃農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活用地規(guī)模，結(jié)合區(qū)域功能定位，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)村整治空間形態(tài)，保證布局合理，解決用地矛盾。再次，統(tǒng)籌開展農(nóng)田土地建設(shè)，探索環(huán)境改造及項(xiàng)目施工間的平衡，實(shí)現(xiàn)土地整治系統(tǒng)化。

2 土地綜合整治轉(zhuǎn)型構(gòu)思

2.1 以人為本

從以往的土地綜合整治工作來看，相關(guān)部門及單位將土地作為主要的工作對(duì)象，但是受到社會(huì)大環(huán)境的影響，土地綜合整治工作逐漸將工作重心變成以人為本。土地作為聯(lián)系自然生態(tài)與人類活動(dòng)的一種媒介，表現(xiàn)出極強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性及聯(lián)系性。

傳統(tǒng)的土地綜合整治觀念沒有考慮到人與土地之間的共生關(guān)系，導(dǎo)致土地管理工作停滯不前，由土地帶來的經(jīng)濟(jì)效能優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮?，F(xiàn)階段，新興戰(zhàn)略發(fā)展要求下，土地整治工作將重心轉(zhuǎn)移到服務(wù)對(duì)象上，將有效保障廣大人民的切身利益。

2.2 目標(biāo)導(dǎo)向

由于傳統(tǒng)土地綜合整治工作的局限性，導(dǎo)致耕地保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展用地之間沖突頻發(fā)，極大影響了我國城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、資源合理分配等工作的推進(jìn)。在處理土地保護(hù)與使用的問題時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)一管理農(nóng)用耕地，重新開發(fā)荒地或廢棄地，保證總體耕地面積的穩(wěn)定性。同時(shí)，開發(fā)鄉(xiāng)村區(qū)域的部分建設(shè)閑置用地，防止出現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展用地侵占農(nóng)用耕地的情況，避免發(fā)生矛盾沖突。

2.3 統(tǒng)籌治理

傳統(tǒng)的土地綜合整治工作通常采用分散式管理方法，不會(huì)干涉生態(tài)、生活、生產(chǎn)等綜合性空間，使鄉(xiāng)村區(qū)域的土地具有分散性特征。同時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)的土地整治工作所面對(duì)的服務(wù)對(duì)象具有多元化特征，由于缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)性建設(shè)方針，使現(xiàn)階段的土地整治力度失衡，不利于提升全域土地綜合整治工作的成效，同時(shí)無法保證土地整治的工作質(zhì)量。在全新的社會(huì)發(fā)展環(huán)境下，土地的綜合整治工作需要時(shí)刻做到對(duì)整體工作進(jìn)行科學(xué)性規(guī)劃布局，通過創(chuàng)新治理方式、建立綜合整治體系，強(qiáng)化全域土地綜合整治工作成效。土地整治工作需要多個(gè)政府職能部門及單位協(xié)同發(fā)力、上下聯(lián)動(dòng)，提升土地整治工作質(zhì)量，保證頂層設(shè)計(jì)的完整性、科學(xué)性，建立以生產(chǎn)、生活、生態(tài)為主要工作對(duì)象的三位一體全域土地綜合整治辦法[1]。

3 鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型原則

3.1 維護(hù)生態(tài)與空間的平衡

用科學(xué)的方式提升農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，并充分發(fā)掘土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是進(jìn)行全域土地綜合整治工作的主要目標(biāo)。在實(shí)際工作中，相關(guān)單位及部門應(yīng)時(shí)刻注重發(fā)展空間與土地生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，將全域土地綜合整治工作與生態(tài)平衡相結(jié)合，并不斷加大生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管力度，完善土地整體布局規(guī)劃，保障在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的過程中不會(huì)浪費(fèi)及破壞當(dāng)前的土地資源。

3.2 強(qiáng)化人居環(huán)境的整體性

在綜合整治全域土地時(shí)，需要結(jié)合土地整治與生態(tài)美學(xué)觀念，有效提升人居環(huán)境舒適度。將自然生態(tài)美學(xué)融入到全域土地綜合整治中，成為新時(shí)期鄉(xiāng)村土地整治工作的重要考察標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理強(qiáng)度

現(xiàn)階段，全域土地綜合整治工作面對(duì)極大發(fā)展機(jī)遇和嚴(yán)峻的考驗(yàn)，主要為社會(huì)治理方面的問題。由于在土地整治過程中，相關(guān)部門及單位沒有充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)治理工作的重要性，使廣大鄉(xiāng)村居民對(duì)全域土地綜合整治工作存在不理解、不支持甚至是抵觸情緒，土地整治工作無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)，導(dǎo)致一系列矛盾沖突事件頻繁發(fā)生。在社會(huì)發(fā)展新階段，相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)全域土地綜合整治工作的力度，建立較為完整、科學(xué)的工作架構(gòu)，從多方面促進(jìn)鄉(xiāng)村居民積極參與到全域土地綜合整治工作中，保障其監(jiān)督及言論自由權(quán)，避免后續(xù)土地整治工作的社會(huì)性矛盾[2]。

4 全域土地綜合治理頂層設(shè)計(jì)及總體策略

4.1 創(chuàng)新完善頂層設(shè)計(jì)

為保證全域土地綜合整治工作的順利推進(jìn)，需要有完善的頂層設(shè)計(jì)作為有力的工作后盾。相關(guān)單位需要以國土資源規(guī)劃方針作為工作核心，并以提升工作質(zhì)量和工作效率作為主要目標(biāo)，建立以土地有效利用率為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)化管理組織結(jié)構(gòu)，積極分析、研究城鄉(xiāng)發(fā)展新方法，平衡好生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。新型發(fā)展戰(zhàn)略方針的制定將為鄉(xiāng)村的土地治理明確工作方向以及工作目標(biāo)。

可以通過土地綜合治理明確各土地資源的發(fā)展?jié)摿?，尤其是鄉(xiāng)村居民住宅區(qū)域空置、分散的宅基地，對(duì)于部分生活環(huán)境較偏僻、交通不便的區(qū)域可以采用置換、異地遷移等方式實(shí)現(xiàn)土地資源的統(tǒng)一整合，以一戶一宅代替一戶多宅，可以有效減少土地資源的浪費(fèi)情況。

與此同時(shí)，相關(guān)單位應(yīng)盡量科學(xué)劃分出鄉(xiāng)村服務(wù)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，鼓勵(lì)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資、建成、經(jīng)營，從土地資源的優(yōu)勢(shì)中開發(fā)出獨(dú)特的旅游價(jià)值資源，并通過進(jìn)行科學(xué)的土地綜合整治工作，形成“特色文化—鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)—資源”的良性循環(huán)。通過對(duì)現(xiàn)有的土地資源及開發(fā)情況進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，有助于實(shí)現(xiàn)我國土地空間的整體性布局。在進(jìn)行土地治理期間，需要相關(guān)工作人員明確農(nóng)用耕地的重要性，堅(jiān)持農(nóng)田紅線的策略不動(dòng)搖，同時(shí)綜合現(xiàn)階段社會(huì)和諧、綠色生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面需求，將土地整治工作作為主要的載體，兼顧城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的用地指標(biāo)，保證城鄉(xiāng)各類土地面積平衡，節(jié)約、集約利用建設(shè)用地，保證城鄉(xiāng)用地布局的合理性。

4.2 提供科學(xué)制度保障

在現(xiàn)階段的全域土地綜合整治工作中，各政要部門、單位需要將解決當(dāng)前鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)、生活問題作為主要工作導(dǎo)向，以大量的實(shí)際調(diào)研為核心，深入探索試驗(yàn)，加大政策制度方面的支持力度，盤活鄉(xiāng)村閑置土地資源，深挖土地潛力，提升利用價(jià)值。

首先，積極探索科學(xué)化政策機(jī)制，制訂專業(yè)化土地綜合整治工作方案，將整體計(jì)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、落實(shí)、反饋等環(huán)節(jié)納入工作流程，加大對(duì)過程及資金的監(jiān)管力度，為全域土地綜合整治工作創(chuàng)建科學(xué)的管理環(huán)境。其次，拓寬公眾反饋途徑，依照時(shí)代及社會(huì)的需求重構(gòu)土地資源利益分配辦法。通過融合社會(huì)資金可以讓廣大群眾成為土地整治工作的主體，有效緩解土地整治工作的資金負(fù)擔(dān)。優(yōu)化現(xiàn)行利益分配辦法可以極大提高群眾的參與熱情，有助于提升全域土地綜合整治工作的效力。再次，創(chuàng)新新型的用地標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村零散的土地資源，使獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不再包含宅基地。將分散的土地資源及時(shí)記錄到資源管理數(shù)據(jù)庫中，并通過不斷完善土地規(guī)劃及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)成零散土地與周邊資源形成良好聯(lián)合作用的目的，使其滿足農(nóng)業(yè)用地規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)并劃分為農(nóng)田耕地進(jìn)行使用。積極探索跨區(qū)域的全域土地綜合整治政策，保證管理區(qū)域內(nèi)的用地指標(biāo)符合國家規(guī)定，通過合理調(diào)節(jié)滿足鄉(xiāng)村振興建設(shè)用地的實(shí)際需要。

4.3 提升農(nóng)業(yè)用地效能

土地作為鄉(xiāng)村區(qū)域主要的自然資源之一，承擔(dān)著重新架構(gòu)鄉(xiāng)村空間的重要作用。通過對(duì)資源的有效利用綜合科學(xué)的產(chǎn)業(yè)建設(shè)、管理機(jī)制，將有效促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與重構(gòu)。相關(guān)部門及單位通過全域土地綜合整治工作，充分發(fā)揮其技術(shù)功能，結(jié)合空間重組與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效提升農(nóng)業(yè)用地效能。

首先，將土地整治工作的范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整個(gè)生產(chǎn)流程中，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源可以快速實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過不斷創(chuàng)新、改善農(nóng)業(yè)耕地的整體種植結(jié)構(gòu)體系，引導(dǎo)并鼓勵(lì)農(nóng)民嘗試多樣的生產(chǎn)經(jīng)營形式，激發(fā)特色文化產(chǎn)業(yè)對(duì)于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)、促進(jìn)能力，充分結(jié)合實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，預(yù)先保留相應(yīng)建設(shè)用地與基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)用地，保證產(chǎn)業(yè)升級(jí)與土地轉(zhuǎn)型的共同發(fā)展，使農(nóng)民增收與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)復(fù)興形成相互促進(jìn)、相互帶動(dòng)的關(guān)系。其次，提高農(nóng)業(yè)用地的利用率，落實(shí)土地整治工作。通過零散土地資源的整合歸并，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村土地的功能性科學(xué)劃分，并為滿足企業(yè)不同的生產(chǎn)運(yùn)作提供了便利條件。進(jìn)行基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)，保證交通的便捷性，將有利于實(shí)現(xiàn)分散土地的整合，使其與各農(nóng)業(yè)設(shè)施用地進(jìn)行有效串聯(lián)，提升農(nóng)業(yè)用地使用效率，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建設(shè)[3]。

4.4 優(yōu)化住宅整體布局

優(yōu)化鄉(xiāng)村居民的生活環(huán)境、提升宜居度是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針中對(duì)于美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)需要。相關(guān)部門單位需要充分結(jié)合村落拆建還耕、新農(nóng)村建設(shè)的要求，將自愿、有序、可控、有償作為主要的工作原則。

對(duì)于專項(xiàng)整治改建難度較大的地區(qū)，通過合理規(guī)劃住宅的空間布局，使拆舊區(qū)域與新建區(qū)域相聯(lián)系，并通過整合農(nóng)田、完善生態(tài)治理等工作，保證增減掛鉤制度落實(shí)到農(nóng)村的實(shí)際土地整治工作中。另外，劃除補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與農(nóng)村建設(shè)用地儲(chǔ)備機(jī)制中關(guān)于宅基地的相關(guān)規(guī)定，可以有效激活農(nóng)村建設(shè)用地使用潛力，極大推動(dòng)了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)進(jìn)程。劃分保障性住房、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等專項(xiàng)農(nóng)業(yè)資金，鼓勵(lì)廣大社會(huì)資源的投入，不斷優(yōu)化信貸、補(bǔ)貼方針政策，將政府、企業(yè)、農(nóng)民全部納入投資人的范圍內(nèi)，可為鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)立流通的融資新途徑。此外，需要依照本地發(fā)展特色對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境進(jìn)行專項(xiàng)整治，轉(zhuǎn)換村容、改善村民生活條件，打造宜居、富足的新時(shí)代魅力鄉(xiāng)村。

4.5 改善跨區(qū)生態(tài)問題

對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析可知，土地整治工作主要依賴于對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)性的開發(fā)、保護(hù)、調(diào)整、布局，保證土地資源的轉(zhuǎn)型、重構(gòu)。土地的重構(gòu)是保證生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能完整性的主要媒介之一，不同的土地使用方式將直接影響到本區(qū)域內(nèi)的生態(tài)發(fā)展與產(chǎn)品供應(yīng)情況。在進(jìn)行全域土地綜合整治工作時(shí)，地方需求、目標(biāo)導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)利益之間存在差異化發(fā)展需要，導(dǎo)致土地整治工作忽視了自然規(guī)律與生態(tài)平衡的要求。

全域土地綜合整治工作是人文與土地資源的協(xié)調(diào)化發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)土地資源有效利用的重要方式，需要相關(guān)單位及部門樹立明確的生態(tài)保護(hù)理念，從跨區(qū)域角度考量并強(qiáng)化生態(tài)服務(wù)能力。建立綠色發(fā)展機(jī)制與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的合理布局，提升其環(huán)境承載能力。

4.6 達(dá)成資源整合目標(biāo)

首先，對(duì)于土地分散的問題，應(yīng)做好整體性規(guī)劃，建立專業(yè)化土地資源流通市場(chǎng)，制訂相關(guān)政策指導(dǎo)農(nóng)業(yè)用地的規(guī)范化使用。通過拓寬投資渠道，打破當(dāng)前的土地承包權(quán)流通政策限制，利用土地流轉(zhuǎn)方式促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)收益的增長。其次，結(jié)合魅力鄉(xiāng)村建設(shè)需要，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)村生活環(huán)境，利用保留、撤并等方式推動(dòng)鄉(xiāng)村的整體改造，避免出現(xiàn)臟亂差的情況，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)科學(xué)的規(guī)模化建設(shè)，擴(kuò)大鄉(xiāng)村的發(fā)展空間，深挖鄉(xiāng)村的發(fā)展?jié)摿Α＿€可以采用以點(diǎn)帶面的方式，從中心城鎮(zhèn)的建設(shè)為起點(diǎn)，不斷帶動(dòng)周邊村鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，達(dá)到城鄉(xiāng)共榮的目的。再次，確立生命共同體的觀念，保障生態(tài)修復(fù)工作的順利推進(jìn)，使土地資源逐漸恢復(fù)其原本的自凈等屬性，深入落實(shí)水土流失、荒漠化等專項(xiàng)治理工作。最后，建立清潔田園生存環(huán)境，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，將促進(jìn)生態(tài)修復(fù)工作助力于鄉(xiāng)村振興的全面發(fā)展。

5 結(jié)束語

全域土地綜合整治工作在新時(shí)期正面臨著全新的發(fā)展選擇，鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略為其提供了極大的發(fā)展機(jī)遇，全域土地綜合整治工作逐漸成為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主要“抓手”。相關(guān)部門及單位必須深刻認(rèn)識(shí)到全域土地綜合整治工作的重要性，不斷探求工作轉(zhuǎn)型升級(jí)新思路，保障其工作效率與質(zhì)量，促進(jìn)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的深入推進(jìn)。