探索新型農(nóng)村社區(qū)治理有效路徑

□ 焦亞飛 申嘉欣 李浩昇

新型農(nóng)村社區(qū)是推動城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新載體，既保留了傳統(tǒng)村落部分的“鄉(xiāng)土性”特質(zhì)，又融入了城市社區(qū)的管理模式、服務(wù)標準和基礎(chǔ)設(shè)施，有助于促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的優(yōu)化配置、改善農(nóng)民的生活條件與環(huán)境。2021年，江蘇省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強新型農(nóng)村社區(qū)治理與服務(wù)的意見》。近年來，蘇南地區(qū)在新型農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)方面進行了多樣化的探索。

作為改革開放時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)源地，蘇南地區(qū)農(nóng)村較早具備了提升新型農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)水平的客觀條件和動力，經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀實際推動著傳統(tǒng)村莊向新型農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型，雄厚的集體經(jīng)濟實力促進著村莊基礎(chǔ)設(shè)施的改進和公共服務(wù)的完善。可以說，蘇南地區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一直走在前列。一是建立了以黨組織為引領(lǐng)的“一核多元”的治理結(jié)構(gòu)。各地突出黨組織在社區(qū)治理服務(wù)中的主導(dǎo)作用，普遍構(gòu)筑了以黨組織為統(tǒng)領(lǐng)力量、其他主體協(xié)同參與的立體化治理格局，社區(qū)黨組織在落實黨的政策、推進社區(qū)治理效能、提升公共服務(wù)水平、化解基層矛盾、整合社區(qū)自治資源方面發(fā)揮著引領(lǐng)作用。二是推進了新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地普遍采取政府補助、村集體自籌、社會支持和資源盤活等方式，匯集資金資源，并制定了具體的建設(shè)細則，打造標準化的新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。三是健全了新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。各地普遍探索政府、基層組織、社會組織、市場、社工隊伍和志愿者等多種力量協(xié)同并進的多層次服務(wù)體系，提高綜合服務(wù)的效能，實現(xiàn)服務(wù)主體的多元化、服務(wù)內(nèi)容的專業(yè)化、服務(wù)邊界的清晰化，把社區(qū)中需要解決的各項事務(wù)無遺留地納入服務(wù)體系中。四是改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件與環(huán)境。雨污分流、垃圾集中處理、燃氣管道鋪設(shè)、道路整治等改變了農(nóng)村臟亂差的面貌，極大地提高了農(nóng)村居民的生活品質(zhì)。五是形成了一批效能突出的治理創(chuàng)新模式。各地因地制宜，利用自身的優(yōu)勢，進行體制機制創(chuàng)新，形成一批較為成熟的創(chuàng)新模式。

蘇南地區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)的治理服務(wù)在實踐中取得了一些成果，但也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的共性問題。比如，部分農(nóng)村居民對新型農(nóng)村社區(qū)治理參與不足，一些新型農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)過度行政化，有些新型農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)建設(shè)存在形式主義，少數(shù)新型農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)出現(xiàn)“滑坡效應(yīng)”。造成新型農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)問題的原因錯綜復(fù)雜。這包括一些居民對治理的認識還沒有實現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)換，滯后的觀念與新型農(nóng)村社區(qū)對居民公共精神需求之間的沖突構(gòu)成了居民社區(qū)治理參與不足的主要原因；新的社會組織無法在短期內(nèi)建立起來，而原有的社會網(wǎng)絡(luò)被破壞，這使得居民的社會關(guān)聯(lián)減少，很難匯聚成理性的治理力量；基層組織出現(xiàn)了科層化的傾向，這對于提高特定工作效能具有一定作用，但要考慮社區(qū)基層事務(wù)的模糊性、零碎性和難以標準化的特征。解決好這些問題，必須順應(yīng)新的階段性要求，探索提升社區(qū)治理服務(wù)水平和能力的新路徑。

以社區(qū)營造為抓手，促進現(xiàn)代熟人社區(qū)的建構(gòu)。由于新型農(nóng)村社區(qū)具有開放性，人口流動帶來了居民異質(zhì)性的增加，更由于部分新型農(nóng)村社區(qū)屬于拆遷、安置或商品房性質(zhì)，或者是這幾種類型的混合，原有的熟人社會結(jié)構(gòu)被打亂，重新聚合在新社區(qū)中的居民雖然在居住空間上更為緊密，但也更為個體化，彼此缺少信任和可供調(diào)動潛在資源的網(wǎng)絡(luò)。這不僅會造成個體和家庭生活上的困難，而且會影響居民對社區(qū)事務(wù)的主動參與、社區(qū)合作以及社區(qū)組織的生長。因此，要通過有效的社區(qū)營造來加強居民間的親密互動，進而打造現(xiàn)代熟人社區(qū)。比如，以居民需求為主體，由居民共同參與公共空間構(gòu)造，踐行“共建共治共享”的社會治理理念，在提升生活品質(zhì)的同時，增加彼此的互動、熟悉和信任。通過公共服務(wù)下沉，把服務(wù)平臺變成群眾的活動地，增加居民交往的機會；完善志愿服務(wù)機制，提供更多“微服務(wù)”平臺，激發(fā)社區(qū)活力，完成社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)。

以行政推動為策略，完善社區(qū)治理的動力機制。在社區(qū)居民參與意識不強、組織力量薄弱、資源匱乏的背景下，完全依靠社會自我生長的力量、自我聯(lián)結(jié)的方式，只會帶來社區(qū)治理的混亂，而過度的行政化則無法有效回應(yīng)居民需求，會抑制社區(qū)自治機制的生產(chǎn)。因此，新型農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)必須在行政介入和自發(fā)生產(chǎn)之間尋找平衡，即采取行政推動的策略，激發(fā)社區(qū)內(nèi)部的活力，提高治理服務(wù)效能，完善社區(qū)治理服務(wù)機制。這主要體現(xiàn)在：盡量不用強制手段，避免行政剛性和科層制的刻板僵化；在做好整體規(guī)劃之后，把更多的精力放在培育社會力量上，創(chuàng)造有利的條件，創(chuàng)設(shè)特定的情境，采取有效的激勵手段提高各主體主動性。

以強化組織建設(shè)為基礎(chǔ)，重構(gòu)“能動善治”的新型農(nóng)村社區(qū)治理體系。雖然各個社區(qū)都建立了以黨組織為核心、多種社區(qū)力量參與的治理結(jié)構(gòu)，但在實踐中，有的基層黨建與社區(qū)治理還沒有實現(xiàn)很好的融合，在領(lǐng)導(dǎo)方式、責權(quán)分配上存在一定的偏差，有的黨組織建設(shè)存在虛化的現(xiàn)象，社區(qū)中黨員的號召力不強，社會組織發(fā)育緩慢。這就需要協(xié)調(diào)好黨組織和社區(qū)自治組織的關(guān)系，強化黨組織組織群眾、團結(jié)群眾、服務(wù)群眾的作用。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，要根據(jù)不同的社區(qū)類型分別采取優(yōu)化原有組織、組織合并以及重新建立組織等方式進行治理架構(gòu)的重構(gòu)，以適應(yīng)社區(qū)治理服務(wù)的要求。要注重社會組織作為居民參與社區(qū)治理的載體作用。在原有的村落瓦解和新的共同體重構(gòu)的過程中，要通過各種手段培育和孵化現(xiàn)代社會功能性組織，提升居民之間的多維聯(lián)結(jié)。同時，完善社會組織參與治理的渠道和路徑，真正把各種社會力量納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，切實發(fā)揮協(xié)同作用。

以多元創(chuàng)新模式為引領(lǐng)，分類分層優(yōu)化社區(qū)治理服務(wù)。經(jīng)過近年來的政策推動和實踐探索，各地已形成一批特色鮮明、效能突出的社區(qū)治理服務(wù)的樣板，有的已總結(jié)成較為成熟的模式。這些經(jīng)驗?zāi)Ｊ綄τ诶迳鐓^(qū)治理服務(wù)的思路，確立任務(wù)與目標，制定實施方案，最終以點帶面從整體上推進社區(qū)治理服務(wù)工作有著積極作用。但是也要看到，一些樣板按照高標準建設(shè)而成，在資源有限的情況下，尚不具備全面推廣價值；有些模式的成功得益于特殊的產(chǎn)業(yè)、區(qū)位、文化、人口結(jié)構(gòu)等治理資源的組合，并不具有普適性；有的制度體系契合于社區(qū)發(fā)展的某個階段，但并不適用于社區(qū)變遷的每個階段。因此，各地在推進新型農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)能力建設(shè)的過程中，除了汲取具有共性的經(jīng)驗外，還要充分考慮各地自然、社會、經(jīng)濟、人文環(huán)境差異，以及發(fā)展階段和社區(qū)類型的不同，因地制宜地開展實踐探索，分類分層推進，分階段地制定符合自身特色的社區(qū)治理服務(wù)的目標、任務(wù)和實施方略。