李治琴
國防動(dòng)員是國家由和平時(shí)期體制迅速轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)時(shí)體制,以適應(yīng)戰(zhàn)爭或者突發(fā)事件需要而采取的一系列緊急措施,應(yīng)急管理是通過人力資源保障、財(cái)力保障、物資保障、基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、交通運(yùn)輸保障、治安維護(hù)、人員防護(hù)、通信保障、公共設(shè)施、科技支撐來實(shí)現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)事件的手段。國防動(dòng)員與應(yīng)急管理工作銜接最緊密、融合潛力最大,在近年來也取得了積極進(jìn)展,但也存在工作銜接不暢、預(yù)案對接不足、法規(guī)建設(shè)不全、力量整合不夠、資源共享不足等問題,在未來推進(jìn)國防動(dòng)員和應(yīng)急管理體制機(jī)制改革深化中,需強(qiáng)化國防動(dòng)員與應(yīng)急管理有序深度融合
一、國防動(dòng)員與應(yīng)急管理融合發(fā)展存在的問題
(一)兩大機(jī)構(gòu)體系不銜接
首先,從管理體系上看,應(yīng)急管理與國防動(dòng)員之間存在部門分立、協(xié)調(diào)不足、對接不暢等問題。應(yīng)急管理部在整合政府應(yīng)急管理體系中各個(gè)部門分立的應(yīng)急資源與力量的同時(shí),也將更多的應(yīng)急管理權(quán)力下放到地方,給予地方在應(yīng)急救援一線最大的主動(dòng)權(quán)。在地方層面,政府應(yīng)急管理部門和國防動(dòng)員辦公室,在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工作制度、工作內(nèi)容、力量投入、資源配置等方面具有相似性,大多數(shù)地方應(yīng)急辦設(shè)置在政府辦而國防動(dòng)員辦在其他部門,整體上看二者尚未完全實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和資源配置,特別是在信息通訊、救援隊(duì)伍、救災(zāi)裝備等應(yīng)急管理建設(shè)方面,在國防動(dòng)員體系與政府應(yīng)急管理體系之間,均存在著部門分割、低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象,相互之間協(xié)調(diào)不足、對接不暢。其次,從國防動(dòng)員體系上看,缺乏國防動(dòng)員主動(dòng)參與應(yīng)急管理的橫向機(jī)制設(shè)計(jì)。政府各個(gè)應(yīng)急部門都有自己的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和措施,與國防動(dòng)員部門在統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一調(diào)配和相互配合上還不能有效協(xié)調(diào),在應(yīng)急職責(zé)劃分上也沒有統(tǒng)一明確的界定,不能形成規(guī)范有序的響應(yīng)機(jī)制,經(jīng)常出現(xiàn)條塊銜接配合不夠、管理脫節(jié)、推脫責(zé)任、協(xié)調(diào)困難等問題。目前,我國應(yīng)急管理實(shí)行以單部門為龍頭,通過行政手段進(jìn)行自上而下的突發(fā)事件應(yīng)對的組織機(jī)制,在實(shí)踐中,存在缺乏自下而上的對話協(xié)商機(jī)制,缺乏跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)橫向聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制,缺乏橫向平行塊之間制度化快捷有效的溝通機(jī)制,缺乏國防動(dòng)員和政府與企業(yè)間應(yīng)急管理合作機(jī)制等問題。最后,國家、地方的應(yīng)急管理部門和國防動(dòng)員部門融合發(fā)展缺乏規(guī)范。國防動(dòng)員與應(yīng)急管理在應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度建設(shè)上融合不足,政府儲(chǔ)備與社會(huì)儲(chǔ)備、集中儲(chǔ)備與分散儲(chǔ)備、實(shí)物儲(chǔ)備與生產(chǎn)能力及技術(shù)儲(chǔ)備等相結(jié)合的能力和潛力缺乏制度化的統(tǒng)計(jì)和評估。政府應(yīng)急管理與國防動(dòng)員在醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、應(yīng)急物資等方面缺乏需求對接制度設(shè)計(jì),國防動(dòng)員辦公室難以進(jìn)行應(yīng)急需求的預(yù)測和開展社會(huì)資源應(yīng)急動(dòng)員潛力調(diào)查,不利于及時(shí)更新和動(dòng)態(tài)維護(hù)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員潛力信息數(shù)據(jù)庫。
(二)預(yù)案體系等級不協(xié)調(diào)
一方面,國防動(dòng)員與應(yīng)急管理預(yù)案整體協(xié)調(diào)不足。政府應(yīng)急管理預(yù)案體系以綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案和地方應(yīng)急預(yù)案構(gòu)成協(xié)同應(yīng)急框架,而國防動(dòng)員預(yù)案體系由戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)動(dòng)員預(yù)案和突發(fā)事件應(yīng)急動(dòng)員預(yù)案構(gòu)成。在應(yīng)急預(yù)案中,未制定與危機(jī)分類標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的動(dòng)員響應(yīng)機(jī)制和明確響應(yīng)層級、行動(dòng)路線和具體措施。兩大預(yù)案體系在框架上尚未實(shí)現(xiàn)深度對接,整體協(xié)調(diào)性亟待提高。另一方面,國防動(dòng)員與應(yīng)急管理缺乏兼容銜接、可操作性低、配套不完善。目前,我國各部門預(yù)案之間的相互銜接和綜合配套不足,缺乏國防動(dòng)員和政府應(yīng)急管理主管職能部門針對預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)上、程序上和技術(shù)上的統(tǒng)一指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。無論在國防動(dòng)員體系還是政府應(yīng)急管理體系,都存在預(yù)案需求分析不足所導(dǎo)致的應(yīng)急預(yù)案針對性較差問題。目前多數(shù)預(yù)案都是案頭工作,只是建立了一種粗線條式的框架性協(xié)議,預(yù)案層級之間、預(yù)案類別之間及同一層級內(nèi)部和同一類別內(nèi)部各行動(dòng)方案之間不銜接、不配套、不成體系;預(yù)案以“條條”為主的垂直方式建立,缺乏塊與塊進(jìn)行有效協(xié)同和最佳配合方式的規(guī)劃,橫向上只能依靠突發(fā)事件救援與處置過程中臨時(shí)、及時(shí)地調(diào)配資源,缺乏預(yù)先整體規(guī)劃,分級響應(yīng)和應(yīng)急指揮等運(yùn)作程序缺乏作出決策的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。此外,預(yù)案大多只停留在文件層面,缺乏足夠有計(jì)劃、有步驟的演習(xí)和演練,實(shí)際效果尚未可知。
(三)政策法制建設(shè)不完備
首先,法規(guī)建設(shè)停留于原則性規(guī)定,缺乏具體可操作的實(shí)施細(xì)則,缺乏針對國防動(dòng)員與應(yīng)急管理融合發(fā)展的單項(xiàng)立法。國防動(dòng)員參與應(yīng)急管理的主要依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對法》《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》《國防動(dòng)員法》《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律條例,以行政法規(guī)和部門規(guī)章居多,對軍隊(duì)參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作,建立與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接的國防動(dòng)員體系進(jìn)行了原則性規(guī)定,但還缺乏對國防動(dòng)員參與突發(fā)事件管理更加詳細(xì)的權(quán)責(zé)、行動(dòng)程序等規(guī)定的單項(xiàng)立法,缺少國防動(dòng)員部門參與應(yīng)急管理環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)分配和應(yīng)遵循的基本程序規(guī)范的實(shí)際操作立法。其次,缺乏國防動(dòng)員與應(yīng)急管理相互協(xié)調(diào)、相互銜接的應(yīng)急資源建設(shè)的法律規(guī)范。在現(xiàn)有的各類國家應(yīng)急法規(guī)中,如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《防洪法》《防震減災(zāi)法》等,都尚未涉及國防動(dòng)員參與各類突發(fā)事件或進(jìn)行相應(yīng)資源建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)銜接和互補(bǔ)的相應(yīng)法律規(guī)范。由于政府應(yīng)急管理體制與經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體制之間有著各自不同的特點(diǎn),國防動(dòng)員參與政府應(yīng)急管理過程中出現(xiàn)政府各部門之間及政府與相關(guān)動(dòng)員企業(yè)的矛盾協(xié)調(diào),應(yīng)急管理相關(guān)資源的組織與調(diào)配程序等尚缺乏法律規(guī)范和界定。尤其在征用機(jī)制方面,相關(guān)法規(guī)不適應(yīng)應(yīng)急動(dòng)員要求,無論是應(yīng)急管理體系還是國民動(dòng)員體系,都存在征用立法不完善、征用補(bǔ)償不規(guī)范、征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題。最后,缺乏國防動(dòng)員預(yù)案與政府應(yīng)急管理預(yù)案對接建設(shè)的法律支撐。國防動(dòng)員預(yù)案和應(yīng)急管理預(yù)案對接管理缺乏制度化和法制化的約束。預(yù)案規(guī)范的重點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)自身的行為,并不直接對政府和社會(huì)公眾發(fā)生法律效力,對多主體協(xié)同缺乏法律支撐,國防動(dòng)員與應(yīng)急管理工作所涉及的各方主體,以及各方在突發(fā)公共事件應(yīng)急活動(dòng)中的角色和責(zé)任及其各種相互協(xié)作的社會(huì)關(guān)系需要進(jìn)一步明確。
(四)資源力量共享不全面
一方面,國防動(dòng)員與政府應(yīng)急管理體系的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之間對接不足,缺乏綜合性互通互連的突發(fā)事件信息交換平臺(tái)。一是國防動(dòng)員與應(yīng)急管理在信息化建設(shè)方面整體規(guī)劃銜接不夠,數(shù)據(jù)庫、模型庫、輔助決策庫等為決策提供信息咨詢的綜合性系統(tǒng)建設(shè)不足,預(yù)警系統(tǒng)、指揮決策系統(tǒng)、物資儲(chǔ)備系統(tǒng)等未真正實(shí)現(xiàn)共享。二是國防動(dòng)員與應(yīng)急管理尚未完全形成一體化的應(yīng)急物資和設(shè)備聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)用。國防動(dòng)員與應(yīng)急管理各種儲(chǔ)備物資的種類、型號(hào)、性能、數(shù)量、分布以及存儲(chǔ)環(huán)境、運(yùn)輸條件等信息資源未實(shí)現(xiàn)綜合集成和共享,物資采購、儲(chǔ)備、管理、保障過程的自動(dòng)化、可視化和標(biāo)準(zhǔn)化程度低,物資儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)和布局未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè),兩大體系物資在運(yùn)輸和投送上未實(shí)現(xiàn)精確化保障。三是應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),國防動(dòng)員與應(yīng)急管理在應(yīng)急技術(shù)需求、研發(fā)等交流不足。缺少先進(jìn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),在救災(zāi)物資儲(chǔ)備設(shè)備、儲(chǔ)備安全、倉儲(chǔ)作業(yè)、應(yīng)急救援裝備、應(yīng)急救援工程設(shè)施等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)尚未規(guī)范統(tǒng)一,技術(shù)裝備的國產(chǎn)化、科技含量低。
另一方面,國防動(dòng)員與應(yīng)急管理隊(duì)伍力量建設(shè)組織化和標(biāo)準(zhǔn)化程度不高,整合不全面。目前,應(yīng)急管理正式的組織體系只有政府一方,潛藏于社會(huì)中的獨(dú)具短平快優(yōu)勢、專業(yè)特長及應(yīng)急資源豐富的非政府組織、私營部門、社會(huì)公眾及國際組織,尚未成為現(xiàn)行應(yīng)急管理行動(dòng)的制度化主體,政府職能尚未實(shí)現(xiàn)從應(yīng)急主體向聯(lián)合各行動(dòng)主體的組織功能特征和運(yùn)行優(yōu)勢,依法分權(quán),進(jìn)行資源的優(yōu)化配置,將有限的公共資源真正用于應(yīng)急管理服務(wù)職能轉(zhuǎn)變,高度組織化、優(yōu)勢互補(bǔ)型的應(yīng)急保障網(wǎng)絡(luò)尚未建立。同時(shí),應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急隊(duì)伍資格認(rèn)證體系。各級各類綜合隊(duì)伍和專業(yè)隊(duì)伍的數(shù)量、規(guī)模參差不齊,必要的技術(shù)裝備短缺,對其救援能力和潛力掌握不足。隊(duì)伍訓(xùn)練上缺乏有針對性和組織性多背景、多條件下軍事演習(xí)和搶險(xiǎn)救災(zāi)戰(zhàn)術(shù)綜合演練,應(yīng)急任務(wù)未實(shí)現(xiàn)落實(shí)到人。
二、加快國防動(dòng)員與應(yīng)急管理融合發(fā)展的政策建議
(一)著力應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)雙向能力提升
國防動(dòng)員和應(yīng)急管理分別承擔(dān)著提高國家應(yīng)戰(zhàn)和應(yīng)急能力的主體責(zé)任,聚焦主業(yè)、加強(qiáng)核心能力建設(shè)是兩大體系履行職責(zé)使命的基本前提,在此基礎(chǔ)上,通過體系間的資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、職能拓展,是實(shí)現(xiàn)能力提升的有效途徑。國防動(dòng)員的主業(yè)是為戰(zhàn)爭服務(wù),軍事功能是國防動(dòng)員的根本功能,應(yīng)堅(jiān)持有所為有所不為,把主要精力放在平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力建設(shè)上,扎實(shí)做好潛力調(diào)查、預(yù)案編制等核心工作,同時(shí)主要依托應(yīng)急體系完成保障隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備等基礎(chǔ)工作,并建立銜接轉(zhuǎn)換機(jī)制,確保戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急資源力量順暢高效為應(yīng)戰(zhàn)所用。應(yīng)急管理的主業(yè)是和平時(shí)期應(yīng)對各類突發(fā)事件,在自身核心能力建設(shè)的基礎(chǔ)上,要充分利用經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系各類資源力量的潛力和優(yōu)勢,提高突發(fā)事件綜合處置能力。
(二)打造一個(gè)融合共用基礎(chǔ)
國防動(dòng)員與應(yīng)急管理本質(zhì)上都是緊急調(diào)動(dòng)各種資源和力量的一系列活動(dòng),其依托的社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)和開展工作的步驟流程并無二致,只是處置對象有所不同,理應(yīng)秉承融合理念,在潛力調(diào)查、物資儲(chǔ)備、保障力量等方面共同打造一個(gè)融合共用的基礎(chǔ),使動(dòng)員與應(yīng)急兩大體系真正做到同根同源、分工協(xié)作、平戰(zhàn)兼容。打造應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)共同基礎(chǔ),必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),牢固樹立總體國家安全觀,堅(jiān)持把國防動(dòng)員和應(yīng)急管理作為構(gòu)建一體化國家安全戰(zhàn)略體系和能力的重要內(nèi)容,在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和軍事斗爭準(zhǔn)備中加以統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn),實(shí)現(xiàn)國防動(dòng)員體系和突發(fā)事件應(yīng)急管理體系之間的相互銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。
(三)構(gòu)建完善一批融合機(jī)制
探索建立國防動(dòng)員與應(yīng)急管理主管部門常態(tài)化工作協(xié)商模式,統(tǒng)籌解決重大項(xiàng)目、人力資源和資金調(diào)配問題,定期組織協(xié)調(diào)軍地有關(guān)部門,與國防動(dòng)員辦公室、應(yīng)急管理部門開展應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)工作對接,暢通供需對接渠道,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)資源優(yōu)化配置、合理共享。一是建立政策集成機(jī)制,在制定新的政策法規(guī)和修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國防動(dòng)員法》等法律法規(guī)時(shí),明確國防動(dòng)員依托應(yīng)急體系開展平時(shí)建設(shè)和為應(yīng)急保障服務(wù)的有關(guān)法律規(guī)定和條款,從征用補(bǔ)償、撫恤等方面,完善動(dòng)員與應(yīng)急力量參與應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障和政策補(bǔ)償規(guī)定。二是建立預(yù)案對接機(jī)制,在應(yīng)急預(yù)案中,應(yīng)制定與危機(jī)分類標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的國防動(dòng)員快速響應(yīng)機(jī)制,明確響應(yīng)層級、響應(yīng)內(nèi)容、應(yīng)對措施和實(shí)施保障;在國防動(dòng)員預(yù)案中,應(yīng)制定與軍事沖突和戰(zhàn)爭規(guī)模相適應(yīng)的應(yīng)急保障資源轉(zhuǎn)換機(jī)制,明確指揮體系整合、保障隊(duì)伍調(diào)用、信息物資統(tǒng)籌的程序和路徑。三是建立規(guī)劃銜接機(jī)制,在應(yīng)急規(guī)劃計(jì)劃中,應(yīng)納入國防動(dòng)員保障隊(duì)伍建設(shè)、軍隊(duì)?wèi)?yīng)急物資儲(chǔ)備等相關(guān)建設(shè)內(nèi)容;在國防動(dòng)員潛力調(diào)查、動(dòng)員中心和保障基地建設(shè)規(guī)劃計(jì)劃中,應(yīng)充分考慮應(yīng)急保障需求。在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)部門年度工作計(jì)劃中,加強(qiáng)重大項(xiàng)目銜接對接。四是建立潛力協(xié)同調(diào)查機(jī)制,由中央軍委國防動(dòng)員部和國家國防動(dòng)員辦公室牽頭,會(huì)同各戰(zhàn)區(qū)、軍兵種、應(yīng)急管理部、統(tǒng)計(jì)局、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等軍地有關(guān)單位,聯(lián)合構(gòu)建國家應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)潛力調(diào)查數(shù)據(jù)庫。五是建立信息共享機(jī)制,強(qiáng)化信息基礎(chǔ)設(shè)施共建共享,統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)制式統(tǒng)一、橫向相聯(lián)、縱向貫通、服務(wù)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的國家網(wǎng)絡(luò)信息體系;暢通工作信息雙向通報(bào)渠道,研究建立國防動(dòng)員和突發(fā)事件應(yīng)急管理信息定期通報(bào)制度。六是建立力量共建機(jī)制,由國家應(yīng)急管理部門牽頭,充分考慮應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)雙重需求,在搶險(xiǎn)救災(zāi)、交通應(yīng)急、海上應(yīng)急搜救、應(yīng)急通信、醫(yī)療防護(hù)、核生化救援、空中緊急運(yùn)輸?shù)确矫妫y(tǒng)一組建專業(yè)技術(shù)保障隊(duì)伍,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化保障。七是建立物資聯(lián)儲(chǔ)機(jī)制,統(tǒng)籌國家物資儲(chǔ)備、中央儲(chǔ)備糧、國家石油儲(chǔ)備、軍隊(duì)物資儲(chǔ)備和應(yīng)急物資儲(chǔ)備,構(gòu)建國家與地方、軍隊(duì)與企業(yè)互為補(bǔ)充、互相支援的聯(lián)合儲(chǔ)備體系。
(作者為國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)與國防協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心助理研究員)