借鑒歐盟碳交易市場銜接機制經(jīng)驗力促我國碳交易市場有為有序發(fā)展

侯燕磊　魏巍

一、引言

2020年以來，黨中央不斷提出并在多項政策文件中明確了“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的碳達峰、碳中和目標，這是世界各國中迄今為止做出的最大減少全球變暖預期的氣候承諾。碳市場具有先天的國際性，是我國實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要政策工具。建立成熟的碳交易市場機制并與國際碳交易市場有效銜接，對我國實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，解決資源環(huán)境約束突出問題，增強全球氣候治理話語權(quán)具有重要的意義。碳交易市場銜接制度是不同碳交易市場在接受彼此碳市場的部分或者全部制度的同時，允許碳減排義務主體在一個或者多個碳交易市場中進行交易或使用其他市場的碳配額進行履約的制度。成熟的碳交易市場銜接機制對促進碳交易跨國合作、擴大碳交易市場規(guī)模、增加碳交易市場流通性等具有積極作用，不僅是我國實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要政策工具，也是我國參與全球氣候治理體系的核心渠道。

碳交易市場銜接機制的構(gòu)建有助于解決“搭便車”這一世界性碳減排難題。然而，當前國際碳交易市場機制面臨多樣化的困境，機制與機制之間存在“意大利面碗”效應，存在諸多不受國際監(jiān)管的單邊、雙邊以及區(qū)域性的次級零散機制，極大增加了我國碳交易市場對外銜接的難度。在以往的研究中，有學者認為碳交易市場銜接機制可以分為三類，一是《京都議定書》下發(fā)達國家構(gòu)建的狹義的碳交易機制之間的銜接，二是狹義的碳交易機制與清潔發(fā)展機制之間的銜接，三是狹義的碳排放權(quán)交易機制與聯(lián)合履約機制之間的銜接;也有學者將碳市場銜接機制主要劃分為直接銜接和間接銜接兩種類型并進行相關(guān)研究。雖然研究的側(cè)重點并不相同，但學者的研究范例不約而同地選擇了歐盟碳市場的對外銜接機制。

作為全球規(guī)模最大、運行時間最長的碳交易市場，歐盟碳排放交易體系（EU—ETS）是與瑞士、挪威、列支敦士登等已經(jīng)建立碳交易市場的銜接。本文在前人研究的基礎上，將研究重點放在歐盟碳交易市場銜接機制的主要類型及其演進歷程上，結(jié)合對當前我國碳市場發(fā)展面臨的困難進行的深入研究，為我國碳交易市場的發(fā)展提供經(jīng)驗參考，對完善我國碳交易市場建設提出了相應的政策建議。

二、歐盟碳交易市場對外銜接的主要方式

歐盟碳排放交易體系市場是基于配額交易的強制減排市場。其交易標準主要是國家計劃分配的歐盟排放配額（European Union Allowance，EUA），同時被納入排放交易體系的排放實體在一定限度內(nèi)允許使用歐盟外的減排信用，包括在《京都議定書》框架下的清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism，CDM）項目的核證減排量（Certified Emission Reduction，CERs）和聯(lián)合履行（Joint Implementation，JI）項目減排單位（Emission Reduction Unit，ERUs）。因此，在歐盟碳交易體系下，與其他碳交易市場的銜接機制主要分為直接銜接和間接銜接兩種。

（一）以已分配配額互認為基礎的直接銜接

直接銜接是指兩個碳交易系統(tǒng)之間達成協(xié)議，一方碳交易市場接受另一方碳交易市場的配額（或信用），并以該配額或信用實現(xiàn)該國減排目標。這種直接銜接可能是單邊的，亦可能是雙邊的，其基礎是已分配配額的互認。理論上來說，直接銜接可能以一對一的方式出現(xiàn)，即直接接受某個碳市場的減排量，代替另一個碳市場的減排量;還可能以某種比例承兌實現(xiàn)，即碳市場雙方達成協(xié)議，對碳配額或者碳信用規(guī)定適用于一些特定比率，以實現(xiàn)碳配額或者碳信用之間的相互流通。

歐盟碳交易市場與挪威、冰島和列支敦士登以及瑞士等碳市場的銜接是典型的直接銜接方式。歐盟碳市場只承認EUAs、CERs、ERUs及相互認可的第三國配額，國內(nèi)補償項目及碳匯產(chǎn)生的信用的使用則被排除在外。由于挪威、冰島和列支敦士登都是歐洲自由貿(mào)易區(qū)的成員方，歐盟要求將指令（修訂后的2003/87/EC號指令，即建立歐盟溫室氣體排放配額交易體系指令）納入到《歐洲經(jīng)濟區(qū)協(xié)定》以推進與這三個國家的對接合作;同時挪威、冰島和列支敦士登需要提交各自的國家分配計劃以獲得歐洲自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)督機構(gòu)批準。歐盟與瑞士從2011年開始商談推進雙方碳交易市場的對接合作，2020年歐盟碳市場與瑞士碳市場已建立可進行跨市場交易的聯(lián)系，雙方互相認可對方體系的排放權(quán)，采用相似的交易條件和價格，使瑞士企業(yè)加入更廣闊和流動性更強的歐盟市場。

（二）以信用承兌補償為基礎的間接銜接

間接銜接是指兩個碳交易市場系統(tǒng)的配額或碳信用并不互認，但兩個碳交易系統(tǒng)都接受共同的第三方配額或信用，在該第三方框架下可以實現(xiàn)信用承兌補償，因而可以進行間接銜接。通過第三方體系的聯(lián)系，借助于配額或信用在兩個交易市場之間建立關(guān)系。相比直接銜接而言，間接銜接在提高經(jīng)濟效益、降低制度成本上的作用較為薄弱，但在兩個碳交易市場的性質(zhì)和制度差異較大時，直接銜接往往需要協(xié)調(diào)不同碳交易市場的諸多不同的設計機制，間接銜接此時會是更好的選擇。短期內(nèi)，間接銜接與直接銜接帶來的利益并無差別，但間接銜接的碳交易市場可能存在大量的法律風險。

早期的“挪威—歐盟—不發(fā)達國家”即為間接銜接模式，歐盟作為第三方，間接銜接起了挪威與不發(fā)達國家的碳交易市場。實踐中，挪威與歐盟是直接銜接合作模式，同時歐盟與不發(fā)達國家通過《京都議定書》中的清潔發(fā)展機制（CDM）進行對接合作，挪威雖并未直接與該不發(fā)達國家建立碳交易市場銜接，但通過此銜接間接銜接了該不發(fā)達國家的碳交易市場。此外，還有許多采用總量控制與交易體系的國家選擇通過第三方信用交易系統(tǒng)與其他國家建立間接銜接。

三、歐盟碳交易市場對外銜接的發(fā)展歷程

歐盟碳交易市場規(guī)定了三個實施階段，目前已經(jīng)歷了第一階段（2005年—2007年）、第二階段（2008年—2012年）和第三階段（2013年—2020年）。第一階段為試驗期，參與排放權(quán)交易的僅為二氧化碳，超過95%的配額為免費發(fā)放給各成員國;第二階段為履約期，參與排放權(quán)交易的種類納入甲烷等六種溫室氣體，免費配額得到縮減，分配方式逐步完善、覆蓋范圍進一步擴大;第三階段為減排階段，歐盟碳交易市場日臻完善，目前已經(jīng)覆蓋 31個國家，超過一萬家溫室氣體排放實體。伴隨著自身發(fā)展階段的不同，歐盟碳交易市場的對外銜接并非一蹴而就，經(jīng)歷了從單向合作到雙向合作、從積累發(fā)展到主導規(guī)則的發(fā)展歷程。其中，從單向合作到雙向合作主要是對接合作層次的演變，而從積累發(fā)展到主導規(guī)則主要是歐盟碳市場擴張發(fā)展的重點變化。

（一）循序漸進中的發(fā)展演進，從單向合作到雙向合作

單向合作與雙向合作是直接銜接的兩種模式。單向合作：一方承認另一方的配額或信用，但反之并不成立;雙向合作：各個碳交易市場承認對方在履約減排中所發(fā)放的配額或信用。單向合作模式一般是“試驗階段”的產(chǎn)物，有助于協(xié)調(diào)碳交易制度的兼容性，及時發(fā)現(xiàn)銜接問題并予以調(diào)整，但難以實現(xiàn)充分的銜接合作并發(fā)揮減排優(yōu)勢。因此，雙向合作模式是碳交易市場直接銜接的最終方向。

歐盟—挪威碳交易市場的直接銜接合作經(jīng)歷了從單向合作到雙向合作的演變。在歐盟碳交易市場發(fā)展的第一階段（2005年—2007年），挪威并未加入歐盟碳交易市場，但與歐盟建立了單向合作模式。在此階段，歐盟并不承認挪威發(fā)放的配額，因此歐盟第一階段的配額價格（EUAs）就是挪威配額的最高限價。當挪威配額價格低于歐盟配額價格的時候，沒有市場主體會購買歐盟配額;反之，當挪威配額價格高于歐盟配額的時候，市場主體則會開始購買歐盟配額，以阻止挪威配額價格的進一步上漲。顯然，這種單向合作不利于配額的市場化交易。伴隨著雙方碳市場建設的成熟以及分配計劃的互認，在2008年挪威二氧化碳總量交易體系與歐盟排放交易體系實現(xiàn)成功對接，從單向合作演變?yōu)殡p向合作。

（二）設計規(guī)劃下的銜接擴張，從積累發(fā)展到主導規(guī)則

為應對氣候變化、履行減排承諾，構(gòu)建碳交易市場的國家不在少數(shù)，如歐盟碳交易市場（EU—ETS）、韓國碳交易市場、瑞士碳交易市場、日本自主減排計劃、美國國內(nèi)的州層面和區(qū)域?qū)用娴奶冀灰资袌龅鹊?。但歐盟碳排放交易市場在全球碳市場中發(fā)揮著核心作用，從市場構(gòu)建者逐漸成為規(guī)則制定者，對外銜接的腳步逐步擴大。這與歐盟碳交易市場清晰的發(fā)展規(guī)劃關(guān)系重大，從積累發(fā)展到主導規(guī)則，從以“我”為主到對外銜接，歐盟碳交易市場的發(fā)展在不同階段有著不同的規(guī)劃安排。

早期對外銜接并不是歐盟碳交易市場的主要方向。第一階段（2005年—2007年）和第二階段（2008年—2012年），歐盟碳排放交易市場僅與挪威進行了銜接合作，其內(nèi)在核心著重于自身的積累發(fā)展，但通過與《京都議定書》的銜接（2004/101/EC 號指令），也為下一階段的對外銜接打下了良好的實踐基礎。從2012年開始，歐盟碳交易市場開始主導全球的氣候合作新路徑，通過對外銜接成為碳交易市場的規(guī)則主導者?；谔冀灰资袌龀墒於群褪袌鲶w量的限制，與歐盟對接合作的各方都要依據(jù)歐盟的相關(guān)制度規(guī)則進行調(diào)整，例如挪威擴大碳排放交易系統(tǒng)（Carbon Emissions Trading System，ETS）覆蓋范圍、瑞士等國將航空業(yè)納入ETS 等。

具體而言，以歐盟—瑞士為例，歐盟與瑞士簽訂了《歐盟和瑞士關(guān)于銜接碳交易系統(tǒng)的協(xié)議》。在減排目標上，至 2020年瑞士減排目標將與歐盟保持一致。在配額分配上，瑞士碳交易市場的航空碳排放將遵循歐盟碳交易市場的規(guī)則運行，尤其是在覆蓋率、上限和配額的分配等方面與歐盟保持一致。在監(jiān)管制度上，雙方建立了聯(lián)合委員會（Joint Committee），該委員會可對銜接的碳交易市場的具體行為及相關(guān)事項進行監(jiān)管，同時在對履約行為的監(jiān)管上遵循歐盟有關(guān)處罰規(guī)定。在碳交易市場遵約制度上，瑞士同樣與歐盟基本保持一致，如將同歐盟一樣不再允許企業(yè)依循《京都議定書》機制下的碳信用抵消減排目標，并修改了相關(guān)立法，使其與歐盟抵消的規(guī)定保持一致。

四、建立完善我國碳交易市場的政策建議

當前，我國要實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，將面臨巨大的困難與挑戰(zhàn)，主要發(fā)達經(jīng)濟體從碳達峰過渡到碳中和都經(jīng)歷了40—60年的時間，而我國從達峰到凈零排放間隔僅有30年，碳交易市場的建設對我國做好碳達峰、碳中和工作有著重要意義。據(jù)此，結(jié)合歐盟碳交易市場的銜接機制研究，對完善我國碳交易市場建設提出以下四點政策建議。

（一）筑牢制度基礎，架起向外對接合作的發(fā)展大通道

歐盟碳交易市場建設之初即通過與《京都議定書》的銜接打下了碳交易市場國際合作的制度基礎，因此，在碳交易市場建設之初即應考慮后續(xù)的對外銜接合作。我國當前主要采取相對減排限量，即通過削減碳強度來減排，與歐盟等碳交易市場要求對接合作方必須采取絕對減排限量的制度要求不一致。基于碳交易市場效率以及后續(xù)國際合作的考量，我國應在實現(xiàn)碳達峰后采取絕對減排限量，實現(xiàn)與國際碳交易市場的對接合作。

（二）完善法律體系，夯實市場交易與監(jiān)管基礎

目前，我國碳交易市場的法律相對較少，僅有《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》《溫室氣體資源減排交易管理暫行辦法》以及最新出臺的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，這些法律均未涉及與其他國家碳交易之間的銜接。通過達成雙邊或多邊協(xié)議，與成熟碳交易市場進行有效銜接，對于新成立碳交易市場的活躍度提升大有裨益。建議效仿歐盟經(jīng)驗，制定專門的碳交易銜接管理辦法，搭建我國碳交易市場與其他國家碳交易的溝通橋梁。

（三）探索合作試點，以點帶面助力高質(zhì)量碳市場發(fā)展

挪威、瑞士等與歐盟碳交易市場對接合作的重要原因是雙方密切的經(jīng)貿(mào)往來，避免碳關(guān)稅等貿(mào)易措施對國際貿(mào)易的阻礙作用。在我國堅定不移推進高水平開放的同時，也應避免自主減排帶來的多元化減排市場對國際貿(mào)易的影響，早期深圳等試點城市也曾積極探索同歐盟、美國加利福尼亞州等展開碳交易市場交流合作。建議在我國碳市場發(fā)展重點行業(yè)、重點區(qū)域開展對外銜接合作試點，在試點范圍內(nèi)開展彼此碳配額的互認，保留各銜接方其他的交易規(guī)則，為將來構(gòu)建全方位的碳交易市場對接合作奠定基礎。

（四）強化風險防控，促進碳交易市場對外銜接穩(wěn)妥有序

由于市場參與主體跨國家、跨區(qū)域，在我國碳市場對外銜接的過程中，可能會因信息不對稱、信息披露制度缺乏、跨國追責難等問題，出現(xiàn)市場價格波動、敏感信息泄露、企業(yè)履約不規(guī)范等多樣化風險。建議在我國碳市場對外銜接的過程中，構(gòu)建風險防控制度，做好碳交易市場價格波動風險應急預案，完善跨市場主體履約及懲罰制度，制定嚴格、統(tǒng)一的信息披露制度，規(guī)范碳減排義務主體的減排行為，穩(wěn)妥有序推進我國碳交易市場對外銜接工作，促進相銜接碳交易市場的共同發(fā)展。

（侯燕磊，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟所助理研究員。魏巍，國家發(fā)展改革委市場所助理研究員）