推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展分析

馬燕坤

一、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展現(xiàn)狀

我國開發(fā)區(qū)中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及綜合保稅區(qū)是最具代表性和影響力的三類開發(fā)區(qū)。我國三類開發(fā)區(qū)中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)都是以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主，目前已經(jīng)發(fā)展成為我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展的重要載體。2021年，全國230家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值13.70萬億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為11.98%，相比2015年提高0.51個(gè)百分點(diǎn)，其中，二三產(chǎn)業(yè)增加值13.50萬億元，占同期全國二三產(chǎn)業(yè)增加值的比重為12.73%，相比2015年提高0.38個(gè)百分點(diǎn);東部沿海地區(qū)112家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值8.50萬億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為13.71%，相比2015年提高0.57個(gè)百分點(diǎn)，其中，二三產(chǎn)業(yè)增加值8.40萬億元，占同期全國二三產(chǎn)業(yè)增加值的比重為14.22%，相比2015年提高0.57個(gè)百分點(diǎn);中部地區(qū)68家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值3.20萬億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為11.50%，相比2015年提高1.17個(gè)百分點(diǎn)，其中，二三產(chǎn)業(yè)增加值3.20萬億元，占同期全國二三產(chǎn)業(yè)增加值的比重為12.72%，相比2015年提高1.24個(gè)百分點(diǎn);西部地區(qū)50家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值2萬億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為8.34%，相比2015年提高1.50個(gè)百分點(diǎn)，其中，二三產(chǎn)業(yè)增加值1.99萬億元，占同期全國二三產(chǎn)業(yè)增加值的比重為9.37%，相比2015年提高1.85個(gè)百分點(diǎn)。2015—2021年，全國169家國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（包括蘇州工業(yè)園區(qū)）地區(qū)生產(chǎn)總值由8.07萬億元增長到15.30萬億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由11.92%提高到13.38%，增幅1.46個(gè)百分點(diǎn)。

二、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展的瓶頸問題

（一）開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不清晰

由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃和戰(zhàn)略研究，很多開發(fā)區(qū)功能定位不清晰，在招商引資、產(chǎn)業(yè)選擇、配套體系建設(shè)等方面往往存在一定的盲目性，導(dǎo)致企業(yè)簡單“扎堆”的現(xiàn)象較為普遍，產(chǎn)業(yè)集約集聚水平不高，部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)碎片化問題嚴(yán)重。地方政府在管理過程中過于重視短期利益與成效，急于用政策吸引企業(yè)進(jìn)入園區(qū)發(fā)展，不注重對開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的分類指導(dǎo)、分業(yè)施策，缺乏對產(chǎn)業(yè)服務(wù)配套體系的布局，結(jié)果導(dǎo)致開發(fā)區(qū)發(fā)展方式簡單粗放，發(fā)展速度日趨減緩，發(fā)展空間不斷壓縮。許多開發(fā)區(qū)爭上熱點(diǎn)項(xiàng)目，缺少對市場行情的準(zhǔn)確把握和未來前景的科學(xué)預(yù)測，易造成“一榮俱榮、一損俱損”的現(xiàn)象。

（二）開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次普遍不高

國家級開發(fā)區(qū)基本上都集中了當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，但總體上看，這些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)還不能說都能代表國家水平。很多開發(fā)區(qū)出于招商引資的需要，高耗能高污染但短期效益突出的低端產(chǎn)業(yè)被納入園區(qū)，占用了大量資源，而需要長期扶持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)反而經(jīng)常遇到用地、融資等方面的困難，在一定程度上還處于初步發(fā)展階段。一些地方為了完成招商考核，互相挖墻腳、開條件、比優(yōu)惠、拼政策，甚至把明知低劣的項(xiàng)目也引了進(jìn)來，最終留下一批“僵尸”企業(yè)，增添了地方負(fù)擔(dān)。特別是在科技創(chuàng)新上能力弱、成果少，許多開發(fā)區(qū)與“國家級”的帽子不相稱，難以充當(dāng)創(chuàng)新“領(lǐng)頭雁”的角色。

（三）開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展被鎖定在價(jià)值鏈低端

我國開發(fā)區(qū)的大部分產(chǎn)業(yè)逐步被納入跨國公司主導(dǎo)的全球價(jià)值鏈分工體系，但多處在價(jià)值鏈的末端，價(jià)值創(chuàng)造有限。引進(jìn)的外資項(xiàng)目大都處于產(chǎn)業(yè)鏈的底端，引進(jìn)時(shí)只關(guān)注市場需求，而忽視了對關(guān)鍵技術(shù)的吸收與創(chuàng)新。目前，開發(fā)區(qū)引進(jìn)的技術(shù)專利主要是技術(shù)模仿型，是國外創(chuàng)新技術(shù)的外溢和擴(kuò)散。創(chuàng)新源頭在國外，高精尖技術(shù)難以通過引進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)。國內(nèi)開發(fā)區(qū)工業(yè)專利的70%集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)專利的80%集中在產(chǎn)業(yè)鏈的中低端。這一定程度上導(dǎo)致目前許多核心技術(shù)和關(guān)鍵部件大量依靠進(jìn)口，缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)和知名品牌。長期從事低端的生產(chǎn)環(huán)節(jié)可能導(dǎo)致“鎖定效應(yīng)”。被鎖定在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的企業(yè)競爭力非常脆弱，一旦有成本更低的企業(yè)加入競爭，勢必引發(fā)價(jià)格戰(zhàn)，更加無力向高端環(huán)節(jié)升級，形成惡性循環(huán)，走上不可持續(xù)的發(fā)展道路。

（四）開發(fā)區(qū)服務(wù)業(yè)和城市功能發(fā)展滯后

從國際發(fā)展趨勢看，當(dāng)前全球服務(wù)業(yè)產(chǎn)值比重已超過60%，發(fā)達(dá)國家超過70%。而國內(nèi)開發(fā)區(qū)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值比重只有30%到40%，遠(yuǎn)低于國際水平，服務(wù)業(yè)層次總體較低，新興服務(wù)業(yè)規(guī)模較小，生產(chǎn)性服務(wù)功能薄弱，尤其是涉及總部經(jīng)濟(jì)、服務(wù)外包、工業(yè)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意等高端領(lǐng)域的較少，研發(fā)、孵化和產(chǎn)業(yè)化能力建設(shè)較為薄弱。隨著國家級開發(fā)區(qū)面積的不斷擴(kuò)大，相應(yīng)的城市功能配套跟不上，職住過度分離，從而又影響到國家級開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。也有相反情形，有的后起國家級開發(fā)區(qū)盲目發(fā)展房地產(chǎn)，由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，出現(xiàn)所謂“鬼城”“空城”或“睡城”現(xiàn)象。

（五）高端人才匱乏限制了開發(fā)區(qū)及企業(yè)管理水平的提升

過去很多開發(fā)區(qū)以發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)水平較低，企業(yè)最在意的是用工成本問題，引進(jìn)高端人才不是企業(yè)家關(guān)注的重點(diǎn)。但隨著我國勞動力成本不斷提升，園區(qū)開始向資本和人才密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級時(shí)，人才資源的匱乏就成了限制企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的掣肘。當(dāng)前，勞動力市場無法滿足開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級所需要的園區(qū)綜合管理人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才、技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新人才以及經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)技能人才等資源。同時(shí)，吸引這些人才來園區(qū)發(fā)展的支持力度也不夠。針對高端人才的安居樂業(yè)配套保障政策很有限，協(xié)助高端人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺有待進(jìn)一步建設(shè)完善。

三、推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展的對策建議

（一）強(qiáng)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性

一是注重科學(xué)規(guī)劃和有效的規(guī)劃執(zhí)行。在國家層面明確大區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展分工和國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，依托各區(qū)域的區(qū)位條件、資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推動國家級開發(fā)區(qū)成為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作、錯位競爭、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展。引導(dǎo)省級及以下開發(fā)區(qū)在國家產(chǎn)業(yè)布局基礎(chǔ)上，細(xì)化本地區(qū)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)錯位特色發(fā)展。提高規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，確保開發(fā)區(qū)建設(shè)嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好開發(fā)區(qū)建設(shè)的各類資源。加快推進(jìn)“多規(guī)合一”，促進(jìn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與土地規(guī)劃、交通規(guī)劃等的相互銜接、互融互通，形成總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃及控規(guī)、詳規(guī)統(tǒng)一的規(guī)劃體系。加強(qiáng)對各級開發(fā)區(qū)建設(shè)的宏觀統(tǒng)籌和改革創(chuàng)新，逐步形成統(tǒng)一管理區(qū)域、統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一優(yōu)惠政策、統(tǒng)一招商引資、統(tǒng)一環(huán)境改善、統(tǒng)一管理服務(wù)的開發(fā)區(qū)發(fā)展新格局。

（二）強(qiáng)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展的金融和人才保障

一是構(gòu)建開發(fā)區(qū)現(xiàn)代金融體系。支持開發(fā)區(qū)開展跨區(qū)域金融合作，探索成立科技銀行，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)依法設(shè)立境外股權(quán)投資基金，開展海外并購業(yè)務(wù)。支持開發(fā)區(qū)內(nèi)符合條件的民營資本依法設(shè)立民營銀行、金融租賃公司、財(cái)務(wù)公司、汽車金融公司和消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)。大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融、眾籌等新興金融業(yè)態(tài)。鼓勵符合條件的國家級開發(fā)區(qū)開展人民幣資本項(xiàng)目可兌換、人民幣跨境使用、外匯管理改革等方面試點(diǎn)。

二是完善人才保障措施。結(jié)合國家自創(chuàng)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，允許開發(fā)區(qū)在人才政策方面合理地進(jìn)行先行先試，按照開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的要求，有針對性地設(shè)計(jì)完善人才保障政策，利用創(chuàng)投優(yōu)惠、安居保障、薪資職級等多種方式，優(yōu)先吸引產(chǎn)業(yè)發(fā)展所急需的人才。同時(shí)，針對園區(qū)轉(zhuǎn)型帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，及時(shí)對失業(yè)人群進(jìn)行技能培訓(xùn)，幫助勞動人口再就業(yè)，同時(shí)緩解企業(yè)轉(zhuǎn)型后的短期用工壓力。對于園區(qū)管理工作中的優(yōu)秀做法要及時(shí)形成經(jīng)驗(yàn)加以推廣。

（三）推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)城融合發(fā)展

一是推動開發(fā)區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。開發(fā)區(qū)要協(xié)調(diào)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，尤其是推進(jìn)科技研發(fā)、物流、服務(wù)外包、金融保險(xiǎn)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。鼓勵建設(shè)各種形式的協(xié)同創(chuàng)新平臺，積極探索建立國際合作創(chuàng)新園，增強(qiáng)科技創(chuàng)新驅(qū)動能力。東部國家級開發(fā)區(qū)要率先實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高在全球價(jià)值鏈及國際分工中的地位，中西部國家級開發(fā)區(qū)要依托本地區(qū)比較優(yōu)勢，提高承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，防止低水平重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群健康發(fā)展。

二是推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能配套統(tǒng)籌。在開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化升級的同時(shí)，要重視居住、生活、教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)需求的提升及職工遠(yuǎn)距離通勤的問題，秉承以人為本的理念，加快推進(jìn)城市功能配置建設(shè)和完善，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地集約、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人口集聚和城市功能完善，促進(jìn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合一體化。

（四）發(fā)揮開發(fā)區(qū)在制造強(qiáng)國建設(shè)中的支撐作用

開發(fā)區(qū)是工業(yè)集聚度最高、發(fā)展程度最好的區(qū)域，理應(yīng)走在制造強(qiáng)國建設(shè)的第一線。引導(dǎo)開發(fā)區(qū)制造業(yè)走智能化、服務(wù)化、綠色化發(fā)展道路，一方面要推進(jìn)制造業(yè)與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合發(fā)展，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)加快布局工業(yè)云與智能服務(wù)平臺、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等制造業(yè)新基礎(chǔ)，培育制造業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品，提升制造業(yè)整體發(fā)展水平;另一方面要發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)的帶動效應(yīng)，引導(dǎo)大、中、小企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈集群發(fā)展，搭建公共服務(wù)平臺，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整體向價(jià)值鏈高端邁進(jìn)。

（五）打造開發(fā)區(qū)“雙創(chuàng)”工作新高地

要利用好開發(fā)區(qū)在體制機(jī)制和創(chuàng)新型人才集聚等方面的優(yōu)勢，在政策上給予一定的傾斜和引導(dǎo)，鼓勵開發(fā)區(qū)集中優(yōu)勢力量搭建適宜“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的公共平臺，引進(jìn)和建設(shè)一批低成本、便利化、全要素、開放式的眾創(chuàng)空間，完善創(chuàng)業(yè)條件、發(fā)展平臺、生活環(huán)境、支持政策等舉措。積極對接天使基金、創(chuàng)新融資擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)眾籌等融資平臺，建立開發(fā)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)配套基金，打造貫穿企業(yè)從初創(chuàng)期至成長期的投融資綜合解決方案，破解中小微企業(yè)融資瓶頸。為創(chuàng)業(yè)者、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供高效、專業(yè)、低成本的服務(wù)，讓開發(fā)區(qū)有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)及時(shí)得到支持、快速成長。

（六）推動不同類型開發(fā)區(qū)互動融合發(fā)展

國家高新區(qū)的特色在于孵化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，國家經(jīng)開區(qū)的特色在于先進(jìn)制造業(yè)，今后兩類開發(fā)區(qū)要堅(jiān)持自己的特色。國家高新區(qū)要堅(jiān)持孵化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新不動搖，將孵化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新作為立區(qū)之本。國家經(jīng)開區(qū)則要堅(jiān)持發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)不動搖，將先進(jìn)制造業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在堅(jiān)持各自特色的同時(shí)，兩類開發(fā)區(qū)也要實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，你中有我，我中有你，相互借鑒，共同提高。國家高新區(qū)在堅(jiān)持孵化中小企業(yè)的同時(shí)，可以有針對性地開展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的大項(xiàng)目招商引資，實(shí)現(xiàn)大企業(yè)和小微企業(yè)之間的良性互動。國家經(jīng)開區(qū)在積極吸引先進(jìn)制造業(yè)大項(xiàng)目落戶的同時(shí)，也應(yīng)該積極孵化和扶持中小型高科技企業(yè)，發(fā)現(xiàn)和培育新的增長點(diǎn)。

（七）增強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)在開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展中的功能

在成熟的產(chǎn)業(yè)集群中，中介機(jī)構(gòu)對加強(qiáng)企業(yè)間的聯(lián)系有重要作用。眾多規(guī)模小的企業(yè)通過協(xié)會能聯(lián)成一個(gè)整體。我國目前的中介機(jī)構(gòu)大多數(shù)是作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)建立起來的。按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，積極引導(dǎo)幫助企業(yè)組建行業(yè)協(xié)會等中介組織，并制定行業(yè)規(guī)范。一是鼓勵企業(yè)組織不同類型的行業(yè)協(xié)會，增強(qiáng)企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。二是應(yīng)盡快取消對民營中介組織的歧視政策，允許民營組織進(jìn)入外貿(mào)金融、保險(xiǎn)、投資銀行等領(lǐng)域。三是在加強(qiáng)政府監(jiān)管的條件下，積極為民營中介組織營造透明的法制環(huán)境。四是通過考試制度、選拔制度和各種培訓(xùn)，不斷提高中介服務(wù)人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

（本文系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2021年度重點(diǎn)課題“關(guān)于深化開發(fā)區(qū)管理制度改革、促進(jìn)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展若干重大問題研究”的階段性成果）

（作者為國家發(fā)展改革委體管所副研究員）