開發(fā)區(qū)的發(fā)展成就、主要挑戰(zhàn)與新時期目標定位

王喆　陳偉偉

開發(fā)區(qū)的創(chuàng)辦和發(fā)展，是我國改革開放四十年成功實現產業(yè)追趕、創(chuàng)造經濟奇跡的關鍵舉措。當前開發(fā)區(qū)的內部條件和外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，開發(fā)區(qū)又一次走到了體制上率先改革、結構上加快升級、技術上引領發(fā)展的新關口。如何審時度勢、把握先機、開拓創(chuàng)新、實現轉型發(fā)展，越來越成為一個現實焦點問題。本文圍繞新時期開發(fā)區(qū)轉型升級面臨的主要挑戰(zhàn)以及未來發(fā)展的目標定位等問題進行探討，以期為助推開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展建言獻策。

一、開發(fā)區(qū)是改革開放進程的偉大創(chuàng)舉

我國實行改革開放以來，創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)是一個偉大創(chuàng)舉。從1984年在東部地區(qū)14個沿海港口城市創(chuàng)辦第一批國家級開發(fā)區(qū)以來，在以“先富”帶動“后富”為邏輯基礎的區(qū)域遞推發(fā)展模式影響下，開發(fā)區(qū)從東部地區(qū)迅速擴散和復制到中西部地區(qū)，在我國呈現出大江南北“遍地開花”式的空間分布格局，且形成了類型多樣和功能完備的開發(fā)區(qū)體系。根據中國開發(fā)區(qū)網統(tǒng)計數據，截至目前，全國開發(fā)區(qū)總數達2781家，包括國家級開發(fā)區(qū)674家（其中，國家級經開區(qū)230家，國家級高新區(qū)172家，海關特殊監(jiān)管區(qū)166家，邊/跨境合作區(qū)19家，國家自貿區(qū)21家，國家新區(qū)19家，國家級自創(chuàng)區(qū)23家，其他國家級開發(fā)區(qū)24家）和省級開發(fā)區(qū)2107家。開發(fā)區(qū)憑借體制機制、創(chuàng)新要素、政策優(yōu)惠等方面的優(yōu)勢，快速發(fā)展成為輻射帶動周邊區(qū)域發(fā)展的增長極和引領經濟前行的重要載體。

經過多年的發(fā)展和培育，我國開發(fā)區(qū)整體素質明顯改善，綜合實力躍上新臺階。一是成為繁榮區(qū)域經濟的重要載體。據統(tǒng)計，2021年230家國家級經開區(qū)實現地區(qū)生產總值13.7萬億元，財政收入2.5萬億元，稅收收入2.2萬億元，分別占全國GDP的12.0%、12.5%和12.9%;2021年172家國家高新區(qū)實現地區(qū)生產總值15.3萬億元，占全國GDP的比重達13.4%。二者合計占到了全國GDP的1/4以上。二是成為推動產業(yè)轉型升級的重要平臺。各類開發(fā)區(qū)通過產業(yè)集聚，不斷延伸產業(yè)功能，鼓勵技術創(chuàng)新，推進節(jié)能降耗，在提升創(chuàng)新能力、促進節(jié)能減排等方面發(fā)揮了引領作用。2020年，國家高新區(qū)企業(yè)R&D經費內部支出占園區(qū)生產總值比例為6.8%，是全國的2.8倍;每萬人發(fā)明專利的申請、授權、擁有數量分別達到198.1件、76.3件、421.6件，是全國平均水平的11.1倍、12.9倍和13.9倍;勞動生產率為36.2萬元/人，是全國的3.1倍。三是成為吸納社會就業(yè)的重要渠道。隨著我國開發(fā)區(qū)由以工業(yè)制造業(yè)為主向制造業(yè)與服務業(yè)雙輪驅動轉變，開發(fā)區(qū)吸納就業(yè)人口不斷增加，不僅為農民工解決了就業(yè)問題，而且還不斷吸收應屆大學生、社會人員、留學回國人才和各方面專業(yè)人才。據統(tǒng)計，全國22個省市區(qū)的工業(yè)園區(qū)共吸納就業(yè)人口超過2000萬人，約占全國工業(yè)從業(yè)人員的1/4。

二、開發(fā)區(qū)轉型升級面臨的新挑戰(zhàn)及原因

國家創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)38年成績斐然。同時，也必須清醒地看到，隨著改革開放的不斷深化，開發(fā)區(qū)所具有的制度優(yōu)勢逐漸減弱，開發(fā)區(qū)在進一步尋求轉型升級和創(chuàng)新發(fā)展過程中存在不少問題，突出表現在五大方面：

（一）管理體制和政策體系不完善，開發(fā)區(qū)轉型創(chuàng)新缺少強有力的制度支撐

從全國來看，開發(fā)區(qū)普遍存在著體制不順、機制不活、政策不優(yōu)的問題。

一是現行管理體制不適應開發(fā)區(qū)發(fā)展的現狀。我國行政機構設置序列中沒有開發(fā)區(qū)，各級開發(fā)區(qū)管委會僅作為上一級政府的行政派出機構，國家層面也沒有專門關于開發(fā)區(qū)發(fā)展與管理的法律、法規(guī)。這導致開發(fā)區(qū)及管委會法律地位的不明晰，在實踐中極易引發(fā)行政職權與行政職責不統(tǒng)一的問題。隨著開發(fā)區(qū)的飛速發(fā)展，城市區(qū)域、規(guī)模和人口迅速擴大，行政和社會事務日益紛繁復雜，需要不斷拓展管理服務職能邊界，建立機構、配置人員加以應對。

二是多頭管理機制加大了政策協同的難度。開發(fā)區(qū)通常是由商務、科技、發(fā)改等職能部門通過縱向業(yè)務管道對園區(qū)進行指導和管理。有關部門出臺促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的文件不少，但“碎片化”問題突出，很多政策相互制約甚至無法落地。隨著國家對開發(fā)區(qū)清理整頓工作的不斷深入，原本賦予開發(fā)區(qū)管委會的立項、規(guī)劃、土地等審批權限上收，使得開發(fā)區(qū)獨有的“事權一致、精簡高效”的優(yōu)勢逐步弱化。

三是現行各類政策效果不斷下降。一些政策由于分屬不同部門，受制于部門之間的權力分割;或只是一些原則性指導性意見，操作性不強，落地效果大打折扣。比如，針對高新技術企業(yè)的稅收優(yōu)惠多為“事后優(yōu)惠”，而自主創(chuàng)新風險高、周期長，迫切需要事前就給予支持。

（二）發(fā)展方向不清晰與優(yōu)惠政策泛濫，致使各類開發(fā)區(qū)產業(yè)低端重復、缺乏特色

很多開發(fā)區(qū)對產業(yè)規(guī)劃的編制和實施不重視、不嚴肅、不系統(tǒng)，產業(yè)發(fā)展依然沿用“優(yōu)惠政策強拉硬拽+揀到籃子就是菜”的老思路。

一是缺乏對園區(qū)發(fā)展的準確定位。由于缺乏科學的規(guī)劃和戰(zhàn)略研究，不少開發(fā)區(qū)功能定位不清晰，在招商引資、產業(yè)選擇、配套體系建設等方面往往存在一定的盲目性，導致企業(yè)簡單“扎堆”的現象較為普遍，產業(yè)集約集聚水平不高，部分園區(qū)產業(yè)碎片化問題嚴重。結果導致開發(fā)區(qū)發(fā)展方式簡單粗放，發(fā)展速度日趨減緩，發(fā)展空間不斷壓縮。

二是低端落后產業(yè)占用了開發(fā)區(qū)有限的資源。在很多開發(fā)區(qū)，出于招商引資需要，高耗能、高污染但短期效益突出的低端產業(yè)被納入園區(qū)，占用了大量資源，而需要長期扶持的高新技術產業(yè)、現代服務業(yè)反而經常遇到用地、融資等方面的困難，在一定程度上還處于初步發(fā)展階段。

三是泛濫的優(yōu)惠政策不利于培育特色產業(yè)。為引入資本和項目，各地開發(fā)區(qū)在各類優(yōu)惠政策的基礎上，出現了優(yōu)惠政策攀比。目前，各地各種園區(qū)的免稅政策大同小異，有些地區(qū)減免稅已經達到8—10年，甚至實行零地價。這種現象，既破壞了市場經濟公平競爭規(guī)則，也不利于開發(fā)區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢、聚焦特色。

四是引進項目無法提升園區(qū)創(chuàng)新能力。目前，開發(fā)區(qū)工業(yè)專利的70%集中在傳統(tǒng)產業(yè)，高新技術產業(yè)專利的80%集中在產業(yè)鏈的中低端。這一定程度上導致目前許多核心技術和關鍵部件大量依靠進口，缺乏自主知識產權的核心技術和知名品牌。

（三）土地資源約束趨緊，開發(fā)區(qū)轉型升級缺少騰挪空間

長期“土地換發(fā)展”造成工業(yè)用地短缺，供地指標緊缺與土地浪費問題在各級開發(fā)區(qū)并存。在國家嚴控用地指標的背景下，發(fā)展空間受限日益成為開發(fā)區(qū)繼續(xù)發(fā)展擴張的制約瓶頸。

一是粗放式發(fā)展造成土地資源嚴重緊缺。為了吸引外商投資，一些地區(qū)采用低地價招商甚至零地價招商。長期的工業(yè)用地不集約利用，造成了工業(yè)用地短缺和土地價格上漲。

二是現行開發(fā)區(qū)用地模式不利于盤活存量。由于園區(qū)土地使用模式仍然為使用權出讓的單一模式，政府在處理閑置土地時遇到了很大阻礙。有的企業(yè)完成前期投入后長期撂荒剩余土地，嚴重影響了開發(fā)區(qū)產業(yè)的不斷升級。但是由于他們早已取得土地使用權證，只要沒破產拍賣，土地資源就可以公然閑置，開發(fā)區(qū)難以盤活存量土地。

（四）軟環(huán)境發(fā)展滯后，開發(fā)區(qū)轉型內生動力不足

在現行體制機制和考評體系下，不少開發(fā)區(qū)只重視招商引資數量、產銷規(guī)模、出口總額等數量指標，而普遍忽視創(chuàng)新能力、服務體系等質量指標。

一是產城融合水平較低。多數園區(qū)僅僅是作為生產和制造基地而存在，金融、物流、商貿等綜合配套功能缺失，園區(qū)生產、生活、研發(fā)等各個環(huán)節(jié)不匹配，難以集聚中高端人才，區(qū)域內的社會治理也困境重重。

二是園區(qū)服務業(yè)發(fā)展滯后。從國際發(fā)展趨勢看，當前全球服務業(yè)產值比重已超過60%，發(fā)達國家超過70%。而國內園區(qū)服務業(yè)產值比重只有30%到40%，遠低于國際水平，服務業(yè)層次總體較低，新興服務業(yè)規(guī)模較小，生產性服務功能薄弱。

三是部分園區(qū)還存在環(huán)境治理問題。部分地方園區(qū)發(fā)展水平較低，缺少綠色低碳循環(huán)發(fā)展的意識和辦法，導致資源能源浪費嚴重，環(huán)境污染嚴重，給整個園區(qū)污染控制和管理帶來很大困難，部分開發(fā)區(qū)成為當地的“污染源”。

（五）人才隊伍管理的矛盾日漸突出，難以支撐和推動開發(fā)區(qū)轉型創(chuàng)新升級

開發(fā)區(qū)經過近40年發(fā)展，在取得巨大成績同時，內部管理體制中的干部人事管理面臨的挑戰(zhàn)越來越大。

一是干部隊伍管理出現了挑戰(zhàn)。隨著優(yōu)惠政策收緊及外部資源瓶頸約束，開發(fā)區(qū)部分干部在創(chuàng)業(yè)時期形成的闖勁和干勁呈弱化態(tài)勢，坐享其成的想法多了，開拓創(chuàng)新的動力少了，對進一步發(fā)展的激情不足、畏難情緒增多，觀念老化、創(chuàng)新不足的問題比較突出。

二是人才流動機制癥結重重。由于開發(fā)區(qū)待遇、級別較高，干部們往往不愿意平調交流出來，大多數只愿意在開發(fā)區(qū)管理體制內循環(huán)發(fā)展。近年來，有的開發(fā)區(qū)設立了多個功能分區(qū)，主要作用是解決處級、科級干部的身份和待遇問題，管理功能尚未發(fā)揮或發(fā)揮一般。開發(fā)區(qū)外面的優(yōu)秀干部進不去，內部干部能上不能下，與當初開發(fā)區(qū)干部管理初衷相背離。

三是高端人才匱乏限制了園區(qū)與企業(yè)管理水平的提升。當前勞動力市場無法滿足園區(qū)轉型升級所需要的園區(qū)綜合管理人才、企業(yè)經營管理人才、技術研發(fā)創(chuàng)新人才以及經驗豐富的技術技能人才等資源。同時，吸引這些人才來園區(qū)發(fā)展的支持力度也不夠。針對高端人才的安居樂業(yè)配套保障政策很有限，協助高端人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺有待進一步建設完善。

上述問題產生的原因是多方面的，表面上看，有的是因為各級政府片面追求GDP的慣性思維導致的爭相設園建園擴園的強烈沖動，有的是因為現行園區(qū)審批管理權力分割、中央和省級政府對各類園區(qū)的規(guī)劃引領和統(tǒng)籌協調職能發(fā)揮不夠等。但導致開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)的深層次原因主要可以歸納為以下三點：

第一，政策效應的邊際遞減。隨著我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由效率優(yōu)先向協調發(fā)展轉變，開發(fā)區(qū)政策得以迅速推廣復制，呈現出“遍地開花”的空間布局。但開發(fā)區(qū)對優(yōu)惠政策的過度依賴，還造成了政府制度創(chuàng)新和企業(yè)技術創(chuàng)新的惰性。

第二，激勵機制的扭曲。地方政府在中國區(qū)域社會經濟發(fā)展中扮演著重要角色，“晉升錦標賽模式”不但是理解我國經濟增長和政府激勵的重要線索，對開發(fā)區(qū)的發(fā)展也有較強解釋力度。然而，在此激勵機制安排下，地方政府官員的晉升需求也導致了開發(fā)區(qū)短期發(fā)展與長期發(fā)展之間的矛盾，最直接的體現是開發(fā)區(qū)難以形成有效的產業(yè)集聚效應，進駐企業(yè)（產業(yè)）質量不高，損害了開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

第三，發(fā)展路徑的鎖定。我國開發(fā)區(qū)近40年發(fā)展選擇的是一條以GDP增長、招商引資、項目引進和加工模仿為主的發(fā)展路徑，在收益遞增和循環(huán)累積機制作用下，該發(fā)展路徑不斷得以強化和被鎖定。同時，這一發(fā)展路徑高度依賴優(yōu)惠政策的供給，甚至可能陷入“技術引進—落后—再引進—再落后”的“死循環(huán)”，嚴重阻礙了開發(fā)區(qū)的自主創(chuàng)新能力。

追根溯源，最根本的在于，由政府主導的、以追求規(guī)模為主要目標的發(fā)展方式已經不能適應新形勢下創(chuàng)新驅動發(fā)展的新要求，不符合“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念和“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的根本要求，也不利于新形勢下開發(fā)區(qū)發(fā)揮在構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的重要戰(zhàn)略擔當作用。為此，開發(fā)區(qū)必須從管理體制和發(fā)展模式上進行系統(tǒng)性改造和全面升級，變優(yōu)惠政策洼地為制度創(chuàng)新高地，使之適應當前的生產力水平、新的發(fā)展格局和使命導向。

三、新時期開發(fā)區(qū)轉型升級要錨定新目標新定位

當前，我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，開發(fā)區(qū)再次處于發(fā)展的歷史機遇期，需要打破以優(yōu)惠政策為外生激勵的舊的路徑鎖定效應，內化集聚經濟效應并形成良性的累積循環(huán)，不斷強化自主創(chuàng)新能力，不斷強化開發(fā)區(qū)的對內開放與跨地區(qū)合作，加快實現由高速增長向高質量發(fā)展的轉變。為此，需要進一步圍繞提升產業(yè)鏈供應鏈現代化水平以促進構建新發(fā)展格局、推進供給側結構性改革實現經濟高質量發(fā)展、貫徹新發(fā)展理念推動碳達峰碳中和工作、立足新發(fā)展階段統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展實現共同富裕等一系列重大國家發(fā)展戰(zhàn)略的研究工作，更好地挖掘開發(fā)區(qū)作為發(fā)展“橋頭堡”的潛能，加快推動自身實現“從對外開放到國內國際雙循環(huán)、從高速增長到高質量發(fā)展、從外圍到中心、從專業(yè)化到多樣化、從生產到生活、從效率到公平、從地的繁榮到人的繁榮”的全方位轉變，成為引領新時期經濟社會高質量發(fā)展的重要陣地，成為構建國內國際雙循環(huán)機制的重要戰(zhàn)略支點。

第一，從對外開放到國內國際雙循環(huán)。對外開放是推動經濟發(fā)展的現代化動力，而開發(fā)區(qū)則是承擔對外開放功能的重要空間載體。當前，全球化進程受阻、國際市場不景氣，開發(fā)區(qū)應立足國內經濟大循環(huán)，充分利用國際國內兩個市場和兩種資源，堅持創(chuàng)新驅動、改革推動、開放帶動的原則，充分發(fā)揮功能優(yōu)勢，推動多口岸的合作機制，打造多層次的立體多元的開放空間，實現口岸門戶樞紐、多元貿易樞紐、綜合服務樞紐等平臺功能的系統(tǒng)集成。

第二，從高速增長到高質量發(fā)展。過去近四十年開發(fā)區(qū)以實現GDP的快速增長為主要目標，在激勵制度扭曲和區(qū)域競爭加劇背景下，地方政府在開發(fā)區(qū)建設中存在引資質量和水平不高、自主創(chuàng)新不足、土地資源浪費嚴重和生態(tài)環(huán)境惡化等問題。黨的二十大報告指出推動高質量發(fā)展的五個重要著力點：構建高水平社會主義市場經濟體制;建設現代化產業(yè)體系;全面推進鄉(xiāng)村振興;促進區(qū)域協調發(fā)展;推進高水平對外開放。開發(fā)區(qū)作為最能夠體現一個地方發(fā)展活力的窗口，在上述五個方面可以也應當發(fā)揮更大的作用。在新時代背景下，未來的發(fā)展目標應是把開發(fā)區(qū)打造成高質量發(fā)展的引領示范區(qū)。

第三，從外圍到中心。早期階段，開發(fā)區(qū)與所在城市的關系具有典型的中心（城市區(qū)域）—外圍（開發(fā)區(qū)）的空間結構。優(yōu)惠政策的激勵使得開發(fā)區(qū)與其他城市區(qū)域相比具備政策優(yōu)勢，吸引了企業(yè)進駐和勞動力遷移。同時通過擴散效應促進臨近區(qū)域社會經濟的發(fā)展，使其由城市外圍向中心轉變。

第四，從專業(yè)化到多樣化。由于同一行業(yè)內的企業(yè)在開發(fā)區(qū)內集聚促進了技術和信息的交流，從而極大促進了開發(fā)區(qū)及其臨近區(qū)域的經濟增長和技術進步。但專業(yè)化經濟導致了開發(fā)區(qū)間產業(yè)同構現象嚴重，進而導致區(qū)域間惡性競爭，造成嚴重的資源浪費。因而，為保障開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，地方政府應關注開發(fā)區(qū)內產業(yè)之間的技術關聯和協同發(fā)展，以多樣化經濟方式獲得集聚經濟最大化的正向溢出效應。

第五，從生產到生活。開發(fā)區(qū)是推動城鎮(zhèn)化進程的重要類型之一，過去的發(fā)展事實表明其主要承擔了生產功能，在轉移農業(yè)勞動力方面有著較大貢獻，但并未給產業(yè)工人提供便利的生活。產城融合是我國開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的重要方向。以生產功能為基礎不斷完善生活功能是我國城鎮(zhèn)化的內在要求，也是開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

第六，從效率到公平。開發(fā)區(qū)最早創(chuàng)辦于東部沿海地區(qū)，隨著時間的推移逐漸推廣復制至相對落后的中西部地區(qū)，反映出我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由突出效率到注重區(qū)域協調和公平的理念變化。從長期看，區(qū)域間公平會實現更高的效率水平。小空間尺度的開發(fā)區(qū)是促進區(qū)域間均衡發(fā)展和縮小區(qū)域差距的重要路徑之一。在堅持提升效率做大“蛋糕”的基礎上，開發(fā)區(qū)未來發(fā)展應在注重效率的同時，兼顧區(qū)域發(fā)展平衡。

第七，從地的繁榮到人的繁榮。發(fā)展的根本目的是為了人民。新發(fā)展階段下，開發(fā)區(qū)應秉持以人民為中心的發(fā)展觀，要以人民的利益為出發(fā)點和落腳點，把生產的集聚空間轉變?yōu)樯a生活融合的生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的宜居地，重視開發(fā)區(qū)內部的就業(yè)、社會保障、教育和醫(yī)療等公共服務的供給，讓人民切實享受到發(fā)展成果，提升人民幸福感、滿足感和獲得感，實現從“地的繁榮”到“人的繁榮”的轉變。

（本文系2022年度國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院重點課題“關于深化開發(fā)區(qū)管理制度改革、促進開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展若干重大問題研究”成果）

（王喆，國家發(fā)展改革委體管所副研究員。陳偉偉，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）