論冰架在南極條約體系中的法律地位

陳 力 劉思竹

(復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 200438)

冰架是唯一被1959年《南極條約》提及并被賦予法律意涵的冰的形態(tài)，但條約未對冰架的內(nèi)涵進(jìn)行定義，其法律地位并不清晰。雖然科學(xué)界對冰架的地理分布與物化形態(tài)已有較為成熟的研究，但冰架的法律地位在極地治理中卻鮮受關(guān)注。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，其適用范圍及于包括南大洋在內(nèi)的地球所有海域已經(jīng)形成高度共識。(1)1986年聯(lián)合國秘書長報告指出：“《聯(lián)合國海洋法公約》是全球性公約，適用于所有的海域，沒有任何海域可以被排除在《公約》的適用范圍之外。因此，《公約》同樣適用于南大洋?！?UN doc. A/41/722, of 17 November 1986, p. 29)但遺憾的是，《聯(lián)合國海洋法公約》項(xiàng)下唯一與冰有關(guān)的第234條(又被稱為“冰封區(qū)域條款”)(2)《聯(lián)合國海洋法公約》第234條：“沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對海洋環(huán)境的保護(hù)和保全?！敝荚谄胶庠搮^(qū)域沿海國與船旗國管轄權(quán)的利益沖突，保護(hù)北極地區(qū)的海洋環(huán)境，并未對包括冰架在內(nèi)的各類冰的法律地位作出規(guī)定。(3)See Jan Jakub Solski, “The Genesis of Article 234 of the UNCLOS,” Ocean Development & International Law 1 (2021)： 1-19.從《南極條約》的締約背景看，其主要目的之一在于平息南極大陸的主權(quán)紛爭，創(chuàng)始締約國雖然注意到冰架在南極地區(qū)的廣泛分布及其自身的特殊形態(tài)，并將其納入《南極條約》第六條的適用范圍，但鑒于南極地區(qū)的主權(quán)敏感性以及人類對南極認(rèn)識的時代局限，《南極條約》最終選擇了對冰架地位的“模糊化”處理方式。隨著人類南極活動的不斷增加，南極環(huán)境保護(hù)與海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與利用的重要性日益凸顯，南極治理經(jīng)歷了從《南極條約》單一條約向南極條約體系、從南極條約協(xié)商會議(ATCM)單一決策機(jī)制向ATCM與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(以下簡稱CCAMLR)并存的雙重決策機(jī)制、從主要關(guān)注南極大陸到陸地與海洋治理并重的演化歷程，南極條約體系對陸地及海域分而治之的發(fā)展趨勢日益明顯。(4)如《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》及其附件主要規(guī)制人類在南極大陸的活動，側(cè)重南極環(huán)境保護(hù)，而《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》則主要規(guī)制人類在南極海域的活動，側(cè)重海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與利用。在此背景下，冰架作為介于陸地與海洋之間的特殊形態(tài)，其法律地位的重要性開始凸顯。明確冰架的法律地位不僅有助于劃定南極地區(qū)的陸海邊界，厘清南極條約體系下不同條約對冰架的可適用性，而且可以明晰各國在南極冰架區(qū)域活動的權(quán)利與義務(wù)。近年來，作為CCAMLR框架下最新的海域劃區(qū)管理工具，海洋保護(hù)區(qū)(MPA)逐漸成為南極治理領(lǐng)域的前沿議題，在已設(shè)立和擬議中的南極海洋保護(hù)區(qū)中，最受矚目的當(dāng)屬羅斯海保護(hù)區(qū)，但CCAMLR設(shè)立羅斯海保護(hù)區(qū)的法律文件(《養(yǎng)護(hù)措施CM91-05》)僅以經(jīng)度劃定了保護(hù)區(qū)的邊界，“忽略”了決定羅斯冰架地位的緯度邊界以及羅斯海保護(hù)區(qū)的面積。羅斯冰架是否被涵蓋在羅斯海保護(hù)區(qū)范圍之內(nèi)，其是否應(yīng)受CCAMLR法律措施規(guī)制遂成為一個懸而未決的問題。

本文將從南極冰架的科學(xué)屬性出發(fā)，以南極國際治理的動態(tài)發(fā)展為脈絡(luò)，通過對《南極條約》締約背景及南極條約體系涉冰架規(guī)定的國際條約法解釋，嘗試論證冰架在南極條約體系中應(yīng)有的法律地位，為我國參與南極國際治理貢獻(xiàn)“中國話語”。

一、 南極冰架的分布及科學(xué)屬性

“進(jìn)入南極洲就是被拖入緩慢的冰的漩渦。冰是南極洲的起點(diǎn)，也是南極洲的終點(diǎn)?！?5)Stephen J. Pyne, The Ice: A Journey to Antarctica (University of Washington Press, 1986) 2.南極大陸被冰包圍和覆蓋，南極冰架環(huán)繞著超過75%的南極海岸線，面積超過155萬平方公里，覆蓋南極洲總面積的11%，相當(dāng)于格陵蘭島。(6)Bethan Davies, “Ice Shelf Collapse,” Antarctic Glaciers.org, 22 June 2020, https://www.antarcticglaciers.org/glaciers-and-climate/changing-antarctica/shrinking-ice-shelves/ice-shelves/.其中，面積較大的南極冰架主要分布在羅斯海域的羅斯冰架、威德爾海的費(fèi)爾?！_尼冰架和拉森冰架，以及位于南極洲北查爾斯王子山和拉斯曼丘陵之間的埃默里冰架等。(7)John Stewart, Antarctica: An Encyclopedia, 2nd edition (McFarland & Company Inc. Publishers, 2011) 551.冰架(ice shelves)是陸地冰體在重力驅(qū)動下的產(chǎn)物，由冰體不斷從接地線(grounding line)向海洋方向流動形成，是陸地冰的浮動延伸。盡管理論上冰架可在冰從陸地流入海水的任何地方形成，但世界上絕大部分的冰架都環(huán)繞著南極洲的海岸，南極冰架無論在面積分布抑或穩(wěn)定性方面都有別于北極冰架。北極冰架穩(wěn)定性低，陸緣冰與海冰難以截然區(qū)分，且共同隨著頂部表面的積雪和底部水冰的增加而進(jìn)一步增厚。(8)Julian A. Dowdeswell and Martin O. Jeffries, “Arctic Ice Shelves: An Introduction,” eds. L. Copland, D. Mueller, Arctic Ice Shelves and Ice Islands (Springer Polar Sciences, 2017) 6-7.此外，北極地區(qū)有自然融化周期，幾乎一半的冰架在夏季融化，冬季再次凍結(jié)。受全球氣候變暖的影響，北極地區(qū)的冰架不斷坍塌且迅速融化，隨著米爾恩冰架的崩塌，加拿大最后一個完整的冰架已經(jīng)消失不見。

南極冰架的厚度較深，其深度可從100米至1000米不等。由于冰架與南極大陸相連，整體較為穩(wěn)定，各國甚至?xí)⒖瓶颊窘ㄔ诒苤?。如英國在布倫特冰架上設(shè)立的哈雷研究站、德國在?？怂固貍惐苌辖⒌募~邁爾站，以及德國在費(fèi)爾?！_尼冰架上設(shè)立的費(fèi)爾希站等。但由于冰架上的冰縫會持續(xù)開裂并緩慢地向海移動，已建成的科考站會面臨漂流入?；虮谎诼竦娘L(fēng)險，因而不得不搬離或重新安置。(9)如哈雷研究站第一代在1956年建成，目前已更新至第六代，前五個科考站或被冰雪淹沒或被拆除運(yùn)走。

除冰架外，極地區(qū)域還存在其他形態(tài)的冰，常見的如海冰(sea ice)、冰蓋(ice sheet)、冰山(iceberg)和浮冰島(ice island)等。(10)See Joy McCann, Wild Sea: A History of the Southern Ocean (University of Chicago Press, 2019) 158-180.海冰和冰架的區(qū)別在于前者是自由漂浮在海面上的巨大冰體，而冰架則會牢固地附著在陸地上；冰蓋是覆蓋在陸地表面極厚的冰體，又稱大陸冰川。地球上有兩個冰蓋，分別是南極冰蓋和格陵蘭冰蓋。來自冰蓋上的巨大冰體通過冰川或冰流流入海中，如果海水的溫度足夠低，那么新到達(dá)的冰并不會立即融化，而是漂浮在海面上并隨著匯入海中的冰川持續(xù)變大，形成大面積的冰架。換言之，冰架是冰蓋向海洋的延伸部分。冰架的下方?jīng)]有基巖，并非穩(wěn)定的冰的物理形態(tài)，它的邊緣可通過崩解形成冰山；浮冰島是冰山的一種特殊形式，是頂部比較平緩的大面積冰山，多存在于北極地區(qū)。相較于其他形態(tài)的冰，冰架的物理屬性更為特殊，由于它介于陸地和海洋之間，既不同于漂浮在海面上的海冰，也區(qū)別于完全覆蓋在陸地表面的冰蓋。值得注意的是，與其他科學(xué)意義上的“南極冰”相比，冰架是唯一被南極條約體系賦予法律含義的術(shù)語。

二、 南極冰架法律地位的觀點(diǎn)分歧

包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的傳統(tǒng)國際法主要規(guī)制陸地、島嶼和海域的法律地位，冰架并不在其調(diào)整的視野之內(nèi)。隨著冰架首次在《南極條約》入法，其作為陸地與海洋之外的第三種形態(tài)是否以及應(yīng)如何受到規(guī)制引發(fā)學(xué)界關(guān)注。作為唯一提及冰架的條款，《南極條約》第六條規(guī)定：“本條約的規(guī)定應(yīng)適用于南緯60度以南的地區(qū)，包括一切冰架；但本條約的規(guī)定不應(yīng)損害或在任何方面影響任何一個國家在該地區(qū)內(nèi)根據(jù)國際法所享有的對公海的權(quán)利或行使這些權(quán)利。”該條款雖然明確《南極條約》的適用范圍包括冰架，卻未對冰架作出科學(xué)及法律上的定義，學(xué)界對此存在不同理解。

(一) 類陸地說

極地地區(qū)的冰可根據(jù)不同的科學(xué)特征和物理屬性區(qū)分為永久冰(permanent ice)和浮動冰(floating ice)。永久冰是指覆蓋海域但牢固錨定在陸地上并且邊緣非常穩(wěn)定的冰障，南極冰架是永久冰的典型形式，具有陸地大部分的物理形態(tài)和功能作用。(11)Jacek Machowski, “The Status of Polar Ice under International Law,” Polish Polar Research 13 (1992): 151-154.因此，主流學(xué)者以冰架的物理形態(tài)為由支持冰架“類陸地”的法律地位。首先，從外觀上看，南極冰架輪廓的構(gòu)造需要持續(xù)數(shù)代的變化才能被人類感知，從而具備類似于陸地的物理形態(tài)；其次，冰架地區(qū)存在如北極熊、企鵝、狐貍等哺乳動物，這類陸生動物的存在使得冰架區(qū)域更加類似陸地而非水域；第三，冰架與陸地緊密相連，除邊緣以外整體非常堅固穩(wěn)定，例如人類可在冰架上建造永久科考站；第四，由于厚度極深，冰架不具備移動性，其相對靜止的性質(zhì)和狀態(tài)阻礙了所有形式的海上航行；(12)E. A. Zuccaro, “Iceberg Appropriation and the Antarctic’s Gordian Knot,” California Western International Law Journal 9.2 (1979): 413.最后，冰架和陸地幾乎不存在自然邊界，現(xiàn)有科技很難將兩者作出清晰劃分，也難以辨別冰架的精準(zhǔn)面積。冰架附著于陸地的“穩(wěn)固”屬性使其“類陸地”性質(zhì)的證成順理成章。

支撐“類陸地說”的另一理據(jù)是冰架的功能。冰架可以像陸地一樣被占領(lǐng)，其區(qū)別于海面浮冰的最大特點(diǎn)就在于其相對穩(wěn)固與持久。盡管全球氣候變暖的影響會導(dǎo)致冰架向海邊緣的崩裂，但總體而言冰架是固定且穩(wěn)定的。領(lǐng)土的重要特征即在于其自身的固定性，浮動領(lǐng)土在觀念上即存在矛盾。(13)周鯁生著：《國際法》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2007年，第278頁。挪威學(xué)者曾指出永久冰與陸地的相似性，并支持羅斯冰架等同于陸地，認(rèn)為它也可能是主權(quán)的聲索對象。(14)See Jacek Machowski, “The Status of Polar Ice under International Law,” Polish Polar Research 13 (1992): 160. 在文中，他用“冰障”(ice barrier)一詞來指代整個冰架。依據(jù)“類陸地說”，冰架應(yīng)當(dāng)適用規(guī)制陸地的國際法規(guī)則。

(二) 類海域說

與“類陸地說”截然相反，部分學(xué)者持“類海域說”，即冰架應(yīng)被視為海洋的組成部分，其法律地位應(yīng)當(dāng)受國際海洋法的調(diào)整。由于《南極條約》第六條后半段規(guī)定賦予了南極海域的公海性質(zhì)，(15)參見陳力：《論南極海域的法律地位》，《復(fù)旦學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第5期。因此學(xué)者認(rèn)為南極冰架的下覆水域相當(dāng)于公海的冰下擴(kuò)張。而冰架之下的水域?qū)掗熒铄?，是公海不可分割的物理連續(xù)部分，是冰川向海的延伸，漂浮在海上的冰架即為處于凍結(jié)狀態(tài)的公海。(16)Chirstopher C. Joyner, Antarctica and the Law of the Sea (Martinus Nijhoff Publishers, 1992) 201.此外，盡管海面上的冰架厚度較深，但不排除其下方仍有水域的存在，冰下航行和冰以下的水域劃界也并非絕無可能。(17)Christopher C. Joyner, “Ice-covered Region in International Law,” Natural Resources Journal 31 (1991): 226-227.

不過“類海域說”受到了較多的質(zhì)疑?！堵?lián)合國海洋法公約》第234條雖然規(guī)定了對“冰封區(qū)域”的特殊保護(hù)，但該條本身并不試圖界定“冰”的法律地位，且適用范圍被限定在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，其遠(yuǎn)離陸地的狀態(tài)使其不具備“冰架”的特征；此外，若將冰架視作海域，實(shí)際上是以冰架下的水域?yàn)橹黧w，推定包括上覆水域的冰架，然而將冰架及其下覆水域地位等同視之的做法漠視了冰架的科學(xué)屬性，混淆了永久冰與浮冰的界限。冰架是陸源冰，而非海冰，海面上的冰架是陸地冰架延伸到海域的一部分。相較于冰架，海冰(浮冰)具有不穩(wěn)定、可移動和動態(tài)變化的特性，由海水凍結(jié)而成的海冰應(yīng)由其覆蓋水域的性質(zhì)所決定，即海冰應(yīng)屬于附著海域的一部分。(18)Ibid, p. 224.這一觀點(diǎn)顯然無法適用于作為陸緣冰的冰架。

(三) 自成一類說

鑒于冰架“類陸地”和“類海域”兩種觀點(diǎn)的鮮明對立，對冰架法律地位的折中界定——“自成一類說”應(yīng)運(yùn)而生：冰架既非陸地，也非海洋，而是自成一類的特殊形態(tài)(suigeneris)；冰架兼具陸地與海洋的某些特征，是自然界和國際法上的特殊現(xiàn)象，應(yīng)被賦予特殊的法律屬性。(19)“A Special Form of Territory sui generis and Subject to Physical Appropriation,” See: F. Auburn, Antarctic Law and Politics (Indiana University Press, 1982) 35.有學(xué)者認(rèn)為，從國家領(lǐng)土的角度出發(fā)，冰架不能被簡單歸類為法律意義上的陸地和海洋，冰架代表了一種特定類型的疆域——冰川領(lǐng)地(glacial territory)；(20)Jacek Machowski, “The Status of Polar Ice under International Law,” Polish Polar Research 13 (1992): 158.奧本(Auburn)認(rèn)為冰架是可被占有的特殊領(lǐng)土形式；(21)F. Auburn, Antarctic Law and Politics (Indiana University Press, 1982) 35.羅斯維爾(Rothwell)則認(rèn)為《南極條約》第六條本身就證明冰架是不同于陸地和海洋的自成一體的形態(tài)；(22)D. R. Rothwell, “The Antarctic Treaty: 1961-1991 and Beyond,” Sydney Law Review 14 (1992): 70.喬伊納(Joyner)也提出針對冰架的第三類選擇，冰架自成一類更具地理上的可行性以及法律上的合理性。(23)Christopher C. Joyner, “The Exclusive Economic Zone and Antarctica: The Dilemmas of Non-Sovereign Jurisdiction,” Ocean Development and International Law 19 (1988): 475-476.喬伊納進(jìn)一步認(rèn)為，冰架外邊緣會崩塌形成海水，部分冰架下覆海域可以航行，因此“(已崩解)浮動在海域上的冰架應(yīng)被視為公海，而不可穿透覆蓋在陸地之上的穩(wěn)固冰架及冰舌應(yīng)被視為陸地”。(24)Chirstopher C. Joyner, Antarctica and the Law of the Sea (Martinus Nijhoff Publishers, 1992) 199.

“自成一類說”雖然突破了冰架“類陸地”與“類海域”非此即彼的對立，但實(shí)踐意義較為有限。首先，這一界定與冰架的科學(xué)屬性存在矛盾，冰架是穩(wěn)定的陸緣冰，當(dāng)其外緣崩塌后，崩塌部分落入海中，形成的海冰即不再屬于冰架的一部分，也不應(yīng)再適用冰架的法律規(guī)范，持“自成一類說”的喬伊納似乎也持這種觀點(diǎn)。就此而言，“自成一類說”和“類陸地說”并無本質(zhì)的區(qū)別；其次，冰架在科學(xué)屬性上更趨近于陸地的重要原因是其下緣深度。在冰架下覆海域航行只是一種科學(xué)假說，在可預(yù)見的未來并不具有可行性；最后，“自成一類說”的最大問題在于，現(xiàn)有國際法從未發(fā)展出對地球陸地以及海洋以外“第三類形態(tài)”法律地位的明確規(guī)范，若依據(jù)“自成一類說”，南極冰架將成為國際法調(diào)整的“真空地帶”，面臨被南極條約體系排除適用的尷尬局面。

三、 南極條約體系下“冰架”的法律意涵

(一) 《南極條約》第六條賦予冰架法律意涵

1959年簽署的《南極條約》總計十四個條款，包括前言在內(nèi)的《南極條約》文本中，“南極洲”(Antarctica)一詞共計出現(xiàn)四十次，是條約使用的高頻詞。(25)或譯為“南極”，為保證文章連貫性，以下統(tǒng)稱“南極洲”。不過，《南極條約》雖然通篇使用“南極洲”一詞，卻未定義其內(nèi)涵和地理范圍。而《南極條約》第六條雖然明確規(guī)定了條約的地理適用范圍，卻刻意回避了對“南極洲”一詞的使用。因此，條約中的“南極洲”是否等同于條約第六條所指的“南緯60度以南區(qū)域”至今仍存在爭議。

與《南極條約》對“南極洲”一詞缺乏明確定義不同的是，“南極條約區(qū)域”(Antarctic Treaty Area)卻隨著南極條約體系的不斷發(fā)展被賦予了法律內(nèi)涵?！澳蠘O條約區(qū)域”一詞最早于第三屆南極條約協(xié)商會議被提出；(26)“Information Exchange on Airfield Facilities,” Recommendation III-I, ATCM III, 1964.1964年《南極動植物保護(hù)議定措施》第一條首次使用“條約區(qū)域”指代《南極條約》第六條所規(guī)定的區(qū)域；1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(以下簡稱《養(yǎng)護(hù)公約》)在其適用范圍條款(第一條)中雖未使用這一術(shù)語，但在第三條、第四條及第五條中均使用了“南極條約區(qū)域”的表述。因故未生效的1988年《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》(以下簡稱《礦產(chǎn)公約》)是首部正式對“南極條約區(qū)域”進(jìn)行定義的法律文件，其第一條第三款規(guī)定：“‘南極條約區(qū)域’是指根據(jù)《南極條約》第六條的規(guī)定適用于該條約的所有區(qū)域?！?991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(以下簡稱《環(huán)保議定書》)第一條繼承了《礦產(chǎn)公約》關(guān)于南極條約區(qū)域的定義。至此，《南極條約》第六條所指的適用范圍被正式界定為“南極條約區(qū)域”。

回溯《南極條約》談判的歷史進(jìn)程，領(lǐng)土爭議顯然是條約談判需要解決的核心問題，因此條約第四條成為各國博弈的主要競技場。條約適用范圍條款雖非談判重心，但締約國對其內(nèi)涵多有分歧，最終文本相較初始文本呈現(xiàn)多處改動。例如，初始文本為“南緯六十度以南的區(qū)域，不包括公?！?。對此，阿根廷希望盡可能擴(kuò)大公約的適用范圍，以使《南極條約》確立的基本原則在條約區(qū)域內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)，建議將公海及上覆空域包括在內(nèi)，該觀點(diǎn)得到了蘇聯(lián)的支持。英國、美國、日本及比利時則希望將公海排除在公約適用范圍之外，但卻同意將冰架包括在內(nèi)。最終，蘇聯(lián)和智利的建議文本獲得支持，即將《南極條約》適用范圍擴(kuò)展至南緯六十度以南，但不影響各國依據(jù)國際法在該區(qū)域內(nèi)享有的公海權(quán)利。(27)適用范圍的文本變化體現(xiàn)了南極海域的法律地位之爭，第六條的確定文本及其后半句相當(dāng)于默認(rèn)了南極海域公海的法律地位，同時并未排除海洋法體系在南極海域的適用。參見陳力：《論南極海域的法律地位》，《復(fù)旦學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第5期；Tullio Scovazzi, “The Antarctic Treaty System and the New Law of the Sea: Selected Questions,” eds. Francesco Francioni and Tullio Scovazzi, International Law for Antarctica (Kluwer Law International, 1996) 386. 另外，《南極條約》的適用范圍還可體現(xiàn)在各締約國在將南極條約體系轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的立法，如《英國南極法》通過定義“南極洲”解釋了《南極條約》第六條的范圍，既包括南極大陸及冰架，也包括南緯六十度以南的海域。“Meaning of ‘Antarctica’”, Antarctic Act 1994, the United Kingdom；我國海洋局2018年頒布的《南極活動環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》也對南極洲進(jìn)行了定義：“是指南緯六十度以南的地區(qū)，包括該地區(qū)的所有冰架及其上空。” 可見我國南極法律適用的地理范圍也未排除南緯六十度以南的海域。參見陳力：《論我國南極立法的適用范圍》，《復(fù)旦學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第3期。

在談判過程中，冰架的定義也成為各方爭議的焦點(diǎn)。美國將冰架定義為巨大的橫向冰結(jié)構(gòu)，連接陸地并延伸至海洋，并認(rèn)為其僅應(yīng)是“固定的冰架”。(28)See “The United States’ Report on Provisions of the Antarctic Treaty, 4 February 1960,” W. Bush, Antarctica and International Law: A Collection of Inter-State and National Documents, Vol.1 (Oceana Publications, 1982) 111.智利曾在其1940年國內(nèi)法中宣布“浮冰”是智利南極領(lǐng)土的一部分，故在談判過程中堅稱冰架既包括固定冰，也包括浮冰。日本則認(rèn)為“冰架”一詞應(yīng)被解釋為或多或少永久被冰覆蓋的所有區(qū)域，包括這些區(qū)域上方的空氣空間和下方的水域。(29)Ibid, p. 40.鑒于談判各方對冰架定義難以達(dá)成一致，冰架一詞遂成為條約文本中懸而未決的詞條，這為各國基于其對南極主權(quán)問題的不同立場作出不同解讀埋下了伏筆。隨著1964年《南極動植物保護(hù)議定措施》談判的推進(jìn)，各國可采取自愿措施規(guī)范浮冰上的動物群捕撈活動，浮冰開始成為被單獨(dú)規(guī)制的對象，被排除于《南極條約》第六條“冰架”的范圍之外。(30)Ibid, p. 66.自此，冰架是否包括浮冰的爭議告一段落。

盡管有學(xué)者認(rèn)為《南極條約》第六條的結(jié)構(gòu)和文義都顯示出冰架區(qū)別于公海及類同于南極大陸的特征，(31)E.A. Zuccaro, “Iceberg Appropriation and the Antarctic’s Gordian Knot,” California Western International Law Journal 19 (1979): 414; Joyner, “Ice-Covered Regions in International Law,” Natural Resources Journal 31 (1991): 226.但條約起草者卻在賦予其法律意涵的同時有意模糊了冰架的法律地位。從條約起草背景看，締約各方談判中對南極條約適用范圍的不同立場是導(dǎo)致對冰架“模糊”處理的直接原因，而南極主權(quán)凍結(jié)的“雙焦點(diǎn)主義”(32)雙焦點(diǎn)主義(bi-focalism approach)原本指一種條約談判策略，表明(同一條款)對不同主體蘊(yùn)含不同含義，是一種故意制造的模糊規(guī)定。在南極條約體系下，系指以《南極條約》第4條為核心的“主權(quán)凍結(jié)原則”產(chǎn)生的解釋上的模糊性與不確定性。由于保留主權(quán)聲索國、潛在主權(quán)要求國以及非主權(quán)要求國的不同立場，各國均可從自身利益出發(fā)對“主權(quán)凍結(jié)原則”做出于己有利的解釋。參見Davor Vidas，“The Antarctic Treaty System and the Law of the Sea: a New Dimension Introduced by the Protocol,” eds. Olav Schram Stokke, Davor Vidas, Governing the Antarctic (Cambridge University Press, 1996) 81.、條約締結(jié)的時代背景以及早期人類對南極認(rèn)識的不足等因素才是導(dǎo)致冰架定義被條約“擱置”的重要原因。隨著人類對南極認(rèn)識的持續(xù)深入以及南極條約體系內(nèi)容的日益豐富，冰架的定位開始由“模糊”逐漸變得清晰。

(二)南極環(huán)境保護(hù)視角下的冰架地位

南極條約體系以《南極條約》為核心，涵蓋與《南極條約》相互聯(lián)系又相對獨(dú)立的一系列公約、議定書，以及ATCM與CCAMLR通過的具有法律拘束力的決定、措施等國際法文件群。(33)“南極條約體系”一詞最早由阿根廷大使R.E.Guyer于1973年提出，《環(huán)保議定書》第一條e項(xiàng)首次對其進(jìn)行了法律定義：“Antarctic Treaty System means ‘The Antarctic Treaty, the measures in effect under the that Treaty, its associated separate international instruments in force and the measures in effect under those instruments’”.南極條約體系的重要法律文件分別規(guī)定了各自的地域適用范圍，由于調(diào)整的對象不同，體系內(nèi)重要公約的地域適用范圍既有重合，也存差異。

表1 南極條約體系下主要法律文件對“地域適用范圍”的規(guī)定

1991年《環(huán)保議定書》包含了六個附件，有關(guān)“冰架”的條款多與“陸地或海洋”一并出現(xiàn)，但不同條款下“冰架”所處的位置并不完全相同。附件二《保護(hù)動植物》第四條規(guī)定：“1. 除非符合許可證的規(guī)定，否則不得把南極條約地區(qū)非本土物種的動物或植物引入南極條約地區(qū)的陸地、冰架或水域。2. 不得將狗帶入陸地或冰架。”附件三《廢物處理和廢物管理》第七條規(guī)定：“禁止將多氯聯(lián)苯、帶菌土壤或類似方式的包裝或殺蟲劑(科學(xué)、醫(yī)療或衛(wèi)生目的所需要的除外)帶入南極條約地區(qū)的陸地、冰架或水域?！鄙鲜鲆?guī)定使用“或”(or)一詞，將冰架作為與陸地和水域并列的概念，說明冰架既不同于陸地也區(qū)別于水域的自成一類地位。不過附件四《預(yù)防海洋污染》第六條的規(guī)定則有所不同：“各締約國不得在距陸地或冰架12海里以內(nèi)將未處理過的污水排入海中?！备鶕?jù)該條規(guī)定，12海里海域?qū)挾鹊臏y量是以陸地或冰架的外邊緣為界開始起算，若冰架的地位屬于海域，那么測量理應(yīng)始于冰架的內(nèi)邊緣而非其外邊緣。因此，該條事實(shí)上賦予了冰架類同于陸地的法律屬性。

《環(huán)保議定書》及其附件中出現(xiàn)的冰架條款無一支持冰架類同于海域，而是傾向于將冰架視為類陸地的法律屬性，或至少是與陸地和海域并列的自成一類物。條約是國家間依據(jù)國際法締結(jié)的書面協(xié)定，體現(xiàn)了締約方的共同意愿。(34)“Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries,” Yearbook of the International Law Commission, Vol. II, 1996, p. 218, para. 2.條約條款的文義是條約解釋的基礎(chǔ)，也是締約方合意的“內(nèi)部證據(jù)”，應(yīng)當(dāng)作為對冰架法律地位判斷的起點(diǎn)。作為《南極條約》不可分割的組成部分，《環(huán)保議定書》及其附件所使用的“冰架”一詞應(yīng)當(dāng)具有與《南極條約》第六條規(guī)定的“冰架”相同的含義。由于《南極條約》第六條并未明確冰架的法律地位，因此，《環(huán)保議定書》及其附件的延伸規(guī)定可被視為對冰架法律屬性的細(xì)化解釋。

(三) 南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)視角下的冰架

《養(yǎng)護(hù)公約》第一條規(guī)定了其適用的范圍包括“南緯60度以南和該緯度與南極幅合帶之間構(gòu)成南極海洋生態(tài)系統(tǒng)組成部分的區(qū)域內(nèi)的南極海洋生物資源”。作為南極條約體系下相對獨(dú)立的條約，《養(yǎng)護(hù)公約》的適用范圍條款與《南極條約》第六條相距甚遠(yuǎn)，該條款既未對公約“區(qū)域”(Area)的構(gòu)成作出明確界定，也沒有重復(fù)《南極條約》第六條對“南極條約區(qū)域”的定義，因此，對該條單純的文義解釋無法判斷《養(yǎng)護(hù)公約》是否將冰架納入其管轄范圍。不過CCAMLR官方網(wǎng)站的相關(guān)介紹卻為解釋該條中公約“區(qū)域”含義提供了重要的“輔助資料”。在回顧《養(yǎng)護(hù)公約》的歷史時，CCAMLR官網(wǎng)首先介紹了南大洋(Southern Ocean)及其生態(tài)區(qū)域構(gòu)成，包括:(1)向北的非冰封區(qū)域，(2)介于南緯55～60度及70～75度的大范圍季節(jié)性浮冰區(qū)，以及(3)鄰接南極大陸的永久性浮冰區(qū)。據(jù)此，CCAMLR所稱的南大洋排除了作為固定冰的冰架。與此同時，在海洋生物資源的捕獲(Harvesting marine resources)項(xiàng)下，CCAMLR分別回顧了《養(yǎng)護(hù)公約》締結(jié)前南大洋的海豹、鯨魚、南極蟹以及磷蝦的捕撈活動。(35)“History of the Convention,” CCAMLR, https://www.ccamlr.org/en/organisation/history.而在介紹“公約區(qū)域”(Convention Area)時也明確提及“包括環(huán)南極大陸自南端到北端南極輻合帶的所有水域”，其占全球海洋面積的10%，面積達(dá)35 716 100 公里。(36)“Convention Area”, CCAMLR, www.ccamlr.org/en/organisation/convention-area.上述“輔助資料”較為明確地將南極大陸及冰架排除在“公約區(qū)域”范圍之外。

根據(jù)《維也納條約法公約》第31條“條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之”的條約解釋規(guī)則，《養(yǎng)護(hù)公約》序言中大量使用了水域或海洋等用語。如第一段使用了“環(huán)南極海域”、第二段特別限定了“南極水域”的海洋生物資源、第五段在強(qiáng)調(diào)國際合作的同時特別提及在“南極水域”從事研究和捕撈活動國家的積極參與，以及第九段重申“南極大陸周圍水域”僅用于和平目的，避免紛爭，符合全人類的利益等?！娥B(yǎng)護(hù)公約》作為南極條約體系的有機(jī)組成部分，其序言中所使用的水域(Antarctic water)或海域(Seas)的用語顯然應(yīng)與《南極條約》及其《環(huán)保議定書》聯(lián)結(jié)在一起作一體解釋。作為《南極條約》及其《環(huán)保議定書》中與陸地和水域并列的獨(dú)立法律術(shù)語，冰架顯然不應(yīng)被《養(yǎng)護(hù)公約》序言中的水域或海域所吸收或涵蓋。

就適用對象而言，《養(yǎng)護(hù)公約》第一條第二款所適用的南極海洋生物資源是指“南極幅合帶以南發(fā)現(xiàn)的魚類、軟體動物、甲殼動物和包括鳥類在內(nèi)的所有其他生物種類”?！娥B(yǎng)護(hù)公約》締結(jié)之初，立法旨在保護(hù)磷蝦及對磷蝦賴以生存的海洋生態(tài)系統(tǒng)，故該公約又被稱為“磷蝦公約”(Krill Convention)。據(jù)此，從《養(yǎng)護(hù)公約》的締結(jié)歷史看，其并未考慮陸海兩棲生物，而僅限于海洋生物資源。

從養(yǎng)護(hù)目標(biāo)來看，《養(yǎng)護(hù)公約》第二條明確其意在“養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源”，同時“養(yǎng)護(hù)包括合理利用”。由于《養(yǎng)護(hù)公約》未對“合理利用”進(jìn)行定義，長期以來，在“養(yǎng)護(hù)”(conservation)與“合理利用”(rational use)的平衡問題上各方爭論不休。有觀點(diǎn)認(rèn)為CCAMLR的職責(zé)更側(cè)重于“合理利用”，該條旨在要求相關(guān)活動在設(shè)計和執(zhí)行上必須符合《養(yǎng)護(hù)公約》第二條第三款的養(yǎng)護(hù)原則，并非完全禁止捕魚等商業(yè)行為。(37)郭婧、徐鵬：《南極海洋保護(hù)區(qū)平衡“養(yǎng)護(hù)”與“合理利用”》，《中國海商法研究》2021年第2期。在此背景下，若采“類海域說”，由于冰架下覆水域的生物尚屬發(fā)現(xiàn)的初期，(38)Huw J. Griffiths， et al., “Breaking All the Rules: The First Recorded Hard Substrate Sessile Benthic Community Far Beneath an Antarctic Ice Shelf,” Frontiers in Marine Science 8 (2021).人類現(xiàn)有的技術(shù)能力尚無法支撐對其進(jìn)行“合理利用”，即使具備相應(yīng)的技術(shù)條件，高昂的成本也使得“利用”在可預(yù)期的未來仍不具備可行性。

(四) 《養(yǎng)護(hù)公約》與《南極條約》及其《環(huán)保議定書》的關(guān)系

《養(yǎng)護(hù)公約》及CCAMLR制定的大量法律措施是南極條約體系的重要組成部分，其有關(guān)海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的重要制度發(fā)端于《南極條約》有關(guān)南極動植物保護(hù)的基礎(chǔ)性規(guī)定?！娥B(yǎng)護(hù)公約》第三、第四和第五條分別從不同角度規(guī)定了其與《南極條約》的關(guān)系，即《養(yǎng)護(hù)公約》遵循《南極條約》第一條及第五條確立的宗旨與原則，南極只能用于和平目的；就南極條約區(qū)域而言，《養(yǎng)護(hù)公約》成員方，無論是否為《南極條約》締約國，在處理彼此關(guān)系時都應(yīng)遵守《南極條約》第四條的主權(quán)凍結(jié)原則以及第六條的適用范圍條款；所有非《南極條約》締約方承認(rèn)遵守南極條約協(xié)商成員國在南極條約區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)及動植物保護(hù)國際義務(wù)。(39)《養(yǎng)護(hù)公約》第五條：“一、非《南極條約》締約國的本公約締約方，承認(rèn)南極條約協(xié)商國對保護(hù)和養(yǎng)護(hù)南極條約區(qū)域環(huán)境所負(fù)有的特別義務(wù)和責(zé)任。二、非《南極條約》締約國的本公約締約方，同意他們在《南極條約》地區(qū)的活動將適當(dāng)遵守《南極動植物保護(hù)議定措施》和南極條約協(xié)商國為履行其保護(hù)南極環(huán)境免受人類有害干擾的職責(zé)而建議的其他措施?！贝送?，《養(yǎng)護(hù)公約》與《環(huán)保議定書》還分別在其序言中提及彼此之間的緊密聯(lián)系?！董h(huán)保議定書》“重申《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的養(yǎng)護(hù)原則”，強(qiáng)調(diào)其目標(biāo)是“加強(qiáng)對南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)”；《養(yǎng)護(hù)公約》亦明確其目標(biāo)之一是“維護(hù)海洋環(huán)境以及保護(hù)環(huán)南極海域生態(tài)系統(tǒng)的完整性”，因此兩者具有共同的目標(biāo)和原則，即針對南極人類活動給南極環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)帶來威脅而作出必要的法律回應(yīng)，提出具體的解決方案。

盡管《養(yǎng)護(hù)公約》與《南極條約》有著不可分割的法律聯(lián)系，但與南極條約體系下其他重要條約(40)如1964年《南極動植物保護(hù)議定措施》、1972年《南極海豹公約》以及1991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》及其附件等。不同的是，《養(yǎng)護(hù)公約》在體系內(nèi)具有相對的獨(dú)立性。具體表現(xiàn)為：(1)《養(yǎng)護(hù)公約》與《南極條約》及其《環(huán)保議定書》的地域適用范圍不同。《養(yǎng)護(hù)公約》第四條雖然明確規(guī)定所有成員方應(yīng)遵守《南極條約》第六條適用范圍的規(guī)定，但其適用范圍卻排除了南極大陸及南極冰架，適用于南緯六十度以北至南極輻合帶的海域，在管轄的海域范圍上遠(yuǎn)超《南極條約》第六條規(guī)定的南緯六十度以南的海域；(2)《養(yǎng)護(hù)公約》與《南極條約》及其《環(huán)保議定書》的調(diào)整對象不同?！赌蠘O條約》及其《環(huán)保議定書》在確立南極條約地區(qū)非軍事化、主權(quán)凍結(jié)以及科學(xué)考察自由等核心原則的同時，聚焦南極條約區(qū)域的環(huán)境保護(hù)，通過許可、環(huán)境影響評估及特別保護(hù)區(qū)等制度規(guī)制人類在南極的活動。《養(yǎng)護(hù)公約》則側(cè)重于南極海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)與合理利用，旨在保全南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性，平衡人類當(dāng)代利益與后代利益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；(3)《養(yǎng)護(hù)公約》在體系內(nèi)具有相對獨(dú)立的決策機(jī)制，是南極條約體系的局部組織化。(41)陳力著：《中國南極權(quán)益維護(hù)的法律保障》，上海：上海人民出版社，2018年，第 36～39頁。依據(jù)《養(yǎng)護(hù)公約》第八條設(shè)立的CCAMLR與其下附的常設(shè)秘書處(Secretariat)及科學(xué)委員會(Scientific Committee)共同構(gòu)成完整的決策、咨詢與實(shí)施機(jī)制，具有完整的國際組織法律人格。而《南極條約》下的“南極條約協(xié)商會議——環(huán)境保護(hù)委員會”(ATCM-CEP)決策機(jī)制仍停留在為南極條約協(xié)商成員國提供交換信息、協(xié)商共同關(guān)切事項(xiàng)以及尋求共同問題解決方案的論壇(International forum)階段，尚未發(fā)展成為政府間國際組織。

四、 南極冰架與南極海洋保護(hù)區(qū)

近年來，全球氣候變化與漁業(yè)過度捕撈使得海洋環(huán)境與生態(tài)平衡問題日趨嚴(yán)峻，海洋保護(hù)區(qū)逐漸成為保護(hù)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的最新管理工具。繼南極首個公海保護(hù)區(qū)南奧克尼群島保護(hù)區(qū)設(shè)立之后，2016年全球面積最大、最具代表性的羅斯海保護(hù)區(qū)以CCAMLR《養(yǎng)護(hù)措施CM91-05》的形式得以建立。自此，羅斯海保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理具有了合法性依據(jù)，不過如此重要的法律文件卻缺失了有關(guān)羅斯海保護(hù)區(qū)面積及范圍的界定與具體描述。提案國美國與新西蘭的官方聲明均表明，羅斯海保護(hù)區(qū)的面積應(yīng)為155萬平方公里，(42)參見美國和新西蘭的官方聲明： “Marine Protected Area in Antarctica’s Ross Sea,” NOAA, https://www.fisheries.noaa.gov/national/international-affairs/marine-protected-area-antarcticas-ross-sea, “Ross Sea Marine Protected Area,” New Zealand Ministry of Foreign Affairs, https://www.mfat.govt.nz/en/environment/antarctica-and-the-southern-ocean/ross-sea-region-marine-protected-area/.但一些非政府環(huán)保組織和部分學(xué)者卻聲稱羅斯海保護(hù)區(qū)的面積應(yīng)為206萬平方公里，(43)“Research and Monitoring in the World’s Largest Marine Protected Area,” PEW, https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/fact-sheets/2017/10/research-and-monitoring-in-the-worlds-largest-marine-protected-area, Cassandra M. Brooks, Evan Bloom, Andrea Kavanagh, etc., “The Ross Sea, Antarctica: A Highly Protected MPA in International Waters,” Marine Policy 134 (2021): 1-7.將羅斯冰架包括在羅斯海保護(hù)區(qū)之內(nèi)的意圖非常明顯。(44)“Ross Ice Shelf,” Britannica, https://www.britannica.com/place/Ross-Ice-Shelf.由于缺乏緯度劃定的邊界，CCAMLR官網(wǎng)地圖亦無法直接證成羅斯冰架的歸屬(見圖1)，沉寂已久的南極冰架法律地位問題隨著海洋保護(hù)區(qū)制度的興盛再次被推到了風(fēng)口浪尖。

圖1 《養(yǎng)護(hù)公約》的適用范圍地圖(45)《養(yǎng)護(hù)公約》的適用范圍地圖參見CCAMLR官網(wǎng)，Map of the CAMLR Convention Area, https://www.ccamlr.org/en/document/organisation/map-ccamlr-convention-area.

(一) CCAMLR框架下的南極海洋保護(hù)區(qū)

1982年《養(yǎng)護(hù)公約》生效后，依據(jù)公約設(shè)立的CCAMLR制定了一系列行之有效的南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)措施，南極海洋保護(hù)區(qū)位列“措施”的第十四類，是CCAMLR最新類別的法律措施。(46)其通過的具有法律效力的措施(Measures)涵蓋了“遵守”(compliance)、“通知”(Notifications)、“傳動裝置規(guī)則”(Gear regulations)、“數(shù)據(jù)報告”(Data reporting)、“科學(xué)研究與實(shí)驗(yàn)”(Research and experiments)、“減少意外死亡率”(Minimization of incidental mortality)、“環(huán)境保護(hù)”(Environmental protection)、“一般措施”(General measures)、“捕撈季節(jié)，封閉區(qū)域以及禁止捕撈”(Fishing seasons, closed areas and prohibition of fishing)、“副漁獲限制”(By-catch limits)、“犬牙魚”(Toothfish)、“銀魚”(Icefish)、“磷蝦”(Krill)、“保護(hù)區(qū)”(Protected Area)等十四大類。2009年，南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)提案正式通過，南極首個、也是世界上第一個國家管轄范圍以外的海洋保護(hù)區(qū)正式建立。緊隨其后，經(jīng)過艱苦談判的羅斯海海洋保護(hù)區(qū)于2016年設(shè)立，成為迄今為止全球面積最大的公海保護(hù)區(qū)。目前，擬議中的南極海洋保護(hù)區(qū)還包括東南極海洋保護(hù)區(qū)、威德爾海海洋保護(hù)區(qū)以及西南極半島海洋保護(hù)區(qū)。

作為最新的海洋管理工具，南極海洋保護(hù)區(qū)的法律及政治爭論從未停止。(47)唐建業(yè)：《南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)及法律政治爭論》，《極地研究》2016年第3期。在南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)通過之后，CCAMLR于2011年制定了《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》(以下簡稱《總體框架》)，以期為南極海洋保護(hù)區(qū)大面積設(shè)立提供穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)與制度框架?！犊傮w框架》涉及建立南極海洋保護(hù)區(qū)的理由、法律基礎(chǔ)以及關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的具體目標(biāo)和形式要件等。(48)“Conservation Measure 91-04,” General Framework for the Establishment of CCAMLR Marine Protected Areas (2011)： 2-3.但作為建立南極海洋保護(hù)區(qū)的統(tǒng)領(lǐng)性文件，《總體框架》并未對海洋保護(hù)區(qū)的概念作出直接定義，僅在前言部分承認(rèn)整個公約區(qū)域相當(dāng)于世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)規(guī)定的第四類海洋保護(hù)區(qū)。

《總體框架》第三條規(guī)定CCAMLR應(yīng)根據(jù)科學(xué)委員會的建議采取保護(hù)措施，劃定保護(hù)區(qū)的空間邊界，包括地理坐標(biāo)。該項(xiàng)規(guī)定為確定海洋保護(hù)區(qū)的邊界和面積奠定了法律基礎(chǔ)，但《總體框架》的相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏對關(guān)鍵概念的定義和相關(guān)措施的細(xì)化規(guī)定，這就為冰架是否應(yīng)被納入南極海洋保護(hù)區(qū)留下了可爭辯的空間。

(二) 冰架應(yīng)被排除在南極海洋保護(hù)區(qū)之外

首先，作為CCAMLR實(shí)現(xiàn)海洋生物資源養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的法律措施之一，設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)的法律文件是《養(yǎng)護(hù)公約》的下位法，只能在《養(yǎng)護(hù)公約》的框架下產(chǎn)生法律效力，其地域適用范圍亦不能突破《養(yǎng)護(hù)公約》的相關(guān)規(guī)定。由于《養(yǎng)護(hù)公約》的地域適用范圍明確排除了南極陸地與冰架，因此，南極海洋保護(hù)區(qū)的“區(qū)域”構(gòu)成中也不應(yīng)包括陸地與冰架。

其次，CCAMLR對海洋區(qū)域的區(qū)分與管理也不支持將冰架納入海洋保護(hù)區(qū)范圍之內(nèi)。2011年，為了促進(jìn)整個公約區(qū)域的綜合空間規(guī)劃，CCAMLR在2008年指定的十一個優(yōu)先區(qū)域(priority areas)基礎(chǔ)上進(jìn)一步將公約區(qū)域劃分為九個“規(guī)劃域”(planning domains)，以期作為規(guī)劃海洋保護(hù)區(qū)的依據(jù)，促進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展和南極漁業(yè)的管理。(49)See Report of the Workshop on Marine Protected Areas, Annex 6 of the Report of the Thirtieth Meeting of the Scientific Committee, SC-CAMLR-XXX, 2011.規(guī)劃域全面覆蓋了南大洋的生物區(qū)域，確保以《養(yǎng)護(hù)公約》區(qū)域開發(fā)的海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)更具代表性和全面性。這些規(guī)劃域中不僅包括已設(shè)立的南奧克尼群島保護(hù)區(qū)，還包括當(dāng)時處于提案中的羅斯海保護(hù)區(qū)、威德爾海保護(hù)區(qū)和東南極海洋保護(hù)區(qū)等。

圖2 2011年CCAMLR研討會定義的規(guī)劃域(50) 圖示來源于CCAMLR第30屆科委會文件，Scientific Committee for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, “Report of the Thirtieth Meeting of the Scientific Committee,” 24-28 October 2011, Australia, p. 296. 相較于目前CCAMLR地理信息系統(tǒng)中所示規(guī)劃域，羅斯冰架區(qū)域有較大的變動，后者現(xiàn)于地理信息系統(tǒng)中的繪制顯示其已被完全囊括至第8規(guī)劃域范圍之內(nèi)，參見https://gis.ccamlr.org/.

從圖2可見，白色區(qū)域代表南極大陸和冰架，灰色區(qū)域?yàn)槟蠘O海域。其中，包括羅斯冰架、拉森冰架和埃默里冰架等大面積的冰架區(qū)域皆未納入規(guī)劃域。由此可知，冰架和陸地被排除在規(guī)劃域范圍之外，九個規(guī)劃域和統(tǒng)計區(qū)域(statistical area)的劃定均到冰架為止。作為綜合性的漁業(yè)管理組織，CCAMLR規(guī)劃域的劃分很大程度上借鑒了聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)對主要漁業(yè)區(qū)域的認(rèn)定經(jīng)驗(yàn)。FAO為統(tǒng)計和收集數(shù)據(jù)、實(shí)現(xiàn)漁業(yè)的管轄和管理，在世界范圍內(nèi)劃分了主要漁區(qū)。迄今為止，共建立了27個主要漁區(qū)，其中包括8個內(nèi)陸漁區(qū)和19個主要海洋捕魚區(qū)，覆蓋大西洋、印度洋、太平洋和南大洋及其鄰近海域。第88捕魚區(qū)(Pacific, Antarctic; Major Fishing Area 88)與CCAMLR區(qū)域相對應(yīng)，顯示了南極太平洋的邊界，而冰架未被計算在捕魚區(qū)內(nèi)(見圖3)。FAO對捕魚區(qū)邊界的劃定是與國際漁業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)商后確定的，無論是內(nèi)陸漁區(qū)還是海洋漁區(qū)，水域或海洋才是漁區(qū)成立的根本基礎(chǔ)。CCAMLR對規(guī)劃域的劃定承襲了FAO捕魚區(qū)的規(guī)定，冰架并非漁業(yè)組織管理和規(guī)制的對象，自然也不能成為CCAMLR的適用對象。

圖3 聯(lián)合國糧農(nóng)組織第 88捕魚區(qū)(51) 圖示來源于聯(lián)合國糧農(nóng)組織官方網(wǎng)站所示第88捕魚區(qū)域：https://www.fao.org/fishery/en/area/88.

再次，海洋保護(hù)區(qū)有別于陸地保護(hù)區(qū)的主要特點(diǎn)在于海洋更易受到由潮汐帶來的周圍環(huán)境和下行流的影響，從而導(dǎo)致海洋連通性的范圍和程度巨大。(52)J. Day, N. Dudley, M. Hockings, et cl (eds.), Guidelines for Applying The IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas, 2nd ed. (Gland, Switzerland: IUCN, 2019) 20-21.冰架堅固穩(wěn)定的物理屬性無法滿足海洋保護(hù)區(qū)的獨(dú)特性，若被視為海洋保護(hù)區(qū)的一部分勢必會加大管理上的難度。

最后，將冰架納入海洋保護(hù)區(qū)亦不符合南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和利用的初衷與目標(biāo)。海洋保護(hù)區(qū)是CCAMLR為落實(shí)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與合理利用目標(biāo)而采取的法律措施之一，它僅能規(guī)制“捕撈及其相關(guān)活動”，不能適用于《南極條約》框架下的海洋科學(xué)研究，更不能作為實(shí)現(xiàn)《環(huán)保議定書》中環(huán)境保護(hù)目的的法律工具。(53)楊雷、唐建業(yè)：《歐盟法院南極海洋保護(hù)區(qū)案評析——南極海洋保護(hù)區(qū)的屬性之爭》，《武大國際法評論》2020年第5期。若將冰架視為南極海洋保護(hù)區(qū)的一部分，將使《養(yǎng)護(hù)公約》與《環(huán)保議定書》的功能高度混同，進(jìn)而喪失其通過規(guī)制捕撈活動達(dá)到海洋生物資源養(yǎng)護(hù)目的的初衷與核心價值。

五、 結(jié) 語

隨著全球氣候變化及海冰消融的加速，在南極區(qū)域廣泛分布并具有獨(dú)特物理屬性的冰架法律地位的重要性日益凸顯。作為《南極條約》唯一提及的冰的形態(tài)，冰架被明確納入南極條約區(qū)域內(nèi)，凸顯其在南極條約中的重要地位。而條約締結(jié)的時代局限以及南極主權(quán)凍結(jié)的“雙焦點(diǎn)主義”卻使締約方最終選擇有意模糊對冰架的定性。隨著人類在南極活動類型的日益豐富，對南極國際治理的關(guān)注開始從南極大陸轉(zhuǎn)向南極海域。與《環(huán)保議定書》專注于南極環(huán)境保護(hù)、嚴(yán)格禁止南極礦物資源利用不同的是，《養(yǎng)護(hù)公約》允許締約國對海洋生物資源在養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理利用。冰架若成為南極海域的一部分，意味著其將主要受到《養(yǎng)護(hù)公約》及包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的CCAMLR系列法律措施的規(guī)制，這將極大限制相關(guān)締約國在冰架開展正常的科學(xué)考察活動，壓縮有關(guān)締約國在南極冰架的權(quán)利及利益空間。在南極條約體系陸海分治的法律框架下，冰架法律地位的厘清不僅事關(guān)南極陸地與海洋的區(qū)域劃分、ATCM-CEP與CCAMLR的管轄邊界，而且決定各國在南極冰架活動的權(quán)益范圍。無論從科學(xué)依據(jù)還是條約解釋或者現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的角度考察，冰架均應(yīng)被賦予“類陸地”的自然屬性，具有與南極大陸相同的法律地位，其應(yīng)當(dāng)受到《南極條約》及其《環(huán)保議定書》的調(diào)整與規(guī)制?！娥B(yǎng)護(hù)公約》與包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的CCAMLR法律措施的適用“區(qū)域”僅指南極海域，不包括南極冰架。