湖泊保護視角下高原濱湖建制鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應對研究
——以云南省石屏縣壩心鎮(zhèn)為例

車震宇，王 磊，張文靜

引言

土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的快速推進使得高原湖泊流域空間形態(tài)、生態(tài)經(jīng)濟要素發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，也使生態(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突愈演愈烈，已經(jīng)成為制約高原湖泊流域可持續(xù)發(fā)展的重要原因。云南省高原湖泊流域以全省2.1%的國土面積容納了全省10%的人口，經(jīng)濟總量也達到全省1/3[1]，早在2008年云南省就成立了高原湖泊水污染綜合防治督導組，致力于高原湖泊的保護治理與開發(fā)工作，隨著保護治理政策與方案的頒布實施①，九大高原湖泊②生態(tài)保護力度逐年增強，高原濱湖流域城鄉(xiāng)發(fā)展伴隨的水環(huán)境污染、發(fā)展空間受限與湖泊保護之間的矛盾日益凸顯。

對于高原湖泊流域，國內(nèi)學者多從水環(huán)境研究[2-3]、湖泊治理策略[1,4]、生態(tài)安全格局[5-6]等內(nèi)容入手研究，少有學者從國土空間規(guī)劃層面進行探究[7-8]。云南省擁有九大高原湖泊，其流域為云南省經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重點聚集區(qū)域，目前云南省尚未出臺鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制指導性文件。基于此，本文在國土空間規(guī)劃體系背景下，以“多規(guī)合一”為基本手段，并從鎮(zhèn)級基礎(chǔ)國土空間規(guī)劃層面出發(fā)，對高原湖泊流域保護與發(fā)展之間的矛盾進行系統(tǒng)整合，從空間層面建立全要素管控機制，這對實現(xiàn)云南省高原濱湖建制鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃位于五級末位，起到承接上位，向下管控、引導詳細規(guī)劃的作用，側(cè)重規(guī)劃的實施性[9]。從2022年國家發(fā)改委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》和《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》來看，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為目前國家對于城鎮(zhèn)空間格局的大方向。從國土空間規(guī)劃編制視角來看，國土空間規(guī)劃的編制逐漸穩(wěn)定[10]，省、市、縣級國土空間規(guī)劃的研究和實踐目前已經(jīng)有了較多的成果，作為國土空間規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃在承接上級國土空間規(guī)劃的宏觀戰(zhàn)略并落實核心指標的同時，整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域“一張圖”管控[11]。截至2022年，國家層面尚未出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制的相關(guān)文件，但北京、山東等16個省市（表1）已根據(jù)地方實際出臺了地方層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間（總體）規(guī)劃編制導則（指南、技術(shù)要點）。

表1 各省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制指南（導則）

與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃更加重視全域全要素的分類精準管控，更加注重剛性與彈性相結(jié)合的管控和村莊建設(shè)的底線管控[12]。云南省尚未出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的國土空間規(guī)劃指導性文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃尚處在起步階段，有待深入探索，更多實證研究也有待驗證。探討云南省濱湖地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃對于云南省高原湖泊流域保護發(fā)展有著重要的理論與實踐意義。

2 高原濱湖建制鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃綜述與意義

湖泊流域自古以來是人類文明的發(fā)祥地，湖泊在氣候、水資源、生物多樣性和旅游等各方面發(fā)揮著重要的作用，云南省是中國天然湖泊眾多的省份之一，省內(nèi)大于30 km2的湖泊有9個，即九大高原湖泊，湖泊流域不僅是云南省人口和經(jīng)濟最為發(fā)達的區(qū)域，而且是云南省著名的風景名勝區(qū)和糧食生產(chǎn)區(qū)[1]，高原湖泊的保護和治理對于云南省生態(tài)、經(jīng)濟和社會發(fā)展具有關(guān)鍵性的意義。

高原濱湖鎮(zhèn)在推動區(qū)域高原特色農(nóng)業(yè)、加工制造業(yè)和高原湖泊旅游業(yè)的同時往往伴隨著生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象，導致圍湖造田造塘、建設(shè)無序、鎮(zhèn)域管理無據(jù)等問題凸顯。王浩通過湖泊流域建設(shè)用地與湖泊水質(zhì)關(guān)系的面板數(shù)據(jù)分析，得出了高原湖泊流域建設(shè)用地的增長與湖泊水質(zhì)污染程度呈正相關(guān)關(guān)系[13]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最接近自然資源管理與調(diào)控的層級，成為湖泊保護與城鎮(zhèn)發(fā)展矛盾最為突出的平臺。通過中國知網(wǎng)分別對“高原湖泊”和“國土空間規(guī)劃”相關(guān)的文獻的主題進行可視化分析（圖1），二者之間的交集主題研究內(nèi)容主要還是在各自的領(lǐng)域，湖泊流域的相關(guān)研究主要集中在保護目標、生態(tài)空間或生態(tài)要素某一方面[14]，對高原湖泊的研究案例地主要集中在青藏高原，較少有從國土空間規(guī)劃角度探究云南省高原湖泊的保護與發(fā)展，從全域全要素的國土空間規(guī)劃層面的研究成果較少，近年來有少數(shù)學者從國土空間規(guī)劃視角對洱海、程海流域的生態(tài)保護策略進行了探討[7-8]。

從國土空間規(guī)劃編制層面上看，結(jié)合各省市編制指南，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容主要包括現(xiàn)狀研判、發(fā)展目標定位、國土空間總體格局、底線管控、生態(tài)修復與國土綜合整治、鎮(zhèn)村體系與村莊布局、資源保護利用、支撐體系、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、近期規(guī)劃和規(guī)劃傳導與實施等11個方面的常規(guī)內(nèi)容[15]，云南省擁有九大高原湖泊，對濱湖建制鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃尚未有明確的規(guī)劃編制方面的相關(guān)研究，對于高原濱湖鎮(zhèn)的研究應在國土空間規(guī)劃體系建立的新背景之下，從全域國土出發(fā)，將開發(fā)建設(shè)活動落實到具體的空間規(guī)劃層面，對高原濱湖鎮(zhèn)建設(shè)中存在的矛盾進行系統(tǒng)整合，建立全要素管控機制，以實現(xiàn)高原濱湖建制鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

3 壩心鎮(zhèn)國土空間現(xiàn)狀與存在問題

3.1 壩心鎮(zhèn)概況

壩心鎮(zhèn)屬于云南省紅河哈尼族彝族自治州石屏縣，是石屏縣的東大門，與異龍鎮(zhèn)（石屏縣政府駐地）接壤，鎮(zhèn)域包含了95%以上的異龍湖水域面積，國土面積17%以上處于異龍湖一、二級保護區(qū)內(nèi)，鎮(zhèn)區(qū)位于異龍湖東岸壩區(qū)，與異龍湖關(guān)系密切。壩心鎮(zhèn)常住人口28 106人，以彝族為主體，主要分布在鎮(zhèn)區(qū)和異龍湖沿岸行政村，戶籍人口約為31 516人，超過常住人口約3 400人，人口外流現(xiàn)象較為突出。壩心鎮(zhèn)主要聚焦楊梅、獼猴桃等特色水果產(chǎn)業(yè)，2021年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值5.9億元，同時依托傳統(tǒng)村落聚集區(qū)以及4A級景區(qū)異龍湖濕地公園，2021年旅游服務業(yè)產(chǎn)值0.47億元，有著良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

3.2 生態(tài)環(huán)境受損

圖1“高原湖泊”與“國土空間規(guī)劃”文獻綜述分析示意

高原湖泊流域的生態(tài)環(huán)境受損主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾[16-18]，異龍湖流域內(nèi)人口集中度高，截至2021年異龍湖流域人口超過15萬人，人口增長和城鄉(xiāng)發(fā)展空間用地的不斷擴張，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地逐年減少，土地資源浪費現(xiàn)象嚴重。人口快速增長導致的生產(chǎn)生活管理不完善的問題也逐漸凸顯（表2），特別是農(nóng)村散養(yǎng)畜禽和農(nóng)田徑流造成的面源污染量頗大。2000—2020年的20年間，異龍湖流域土地利用格局變化巨大，其中建設(shè)用地從2000年的48.55 km2增至2020年的74.15 km2，占流域面積的22.4%④（圖2）。受建設(shè)用地不斷擴張的影響，加之湖泊沼澤化嚴重，異龍湖蓄水量銳減，湖泊水域面積減小。

表2 壩心鎮(zhèn)各類污染物產(chǎn)生情況 單位：t/年

圖2 異龍湖流域土地利用格局變遷（2000—2020年）

3.3 發(fā)展空間受限

3.3.1 耕地保護與農(nóng)業(yè)發(fā)展壓力

由于城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，部分耕地被擠占，經(jīng)濟發(fā)展與糧食保障之間的協(xié)調(diào)重壓導致耕地保護形勢更為嚴峻[19]。2019年第三次國土調(diào)查的耕地總量為3 833.46 hm2，2021年三調(diào)變更數(shù)據(jù)顯示壩心鎮(zhèn)耕地總量為3 409.31 hm2，相差424.15 hm2，種植產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導致耕地向園地和林地轉(zhuǎn)變。壩心鎮(zhèn)大部分農(nóng)用地位于異龍湖二級保護區(qū)內(nèi)，一方面，耕地的化肥使用過量導致的農(nóng)業(yè)面源污染是主要湖泊污染源之一；另一方面，壩心鎮(zhèn)賴以發(fā)展的蔬菜和高原特色水果種植產(chǎn)業(yè)地處異龍湖南北兩岸，都需要高水高肥來促進作物生長，短時間內(nèi)難以調(diào)整和改變。

3.3.2 建設(shè)發(fā)展空間受限

異龍湖壩區(qū)是城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)，也是發(fā)展基礎(chǔ)較好、流通聯(lián)系便捷的區(qū)域。鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與大部分重點村位于異龍湖二級保護區(qū)內(nèi)，部分村民小組甚至位于一級保護區(qū)內(nèi)③，因受到異龍湖保護區(qū)的約束和鎮(zhèn)區(qū)周圍地形地貌的限制，壩心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)發(fā)展空間極大受限，帶來功能體系發(fā)育不良、鎮(zhèn)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)混亂的問題，同時鎮(zhèn)域空間結(jié)構(gòu)在異龍湖保護區(qū)管控的影響下也呈現(xiàn)出空間結(jié)構(gòu)不完善、功能分區(qū)不確定等問題，這在很大程度上制約了規(guī)劃的編制，影響生產(chǎn)生活空間布局和鎮(zhèn)域發(fā)展定位，對全鎮(zhèn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生阻礙。

3.4 可持續(xù)支撐體系缺失

高原湖泊流域的發(fā)展需注重社會、經(jīng)濟、生態(tài)、資源之間的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)的全域空間治理手段，對全域全要素享有管控權(quán)[20]。鎮(zhèn)村建設(shè)空間與高原湖泊保護區(qū)之間存在相互依存的關(guān)系，高原湖泊為鎮(zhèn)村建設(shè)空間提供水資源、生態(tài)資源和依附于其上的文化資源，并在一定程度上促進或阻礙鎮(zhèn)村空間的開發(fā)建設(shè)活動；同時鎮(zhèn)村空間的開發(fā)建設(shè)活動也在促進或阻礙高原湖泊保護與管理進程[21]。近幾年在“湖泊革命”背景下，壩心鎮(zhèn)新建大量配套基礎(chǔ)設(shè)施，由于缺乏統(tǒng)籌管理導致鎮(zhèn)域內(nèi)“鎮(zhèn)區(qū)—湖泊—村落”之間聯(lián)動性不足，濱湖資源尚未得到更好的開發(fā)與利用。

4 壩心鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制實踐

國土空間規(guī)劃須圍繞空間這條主線，實現(xiàn)多規(guī)融合統(tǒng)一，聚焦空間保護、空間發(fā)展和空間支撐，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。維持保護與發(fā)展之間的平衡，尋求其中的平衡點，嚴防超過保護維度和發(fā)展維度的臨界點，使保護與發(fā)展維持在穩(wěn)定區(qū)間，從而建立可持續(xù)平衡發(fā)展體系，實現(xiàn)城鎮(zhèn)的理性發(fā)展、理性增長和生態(tài)環(huán)境的綠色發(fā)展、和諧發(fā)展。

4.1 保護維度——以資源分區(qū)保護為核心

規(guī)劃分區(qū)是對國土空間資源配置的空間劃分[22]，須在細化落實上位國土空間規(guī)劃分區(qū)的基礎(chǔ)上，考慮區(qū)域地方特色，以保護與保留、開發(fā)與利用為目標，劃定全域規(guī)劃分區(qū)，明確各資源分區(qū)范圍與管控要求。

參考石屏縣國土空間分區(qū)的劃定標準，以“三線”為基礎(chǔ)，將壩心鎮(zhèn)國土空間劃分為保護與保留目標下的生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護區(qū)；開發(fā)與利用目標下的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、村莊發(fā)展區(qū)和礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)六大一級分區(qū)。由于涉及高原湖泊這一特殊要素，根據(jù)生態(tài)保護的需要將生態(tài)保護區(qū)特別劃分為湖泊保護區(qū)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)；針對土地資源性質(zhì)以及生產(chǎn)發(fā)展需要，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展需要，劃分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)、特別用途區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)和牧業(yè)發(fā)展區(qū)（圖3）。

圖3 國土空間規(guī)劃分區(qū)技術(shù)路線

保護與保留功能區(qū)。該功能區(qū)主要包括河湖、森林山體、耕地、礦產(chǎn)等自然資源要素，立足生態(tài)保護優(yōu)先與糧食安全戰(zhàn)略，嚴守生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田保護區(qū)，構(gòu)建科學合理的生態(tài)安全與糧食底線格局，優(yōu)先考慮高原湖泊生態(tài)保護要求，落實各項自然資源的保護與利用原則，劃定各項自然資源保護控制線。針對高原湖泊劃定湖泊保護區(qū)，嚴格落實河湖保護藍線、紅線以及管理機制，加強湖泊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；森林資源以完善林地資源保護目標和分級管控管理體系為重，以國家公益林保護為主體；耕地資源則上升至國家糧食安全層面，驗收永久基本農(nóng)田保護區(qū)紅線，推進高標準農(nóng)田建設(shè)；礦產(chǎn)資源須在生態(tài)優(yōu)先的前提下協(xié)調(diào)開發(fā)與保護之間的矛盾。

開發(fā)與利用功能區(qū)。在上位落實的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和向下劃定的村莊建設(shè)邊界內(nèi)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，以高效集聚的鎮(zhèn)村空間格局為導向，科學合理地用好土地資源。在上位與鎮(zhèn)村發(fā)展意愿的前提下，結(jié)合村鎮(zhèn)實際，落實村鎮(zhèn)功能定位，積極推進城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興發(fā)展，并且對涉及湖泊保護區(qū)的開發(fā)利用實行嚴格的騰退搬遷措施，以協(xié)調(diào)生態(tài)與開發(fā)之間的關(guān)系。

4.1.1 高原湖泊的保護與治理

高原湖泊的保護與治理是一個長期的過程，2019年云南省出臺《云南省九大高原湖泊保護治理攻堅戰(zhàn)實施方案》，明確提出了保護優(yōu)先、嚴格管控、一湖一策、綜合整治的治理思路。樹立以問題為導向的治理思路，構(gòu)建水資源保護、水污染防治和水環(huán)境治理“三位一體”的核心體系，深入分析異龍湖水資源現(xiàn)狀，確定點源面源污染，從政府監(jiān)管層面推動鎮(zhèn)村具體落實湖泊保護治理舉措實施，建立自上而下的逐級管控措施。同時，下位落實及時反饋問題，形成自下而上的監(jiān)管實施并舉的保護治理體系，從源頭處杜絕湖泊資源潛在隱患，推動異龍湖保護區(qū)乃至整個流域的“退減調(diào)管治”綠色可持續(xù)發(fā)展（圖4）。

圖4 異龍湖保護治理體系示意

4.1.2 生態(tài)修復分區(qū)治理

國土空間生態(tài)修復是實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)的重要保障，明確生態(tài)修復空間分區(qū)是生態(tài)修復的前提[23]。結(jié)合上位“雙評價”結(jié)果，壩心鎮(zhèn)全域分為生態(tài)保護極重要區(qū)、重要區(qū)、一般重要區(qū)三大類，同時結(jié)合壩心鎮(zhèn)實際，基于山水林田生命共同體理念，將生態(tài)問題總結(jié)為異龍湖流域水環(huán)境和水生態(tài)問題、森林質(zhì)量總體不高且覆蓋率低、水土流失和石漠化、歷史遺留礦山生態(tài)破壞4個方面。據(jù)此將壩心鎮(zhèn)全域劃分為異龍湖生態(tài)修復與濕地保護區(qū)、森林及生物多樣性保護修復區(qū)、礦山生態(tài)環(huán)境修復與綜合整治區(qū)、石漠化與水土流失綜合防治區(qū)、其他生態(tài)修復區(qū)5類生態(tài)修復分區(qū)（表3、圖5）。劃分異龍湖生態(tài)修復與濕地保護區(qū)，以保護異龍湖極重要區(qū)為目的，旨在解決流域內(nèi)存在的水質(zhì)惡化、水生態(tài)結(jié)構(gòu)受損和水環(huán)境治理不到位的問題，該區(qū)域通過采用自然恢復和人工修復相結(jié)合的方式，將一級保護區(qū)內(nèi)的耕地通過退耕還湖轉(zhuǎn)變?yōu)楹此?，或通過濕地恢復工程轉(zhuǎn)變?yōu)闈竦?，起到水污染凈化的作用；森林及生物多樣性保護修復區(qū)和礦山生態(tài)環(huán)境修復與綜合整治區(qū)為基于森林與礦產(chǎn)資源劃定的、以林地保育及礦產(chǎn)資源合理利用為主的區(qū)域；石漠化與水土流失綜合防治區(qū)旨在解決喀斯特地貌水土流失的問題；礦山生態(tài)環(huán)境修復與綜合整治區(qū)為歷史遺留礦山、面臨土地整治的礦山和仍在生產(chǎn)的礦山等。

表3 生態(tài)分區(qū)治理措施

圖5 生態(tài)保護重要性及修復分區(qū)

4.2 發(fā)展維度——保護與發(fā)展相協(xié)調(diào)

4.2.1 資源要素與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

統(tǒng)籌推動三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在自然資源和農(nóng)業(yè)本底條件的基礎(chǔ)上，對接上位規(guī)劃對鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)用地的要求，明確地方發(fā)展訴求，按照布局穩(wěn)定和質(zhì)量提升的原則，規(guī)劃布局產(chǎn)業(yè)用地，避免產(chǎn)業(yè)用地占用生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田及高原湖泊流域保護管控區(qū)。整合壩心鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)資源，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與產(chǎn)業(yè)用地布局，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)空間布局，劃分產(chǎn)業(yè)發(fā)展分區(qū)，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心區(qū)和核心點，劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸線（表4、圖6）。

表4 產(chǎn)業(yè)空間布局統(tǒng)計表

圖6 產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展模式

4.2.2 村莊分類引導鄉(xiāng)村振興發(fā)展

構(gòu)建鎮(zhèn)村體系是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑[24]，根據(jù)壩心鎮(zhèn)地理特征、資源稟賦、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與前景，構(gòu)建完善的鎮(zhèn)村結(jié)構(gòu)體系，實現(xiàn)鎮(zhèn)村互補發(fā)展與設(shè)施共享。鎮(zhèn)區(qū)承擔主要發(fā)展職能，由鎮(zhèn)區(qū)輻射帶動中心村，推動中心村產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施和道路交通的提升，將中心村打造為鎮(zhèn)域經(jīng)濟的強力支撐。再由中心村持續(xù)推動基層村，以保障基層村公共服務設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，引導人口產(chǎn)業(yè)向壩區(qū)聚集，在生態(tài)資源和空間約束的城鎮(zhèn)建設(shè)承載力規(guī)模的基礎(chǔ)上，落實上位及鎮(zhèn)村發(fā)展方向，確定鎮(zhèn)村功能定位，形成三級鎮(zhèn)村體系（表5）。

表5 壩心鎮(zhèn)鎮(zhèn)村體系統(tǒng)計表

4.3 支撐維度——區(qū)域內(nèi)外有機聯(lián)動

壩心鎮(zhèn)兼具生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重任務，在此背景下如何協(xié)調(diào)二者之間的平衡，實現(xiàn)產(chǎn)能最大化，需要建立更具支撐性的穩(wěn)定國土空間發(fā)展格局。優(yōu)化鎮(zhèn)域支撐體系是基礎(chǔ)，完善鎮(zhèn)區(qū)服務功能是重中之重，二者持續(xù)推動壩心鎮(zhèn)可持續(xù)增長。從鎮(zhèn)域和鎮(zhèn)區(qū)兩個層面，在湖泊生態(tài)保護的約束下，結(jié)合綜合防災的防控要求，在落實上位國土空間規(guī)劃和交通專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上對壩心鎮(zhèn)道路交通網(wǎng)絡和道路交通設(shè)施進行合理布局，明確交通發(fā)展綜合目標和策略，從高效區(qū)域聯(lián)通、內(nèi)部鎮(zhèn)村聯(lián)通優(yōu)化和農(nóng)村道路設(shè)施優(yōu)化3個層面出發(fā)，充分銜接產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，建立綜合交通體系。構(gòu)建綜合市政公共服務設(shè)施體系，實現(xiàn)不同空間層級服務設(shè)施差異化配置，滿足不同規(guī)模、不同人群需求，并鼓勵公共設(shè)施集中配置，完善公共設(shè)施空間布局，促進設(shè)施提質(zhì)提升，提升整體公共服務水平，促進高原湖泊生態(tài)保護（圖7）。

圖7 支撐體系構(gòu)建示意

5 結(jié)論與展望

以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)、土規(guī)對自然生態(tài)巨系統(tǒng)的整體性難以進行統(tǒng)一的整合與協(xié)調(diào)[25]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)不同特質(zhì)的地域要素，在結(jié)構(gòu)上相比于高層級空間規(guī)劃更能體現(xiàn)城鄉(xiāng)二元特征[26]，在湖泊保護視角下，濱湖建制鎮(zhèn)的空間發(fā)展受到湖泊保護的限制，須重點結(jié)合全域自然資源、湖泊生態(tài)系統(tǒng)的整體性及其內(nèi)在規(guī)律進行整體統(tǒng)籌考慮。異龍湖水域面積小、污染物單一、治理條件好，在云南省九大高原湖泊中具有代表性，壩心鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃也可為其他高原湖泊濱湖建制鎮(zhèn)空間規(guī)劃起到示范作用，因此基于壩心鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，將高原濱湖建制鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制思路概括為現(xiàn)狀研判、問題識別、策略生成3個階段，并結(jié)合“保護—發(fā)展—支撐”3個維度對濱湖鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制展開研究（圖8）。

圖8 高原濱湖建制鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃路線

生態(tài)保護方面，湖泊流域土地利用演變格局對高原湖泊有直接影響，以生態(tài)優(yōu)先為基本原則，強化高原湖泊水資源保護與治理，落實湖泊生態(tài)環(huán)境保護控制線，實現(xiàn)高原湖泊水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理“三位一體”的管控格局，樹立生態(tài)分區(qū)修復路線。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，明確高原湖泊建制鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，整合鎮(zhèn)域發(fā)展資源，在湖泊生態(tài)保護的前提下，統(tǒng)籌推進以協(xié)調(diào)發(fā)展為原則的鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)布局與振興，為高原湖泊保護提供更為全面的經(jīng)濟支撐。

支撐建設(shè)方面，支撐體系的完善與發(fā)展可緩解生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的沖突，將統(tǒng)籌聯(lián)動貫穿于濱湖建制鎮(zhèn)支撐體系建設(shè)中，構(gòu)建高原湖泊保護與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定的空間發(fā)展格局。

國土空間五級規(guī)劃是上級對下級進行管控、下級對上級規(guī)劃進行細化落實并產(chǎn)生反饋以推動上級規(guī)劃完善的聯(lián)動機制，目前云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃尚處于起步階段，高原湖泊濱湖建制鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃還需要更多的實踐研究探索，云南省各個高原湖泊流域由于地形地貌、河湖水質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展條件等因素的不同，結(jié)合“一湖一策”治理方向，還須針對性地探索每一個高原湖泊流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃應對策略。

注釋：

①2016 年《云南省水污染防治工作方案》；2017 年《云南省全面推行河長制的實施意見》；2019 年《云南省九大高原湖泊保護治理攻堅戰(zhàn)實施方案》。

② 云南省九大高原湖泊：滇池、洱海、撫仙湖、程海、瀘沽湖、

③ 異龍湖一級保護區(qū)范圍共計70.12km2。杞麓湖、異龍湖、星云湖、陽宗海。

④ 數(shù)據(jù)資料來源于《異龍湖流域保護治理“十四五”規(guī)劃》，其中數(shù)據(jù)采用2020 年數(shù)據(jù)。由于項目開展時間較長，2020 年與2021 年用地變化相差不大，同時考慮數(shù)據(jù)獲取以及表達均為5 年時間間隔，故本處采用2020 年用地數(shù)據(jù)。