上海地區(qū)水利工程全生命周期管理情況分析

◎劉星 張鐔月 孫玥 上海迅翔水利工程有限公司

1.引言

近年來(lái)，隨著氣候變化，在極端天氣影響下，城市內(nèi)澇、流域洪水等水患頻發(fā)，水利工程設(shè)施在防汛排澇中發(fā)揮的作用愈加突出。上海市經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，在統(tǒng)一規(guī)劃、洪澇分開、高低分治、河道疏浚的基礎(chǔ)上，形成了14個(gè)水利片區(qū)格局，并在沿江沿海一線主要干支河口、圩區(qū)和省界邊界河道建設(shè)了二千余座泵閘等水利工程設(shè)施，這些設(shè)施在全市的防洪、擋潮、排澇、航運(yùn)、改善水環(huán)境和保護(hù)水資源等方面發(fā)揮了重要作用。由于水利工程功能重要、交叉專業(yè)多、可靠性要求高等特點(diǎn)，一些研究提出了應(yīng)用全生命周期集成化管理的思路，以運(yùn)維需求為出發(fā)點(diǎn)，以工程全生命周期為研究對(duì)象，以便于工程在全生命周期實(shí)現(xiàn)效益最優(yōu)。本研究針對(duì)上海地區(qū)水利工程的現(xiàn)狀“建運(yùn)”模式和全壽命周期管理情況進(jìn)行了研究。

2.管理情況

水利工程全生命周期主要由前期策劃階段、建設(shè)階段與運(yùn)維階段組成，其中前期策劃階段主要包括工程規(guī)劃、項(xiàng)目建議書、可行性研究和初步設(shè)計(jì)等；建設(shè)階段主要包括工程招投標(biāo)（設(shè)備招標(biāo)）、施工管理、工程移交等；運(yùn)維階段主要涵蓋工程投入運(yùn)營(yíng)后，實(shí)現(xiàn)功能、發(fā)揮效益的過(guò)程。

水利工程的建設(shè)與投資管理由項(xiàng)目法人單位負(fù)責(zé)，工程建成后交付管理單位，由管理單位負(fù)責(zé)工程運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)、維修等運(yùn)營(yíng)管理。本市水利工程運(yùn)營(yíng)已基本實(shí)現(xiàn)“管養(yǎng)分離”，管理單位接管后，通過(guò)市場(chǎng)化招標(biāo)，將工程運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)、維修等工作交由專業(yè)運(yùn)維企業(yè)實(shí)施。

（1）前期策劃階段，是水利工程基本建設(shè)程序中項(xiàng)目的提出、論證、評(píng)價(jià)和決策過(guò)程，本市的水利工程在可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后，明確項(xiàng)目法人單位以及工程的管理單位，由項(xiàng)目法人統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)部門、設(shè)計(jì)勘察單位、相關(guān)咨詢單位等，確保前期各項(xiàng)工作的高效運(yùn)行。

在此階段，項(xiàng)目法人單位通常會(huì)在項(xiàng)建書、工可及初設(shè)編制甚至招標(biāo)文件清單編制期間，向管理單位征詢關(guān)于工程布局、規(guī)模、功能等方面的意見和建議，并對(duì)項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)方案進(jìn)行完善和優(yōu)化。

（2）建設(shè)階段，是項(xiàng)目實(shí)施、建成投產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本市水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制，由項(xiàng)目法人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程負(fù)責(zé)。水利工程建設(shè)的勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備供應(yīng)等單位，需依法通過(guò)招投標(biāo)確定。在完成報(bào)建、報(bào)監(jiān)以及行業(yè)行政審批等相關(guān)程序、具備開工條件后，推進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)施工，執(zhí)行各類工程相關(guān)行業(yè)的規(guī)程規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的目標(biāo)控制，按照水利工程施工質(zhì)量評(píng)定的有關(guān)要求，對(duì)單元工程、分部工程、單位工程質(zhì)量進(jìn)行評(píng)定，完成重要階段的驗(yàn)收，進(jìn)行工程移交，且按照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等手續(xù)。

在此階段，按據(jù)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》、《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》等規(guī)定，以及相關(guān)水利設(shè)施移交接管實(shí)施細(xì)則的要求，項(xiàng)目法人單位為水利設(shè)施移交工作的發(fā)起單位，在設(shè)施移交中主動(dòng)提出申請(qǐng)，牽頭過(guò)程對(duì)接，落實(shí)后期工作，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)抄報(bào)管理單位到場(chǎng)參與，如圍堰驗(yàn)收、泵閘底板澆筑、通水驗(yàn)收、關(guān)鍵設(shè)備出廠驗(yàn)收及安裝調(diào)試、主體結(jié)構(gòu)封頂、機(jī)組試運(yùn)行、完工驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收等，針對(duì)管理單位參與過(guò)程中提出的問(wèn)題落實(shí)整改。管理單位須參與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的對(duì)接工作，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位設(shè)施建設(shè)有協(xié)助、指導(dǎo)職責(zé)，并在設(shè)施移交時(shí)做好相關(guān)復(fù)核工作。

（3）運(yùn)維階段，是工程價(jià)值真正發(fā)揮的階段，運(yùn)維單位通過(guò)開展工程檢查和維修養(yǎng)護(hù)，保障并提高設(shè)施設(shè)備完好率，維持或恢復(fù)設(shè)計(jì)功能，以實(shí)現(xiàn)工程效益整體發(fā)揮。依據(jù)《上海市河道管理?xiàng)l例》、《上海市水閘管理辦法》等規(guī)定和要求，工程正式移交后，由管理單位負(fù)責(zé)設(shè)施設(shè)備的運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)、維修等運(yùn)維管理，編制接管設(shè)施的年度養(yǎng)護(hù)預(yù)算，落實(shí)專項(xiàng)養(yǎng)護(hù)資金。

以水閘工程為例，上海市水閘管理實(shí)行三級(jí)管理，包括行政主管部門、行業(yè)管理和設(shè)施管理單位。設(shè)施管理單位再按照水閘管理權(quán)限，采用招投標(biāo)方式確定水閘運(yùn)行養(yǎng)護(hù)單位，水閘運(yùn)行養(yǎng)護(hù)單位根據(jù)國(guó)家和本市有關(guān)水閘運(yùn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程和水閘控制運(yùn)行方案，負(fù)責(zé)水閘的控制運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)。

在此階段，管理單位承擔(dān)工程運(yùn)維的主體責(zé)任，運(yùn)維企業(yè)按照行業(yè)規(guī)范與合同要求，負(fù)責(zé)工程運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)、維修、檢查觀測(cè)、防汛防臺(tái)等具體工作的實(shí)施。

3.問(wèn)題分析

針對(duì)全壽命周期管理目標(biāo)，傳統(tǒng)“建運(yùn)”管理模式還存在一定不適應(yīng)性。本研究對(duì)其存在的主要問(wèn)題在管理機(jī)制、體系、環(huán)節(jié)等方面進(jìn)行了研究，提出問(wèn)題如下：

（1）全生命周期管理機(jī)制不足。水利部在印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干實(shí)施意見的通知》中，對(duì)項(xiàng)目法人的組建明確提出：“新建項(xiàng)目一般應(yīng)按建管一體的原則組建項(xiàng)目法人。除險(xiǎn)加固、續(xù)建配套、改建擴(kuò)建等建設(shè)項(xiàng)目，原管理單位基本具備項(xiàng)目法人條件的，原則上由原管理單位作為項(xiàng)目法人或以其為基礎(chǔ)組建項(xiàng)目法人?！盵1]在工程在實(shí)際實(shí)施時(shí)，各部門也提出了運(yùn)營(yíng)單位盡早介入工程建設(shè)的引導(dǎo)性設(shè)想，但并沒(méi)有提出具體的、可行的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式。由于沒(méi)有相應(yīng)管理機(jī)制明確各方責(zé)、權(quán)、利，導(dǎo)致管理要求難以全部落實(shí)，目前還存在管理組織不健全，系統(tǒng)間銜接配合協(xié)調(diào)性差，全生命周期內(nèi)缺乏統(tǒng)一協(xié)作等問(wèn)題。

以現(xiàn)有模式為例，建設(shè)單位在工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)時(shí)都會(huì)征詢相應(yīng)運(yùn)營(yíng)單位意見，工程建設(shè)過(guò)程中，運(yùn)營(yíng)單位也可自行參加例會(huì)，查看工程現(xiàn)場(chǎng)，提出需求，但最后的實(shí)施情況，運(yùn)營(yíng)單位是難以控制和把握的，導(dǎo)致相應(yīng)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題仍會(huì)集中于工程建設(shè)后期甚至移交期間才會(huì)集中暴露出來(lái)（對(duì)常見問(wèn)題進(jìn)行整理，見表1），甚至存在移交運(yùn)營(yíng)后重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。工程投運(yùn)后，需要繼續(xù)完善、配套部分設(shè)施，導(dǎo)致運(yùn)維費(fèi)用增加，且由于部分問(wèn)題投運(yùn)后已不具備施工條件難以完善，導(dǎo)致運(yùn)行可靠性達(dá)不到要求，存在一定的防汛責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

表1 運(yùn)維階段常見工程遺留問(wèn)題

（2）管理目標(biāo)和責(zé)任體系不連續(xù)[2]。在開展水利工程效益發(fā)揮研究時(shí)，目前大部分主要關(guān)注運(yùn)營(yíng)階段，對(duì)前期設(shè)計(jì)及建設(shè)實(shí)施階段的影響研究較少，水利工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)間邏輯聯(lián)系并沒(méi)有在工程全生命周期中得到關(guān)注。這種建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的割裂狀態(tài)導(dǎo)致各階段的管理目標(biāo)和責(zé)任體系并不延續(xù)。

項(xiàng)目法人考慮如何便于建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全目標(biāo)，缺乏進(jìn)一步優(yōu)化工程功能等方面積極性。運(yùn)維人員較少能提前介入工程建設(shè)或在建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有實(shí)質(zhì)性參與，運(yùn)維主體難以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程掌握，也無(wú)法提出系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)管理需求。這就造成了在全生命周期中每個(gè)階段只追求階段性或某一參與方效益最大化為目標(biāo)，不重視項(xiàng)目全生命周期管理的整體目標(biāo)，造成水利工程建運(yùn)全過(guò)程的各階段明顯的不連續(xù)性。

（3）設(shè)備建設(shè)、運(yùn)營(yíng)脫節(jié)。設(shè)備運(yùn)行安全性、可靠性是實(shí)現(xiàn)水利工程防汛、運(yùn)行安全的前提，也是運(yùn)營(yíng)管理的重要內(nèi)容之一。傳統(tǒng)“建運(yùn)”模式下，設(shè)備管理要求分散在某個(gè)階段的某個(gè)職能上，忽略了全生命周期各階段中，以最終運(yùn)營(yíng)需求為中心的系統(tǒng)管理模式。設(shè)備建設(shè)包括設(shè)備選型、采購(gòu)、安裝、調(diào)試、試運(yùn)行等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)對(duì)設(shè)備最終運(yùn)行發(fā)揮作用都起到非常重要的作用，目前的建運(yùn)模式下，運(yùn)維單位很難全部參與設(shè)備建設(shè)各階段，難以實(shí)現(xiàn)以運(yùn)維需求為目標(biāo)的設(shè)備全生命周期管理。以主水泵為例，由設(shè)計(jì)單位通過(guò)設(shè)備比選確定設(shè)備形式及參數(shù)，通常將設(shè)備標(biāo)及施工標(biāo)通過(guò)招投標(biāo)確定一家總包單位實(shí)施，由施工總包單位負(fù)責(zé)設(shè)備采購(gòu)及安裝。在招采之前，一般不能明確主水泵的生產(chǎn)廠家，設(shè)計(jì)單位不掌握主水泵的詳細(xì)尺寸，在確定廠家后開始深化設(shè)計(jì)時(shí)，主要關(guān)注的為施工階段安裝需求，對(duì)于后期養(yǎng)護(hù)、維修需求容易被忽視，常常出現(xiàn)無(wú)養(yǎng)護(hù)通道、后期大修無(wú)拆解通道、部分部件無(wú)法拆出、缺少必須的備件等問(wèn)題。

（4）設(shè)施接管與運(yùn)行養(yǎng)護(hù)脫節(jié)。目前市管工程及大部分區(qū)管工程都采用了水利工程市場(chǎng)化運(yùn)維的方式，設(shè)施接管單位與運(yùn)行養(yǎng)護(hù)單位已完全分離。

由于設(shè)施接管單位目前一般不再直接從事具體的運(yùn)行養(yǎng)護(hù)工作，在參與工程建設(shè)時(shí)更多的關(guān)注管理需求，往往需要直接從事運(yùn)行養(yǎng)護(hù)的人員才能提出具體的、細(xì)節(jié)的運(yùn)維需求。但一般在工程完工后，設(shè)施接管單位才能啟動(dòng)運(yùn)行養(yǎng)護(hù)招標(biāo)確定運(yùn)行養(yǎng)護(hù)單位。在未通過(guò)招投標(biāo)明確運(yùn)行養(yǎng)護(hù)單位之前，運(yùn)行養(yǎng)護(hù)單位難以介入建設(shè)中較為關(guān)鍵的設(shè)備安裝、調(diào)試及試運(yùn)行等階段，這些階段也是最適合對(duì)運(yùn)維人員開展培訓(xùn)的階段。這種模式下，一方面容易出現(xiàn)運(yùn)行初始階段由于對(duì)設(shè)施設(shè)備不熟悉而發(fā)生運(yùn)行故障或養(yǎng)護(hù)不到位等情況，另一方面運(yùn)行養(yǎng)護(hù)單位的運(yùn)維經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)維需求也不能在建設(shè)期提出，不利于全生命周期管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.結(jié)語(yǔ)

全生命周期理論已逐步從簡(jiǎn)單發(fā)展到復(fù)雜、從小領(lǐng)域發(fā)展到大領(lǐng)域，是企業(yè)現(xiàn)代化和競(jìng)爭(zhēng)力的集中體現(xiàn)[3]，本文對(duì)上海地區(qū)大型水利工程全生命周期管理情況進(jìn)行了分析，并提出了全生命周期管理機(jī)制不足、管理目標(biāo)和責(zé)任體系不連續(xù)、設(shè)備建設(shè)運(yùn)營(yíng)脫節(jié)、設(shè)施接管與運(yùn)行養(yǎng)護(hù)脫節(jié)等問(wèn)題。但本文雖然提出了問(wèn)題，但沒(méi)有系統(tǒng)提出解決問(wèn)題的措施，下一步可繼續(xù)深化研究。