機構(gòu)編制賦能數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的改革實踐和優(yōu)化路徑研究
——以昆山市為例

文 | 蘇州市委編辦 徐威、昆山市委編辦 卿勝、 南京審計大學(xué) 鹿斌

近年來，昆山市錨定數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展“新賽道”，致力打造“全國數(shù)字化發(fā)展標(biāo)桿城市”。為此，昆山市創(chuàng)新實施“四新賦能”系列舉措，聚集發(fā)展勢能、聚合資源優(yōu)勢、聚力職能提升、聚攏執(zhí)法效能，積極探索數(shù)字經(jīng)濟管理體制機制新模式，為昆山高質(zhì)量發(fā)展提供不竭的力量支撐和堅強的機構(gòu)編制保障。

一、“昆山樣板”：“四新賦能”助推數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

（一）以職能轉(zhuǎn)型為新突破，提升組織服務(wù)效能

一是高水平推行行政審批制度改革。昆山成功入選國辦“依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺開展政務(wù)服務(wù)線上線下融合和向基層延伸試點”，積極開發(fā)應(yīng)用服務(wù)企業(yè)端“昆如意”數(shù)字政務(wù)總?cè)肟?，集?6個部門、50項功能和360項服務(wù)，2022年作為全國第一家縣級平臺入駐國家政務(wù)服務(wù)一體化平臺。二是為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造高質(zhì)量法治環(huán)境。以入選全國綜合行政執(zhí)法體制改革試點市為契機，制定的《基層綜合行政執(zhí)法機構(gòu)運行規(guī)范》，成為全省首個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)。

（二）以機構(gòu)優(yōu)化為新載體，釋放體制創(chuàng)新活力

一是打造數(shù)字經(jīng)濟新型園區(qū)。2023年，昆山環(huán)南淞湖規(guī)劃建設(shè)先進計算產(chǎn)業(yè)承載區(qū)，加速建設(shè)“南淞智谷”先進計算產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，打造在全國乃至全球具有影響力的先進計算產(chǎn)業(yè)高地。二是支持設(shè)立新型研發(fā)機構(gòu)。設(shè)立蘇州深時數(shù)字地球研究中心（事業(yè)單位），承擔(dān)“深時數(shù)字地球”國際大科學(xué)計劃；成立昆山市工業(yè)技術(shù)研究院、昆山超級計算中心等11家新型研發(fā)機構(gòu)。

（三）以編制統(tǒng)籌為新方法，優(yōu)化組織資源配置

加強基層數(shù)字經(jīng)濟管理力度，創(chuàng)新事業(yè)身份人員管理與使用。2020年，昆山市在全省率先創(chuàng)新鎮(zhèn)域事業(yè)單位人員管理，設(shè)置“人事服務(wù)中心”，實現(xiàn)了資源統(tǒng)籌“一盤棋”，釋放出基層機構(gòu)編制統(tǒng)籌使用新動能。昆山創(chuàng)新基層事業(yè)身份人員管理和使用改革經(jīng)驗被中央編辦核心期刊《中國機構(gòu)改革與管理》報道。

（四）以數(shù)字更新為新動能，加速管理流程再造

一是完善“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)。通過賦權(quán)區(qū)鎮(zhèn)，優(yōu)化線上“政務(wù)大廳”，將“一件事一窗辦”向基層窗口延伸，將自助服務(wù)機鋪設(shè)到基層，做到政務(wù)服務(wù)“市鎮(zhèn)村（社區(qū)）”三級全覆蓋，企業(yè)有事能夠“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”。二是做優(yōu)“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市治理。實體化運行昆山市城市運行管理中心，建設(shè)“一網(wǎng)統(tǒng)管”智慧平臺，構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管+綜合執(zhí)法”昆山模式，實現(xiàn)“一屏全觀、一圖感知、一網(wǎng)通聯(lián)、一體聯(lián)動”。

二、賦能過程存在的問題與困難

（一）編制不足問題普遍，賦能數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展支撐不足

昆山擁有各類高新技術(shù)企業(yè)超過3000家，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模超6000億元，發(fā)展規(guī)模與質(zhì)量都走在全國同類城市前列。城市經(jīng)濟社會規(guī)模的擴大，將會極大地拓展政府職能，為機構(gòu)編制系統(tǒng)帶來新的體制建設(shè)和新增用編需求的挑戰(zhàn)。然而，包括昆山在內(nèi)的縣級政府人員規(guī)模配置的標(biāo)準(zhǔn)基本上還是維持二十多年前的標(biāo)準(zhǔn)，編制不足問題在一些部門已十分突出。例如，市大數(shù)據(jù)管理局目前僅有1個處室、2位工作人員。而大數(shù)據(jù)資源管理中心核定編制11個，實有9人，因工作統(tǒng)籌等原因，實際從事相關(guān)工作僅5人，人手缺少較為嚴(yán)重。

（二）組織能動性偏弱，賦能數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展動力不足

一是以行政權(quán)力為導(dǎo)向，用編自主受限。各區(qū)鎮(zhèn)依據(jù)市級要求，組建了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但實際工作停留在完成下達任務(wù)層面，對于推進數(shù)字經(jīng)濟的積極性、創(chuàng)造性不足，缺少相應(yīng)的亮點舉措。二是職能轉(zhuǎn)型受阻，為企服務(wù)能力有待提升。工信局是承擔(dān)為企服務(wù)的主要部門，但在三定規(guī)定中并沒有突出信息化服務(wù)職能，目前只有軟件信息化科實際承擔(dān)信息化服務(wù)職能。

（三）各自為政現(xiàn)象突出，賦能數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展碎片化困境

一是相關(guān)部門間的合作不充分。數(shù)字經(jīng)濟能夠打破不同產(chǎn)業(yè)之間的固有邊界，推動不同的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，這就需要多部門共同合作推進。但長期以來，各部門間割據(jù)式管理造成單打獨斗、各自為戰(zhàn)的局面，導(dǎo)致企業(yè)管理疊加、錯位、缺位等不良現(xiàn)象并存，公共服務(wù)效率較低。二是部門間辦事流程冗長。現(xiàn)在很多企業(yè)上市或者辦理某些業(yè)務(wù)時都需要開具合規(guī)證明，企業(yè)需首先向市金融辦提交申請，金融辦再發(fā)函給鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局，要求協(xié)助開具合規(guī)證明，鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局再從辦案系統(tǒng)中查詢有無處罰記錄，最后開具相關(guān)證明，企業(yè)再據(jù)此證明去辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，這大大降低了辦事效率。

三、機構(gòu)編制賦能數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)化路徑

（一）以用編自主權(quán)促動用人自主權(quán)

黨的十九大以來，黨中央明確提出了賦予省級及以下政府更多自主權(quán)的改革要求。一是統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需要。昆山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、昆山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和花橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的管委會應(yīng)重點突出數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展職能，提升招商及企業(yè)服務(wù)的機構(gòu)和人員比例。例如，可以按照本市數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點方向，專門設(shè)置元宇宙產(chǎn)業(yè)促進局、先進計算產(chǎn)業(yè)促進局等。二是深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革。探索賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在干部和機構(gòu)管理、統(tǒng)籌使用各類編制資源等方面更大自主權(quán)，助力擴權(quán)強鎮(zhèn)。例如，應(yīng)當(dāng)擴展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟促進局職能，或者設(shè)立專門處室負責(zé)數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或者直接在現(xiàn)有機構(gòu)框架中增設(shè)數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)促進局。三是在開發(fā)區(qū)建立更加開放靈活的選人用人機制。創(chuàng)新開發(fā)區(qū)選人用人機制，全面取消編制管理和終身制，實行全員聘任制、聘期制，所有人員全部重新競聘上崗，統(tǒng)一簽訂合同，聘期五年。

（二）強化組織機構(gòu)為企服務(wù)能力

在機構(gòu)編制制定、規(guī)劃、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中，更多地引入多方參與，通過共智、共聯(lián)、共擔(dān)實現(xiàn)對編制全過程的優(yōu)化完善，從而呈現(xiàn)共建、共治、共享的治理格局。一是加強組織間協(xié)同聯(lián)動。加強黨對數(shù)字昆山建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，常態(tài)化運行數(shù)字昆山建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開工作例會，強化多部門聯(lián)動，加強聯(lián)合攻關(guān)，統(tǒng)籌推進落實數(shù)字昆山建設(shè)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)政策舉措和各項任務(wù)。二是提升職能部門為企服務(wù)能力。在現(xiàn)有組織體系中突出服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的能力，可以在昆山市工信局中增設(shè)負責(zé)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的職能科室，如智能制造、元宇宙產(chǎn)業(yè)、先進計算等科室。三是注重企業(yè)和社會參與。在編制規(guī)劃、配置等工作中引入數(shù)字企業(yè)及相關(guān)人員的參與，通過吸收和研判數(shù)字企業(yè)的發(fā)展需求和意見，保證編制工作能適配發(fā)展實際。四是加快復(fù)合型人才培養(yǎng)與引進。打造一支“精技術(shù)、懂業(yè)務(wù)、善管理”的高層次復(fù)合型數(shù)字人才隊伍，研究支持大數(shù)據(jù)科研能力建設(shè)和人才培養(yǎng)的政策措施，培養(yǎng)一批大數(shù)據(jù)領(lǐng)域急需人才。探索建立人才流動機制，暢通人才發(fā)展通道，促進專業(yè)人才流通。

（三）開創(chuàng)數(shù)字技術(shù)促動政府治理轉(zhuǎn)型新局面

一是完善數(shù)字政務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。依托昆山元宇宙產(chǎn)業(yè)特色，全力打造昆山“政務(wù)元宇宙”，以沉浸式、交互性、場景化方式創(chuàng)新政府決策、管理和服務(wù)，建立高效、互動、開放、參與的政府治理新模式，打造泛在可及、智慧便捷和公平普惠的數(shù)字政府新體系。二是將數(shù)字技術(shù)與一線業(yè)務(wù)緊密結(jié)合。對標(biāo)杭州、寧波等地先進經(jīng)驗，加大線上業(yè)務(wù)開發(fā)力度，除了將權(quán)責(zé)清單變更、統(tǒng)一社會信用代碼變更、政務(wù)和公益機構(gòu)域名變更等部分復(fù)雜事項繼續(xù)實行線下辦理外，其余業(yè)務(wù)事項可以全部轉(zhuǎn)為線上辦理；樹立新型管理思維，在行政審批服務(wù)中全面推廣電子證照、電子簽名、電子檔案等形式，簡化優(yōu)化為企服務(wù)流程。三是高效推動公共數(shù)據(jù)開放利用。由市大數(shù)據(jù)管理局牽頭，構(gòu)建全市統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)資源庫，各部門、各業(yè)務(wù)條線數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在這個總數(shù)據(jù)庫中匯集、治理、共享、開放和開發(fā)利用，從而克服垂直管理、條線分割的弊端。同時，該總數(shù)據(jù)庫應(yīng)全面對接省級和市級公共數(shù)據(jù)資源庫，積極融入更廣泛的公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)，打造共建共享的公共數(shù)據(jù)資源體系。