關(guān)于我國(guó)地方政府預(yù)算管理改革與完善的探索

徐紅美 安徽安慶宜秀經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)財(cái)政局

引言

2022年全國(guó)財(cái)政收入20.3703萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)0.6%。近年來(lái)，由于收入增速放緩，我國(guó)地方財(cái)政自給率總體呈下降趨勢(shì)，地方財(cái)政收入下降與公共需求增長(zhǎng)之間的矛盾越發(fā)嚴(yán)重。地方政府若要尋求健康發(fā)展的道路，開(kāi)源、節(jié)流、增效是社會(huì)發(fā)展的必然選擇。因此，要確保財(cái)政資金的使用具有合理科學(xué)性，就必須加強(qiáng)地方政府預(yù)算管理能力，從不同角度進(jìn)行改革創(chuàng)新，如融入財(cái)務(wù)共享服務(wù)模式并將預(yù)算管理朝精細(xì)化方向發(fā)展，充分保障資金的配置效率，提高預(yù)算管理的精準(zhǔn)度，使其成為人民滿意的政府。

一、預(yù)算精準(zhǔn)化管理的相關(guān)內(nèi)容

預(yù)算精準(zhǔn)化管理是基于傳統(tǒng)預(yù)算管理的改革創(chuàng)新成果。它以精細(xì)、準(zhǔn)確為中心觀點(diǎn)，以成本效益為第一原則，然后通過(guò)現(xiàn)代化、智能化的管理系統(tǒng)對(duì)地方預(yù)算進(jìn)行管理。預(yù)算精細(xì)化管理的特點(diǎn)體現(xiàn)在五個(gè)方面：（1）全局性。預(yù)算的制定不能憑空捏造，要提高全員參與積極性，收集辦公室人員的第一手信息，保證預(yù)算方案與實(shí)際財(cái)政支出具有聯(lián)動(dòng)性和協(xié)調(diào)性。（2）科學(xué)性。預(yù)算編制的方法應(yīng)當(dāng)同社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程相統(tǒng)一，保證內(nèi)容真實(shí)完整，嚴(yán)厲禁止瞞報(bào)、虛報(bào)的錯(cuò)誤行為。（3）時(shí)效性。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)先于財(cái)政活動(dòng)實(shí)施，并且細(xì)致周密地測(cè)算出活動(dòng)所需金額，要基于實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行客觀的估算，切勿隨意處置。（4）靈活性。同一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可能并不適用所有管轄的區(qū)域，因此預(yù)算的評(píng)估要根據(jù)預(yù)算單位的實(shí)際情況進(jìn)行靈活應(yīng)變，允許存在特殊性變動(dòng)。（5）有效性。這是體現(xiàn)預(yù)算管理是否發(fā)揮作用的根本要素，選擇的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)科學(xué)有效，才能落實(shí)具體的預(yù)算方案。通過(guò)以上五個(gè)方面的內(nèi)容對(duì)預(yù)算精細(xì)化管理做了進(jìn)一步解釋?zhuān)瑤椭胤秸茌牱秶鷥?nèi)各預(yù)算參與單位能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化、精細(xì)化的預(yù)算制定，提高整體預(yù)算管理水平[1]。

二、財(cái)務(wù)共享服務(wù)模式的相關(guān)內(nèi)容

財(cái)務(wù)共享服務(wù)指利用信息技術(shù)將財(cái)務(wù)核算主體中同質(zhì)化嚴(yán)重的業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，并設(shè)定程序化的處理流程，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)“二合一”的管理模式[2]。在這個(gè)管理環(huán)節(jié)中，組織內(nèi)部的財(cái)務(wù)人員的職能職責(zé)被重新劃分，統(tǒng)一通過(guò)財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心獲得預(yù)算管理、記賬、報(bào)賬等處理環(huán)節(jié)的權(quán)限，加快信息處理的速度，提高組織運(yùn)作效率和流程處置的規(guī)范性，同時(shí)提高信息披露的透明度，解放更多的人力資源。這種服務(wù)模式被廣泛運(yùn)用在企業(yè)預(yù)算管理中，幫助企業(yè)解決了預(yù)算不合理和不準(zhǔn)確的弊端。

三、地方政府傳統(tǒng)預(yù)算管理方式存在的不足

（一）預(yù)算內(nèi)容缺乏準(zhǔn)確性和完整性

在傳統(tǒng)預(yù)算管理方式中，地方政府先讓各預(yù)算單位結(jié)合本單位實(shí)際情況制定下個(gè)年度的預(yù)算方案，然后交由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一匯總，再報(bào)地方人大審議，審議通過(guò)后，根據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算額度對(duì)各預(yù)算單位下發(fā)指標(biāo)控制額。在這種編制程序中，預(yù)算內(nèi)容缺乏準(zhǔn)確性和完整性，主要體現(xiàn)在兩方面：（1）編制流程的問(wèn)題。在事前編制時(shí)，由于各預(yù)算單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于本單位獨(dú)立的核算軟件中，存在較大的自主性和隨意性，使得財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)計(jì)口徑差異明顯，數(shù)據(jù)雜亂無(wú)章，需要耗費(fèi)額外的精力進(jìn)行調(diào)整、匯總，然后才能上報(bào)、審批。且預(yù)算數(shù)據(jù)可能會(huì)在不同的系統(tǒng)間流轉(zhuǎn)和拷貝，一旦系統(tǒng)的兼容性差或者數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，就會(huì)出現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)遺漏或錯(cuò)報(bào)的情況。在事后審批時(shí)，因?yàn)闆](méi)有全局性的干預(yù)系統(tǒng)，不能對(duì)每個(gè)單位的預(yù)算編制工作形成統(tǒng)一的約束，導(dǎo)致部門(mén)單位存在虛增預(yù)算的情況。（2）預(yù)算編制者的主觀依賴。通常情況下，預(yù)算編制人員趨向于程序化的核算處理，因此主觀依賴一些結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，并忽視非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)[3]，這樣一來(lái)，就會(huì)造成預(yù)算編制數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、信息不完整的問(wèn)題。此外，預(yù)算編制人員與其他工作人員缺乏溝通，自身綜合素質(zhì)不足，不具備外部宏觀環(huán)境分析能力，也不具備對(duì)數(shù)據(jù)的深度挖掘能力，只能憑以往的經(jīng)驗(yàn)制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，使得經(jīng)費(fèi)支出曲線趨于平穩(wěn)。如若市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生較大變化，則預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法與實(shí)際需求產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，造成嚴(yán)重失真，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)沒(méi)有科學(xué)的數(shù)據(jù)保障。

（二）預(yù)算額度配置缺乏合理性和有效性

在傳統(tǒng)預(yù)算管理方式中，預(yù)算額度配置缺乏合理性和有效性。主要體現(xiàn)在三方面：（1）工作重心錯(cuò)位。因?yàn)橹悄芑?、現(xiàn)代化的信息技術(shù)不足，在預(yù)算數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和人力，導(dǎo)致預(yù)算工作的重心偏移，相較于預(yù)算額度的配置是否合理性，更加關(guān)注預(yù)算總量是否超標(biāo)。在實(shí)際預(yù)算編制中，對(duì)于基本的財(cái)政支出就會(huì)制定相對(duì)嚴(yán)格且明確的方案，反之，對(duì)于項(xiàng)目支出類(lèi)沒(méi)有既定參考標(biāo)準(zhǔn)的支出就會(huì)制定相對(duì)寬松且模式的方案。這種差異性使得預(yù)算額度容易陷入分配陷阱，無(wú)法保證實(shí)際支出與預(yù)算額度相匹配，缺乏合理性。（2）預(yù)算額度分配結(jié)構(gòu)單一化。因?yàn)轭A(yù)算編制的數(shù)據(jù)之間沒(méi)有形成緊密的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致預(yù)算額度分配時(shí)主要參考預(yù)算會(huì)計(jì)三級(jí)科目設(shè)置指標(biāo)。如“一般公共支出”，在寫(xiě)會(huì)計(jì)科目分類(lèi)時(shí)，最多細(xì)化到“一般行政管理事務(wù)支出”[4]。不能詳細(xì)地反映該活動(dòng)所涉及的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，不利于預(yù)算額度的合理配置。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行時(shí)，實(shí)際支出與預(yù)算金額存在較大差異需要頻繁調(diào)整，不利于發(fā)揮預(yù)算額度配置的執(zhí)行效力。（3）隨意調(diào)整預(yù)算額度。各預(yù)算單位在額度調(diào)整上具有較大“自由性”，部分地區(qū)出現(xiàn)越過(guò)財(cái)政部門(mén)直接要求地方行政領(lǐng)導(dǎo)增加預(yù)算額度的現(xiàn)象，并且額度占比大，甚至超過(guò)公共預(yù)算支出的20%，導(dǎo)致實(shí)際預(yù)算額度的配比出現(xiàn)混亂，需要較長(zhǎng)時(shí)間調(diào)整，降低應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況的處置能力。

（三）預(yù)算評(píng)估缺乏科學(xué)性

在傳統(tǒng)預(yù)算管理方式中，預(yù)算評(píng)估缺乏科學(xué)性。主要體現(xiàn)在兩方面：（1）沒(méi)有建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)闆](méi)有信息采集和分析系統(tǒng)，導(dǎo)致地方政府無(wú)法整合海量的數(shù)據(jù)并從中剝?nèi)∮袃r(jià)值的信息來(lái)制定科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法檢驗(yàn)各預(yù)算單位的實(shí)際預(yù)算執(zhí)行效果，更不能制定與之相應(yīng)的激勵(lì)或追責(zé)機(jī)制。有的預(yù)算項(xiàng)目沒(méi)有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)支撐就盲目立項(xiàng)，導(dǎo)致?lián)芨读舜罅康呢?cái)政資金卻沒(méi)有得到成效。（2）財(cái)政資金的使用效率低。因?yàn)榈胤秸念A(yù)算管理通常由本級(jí)財(cái)政部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)，如若該負(fù)責(zé)人員的綜合素質(zhì)較低，不能在預(yù)算管理上投入充足的時(shí)間和精力，就會(huì)間接導(dǎo)致財(cái)政資金的投入產(chǎn)出比下降。

四、地方政府預(yù)算管理改革與完善的探索

（一）將財(cái)務(wù)共享服務(wù)模式融入地方政府預(yù)算管理中

近年來(lái)，借助信息技術(shù)的智能支撐，財(cái)務(wù)共享服務(wù)模式被廣泛運(yùn)用至企業(yè)預(yù)算管理工作中，使得企業(yè)的預(yù)算管理更加具有全面性和系統(tǒng)性?；诖税l(fā)展背景，地方政府也可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將所有與財(cái)政收支相關(guān)的工作集中在一起，利用信息技術(shù)搭建地方政府財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)。在該平臺(tái)中，地方政府及各預(yù)算單位形成統(tǒng)一意見(jiàn)，經(jīng)由財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心提供預(yù)算管理所需服務(wù)并簽訂服務(wù)協(xié)議。在各預(yù)算單位內(nèi)部只需保留報(bào)賬員和財(cái)務(wù)專(zhuān)員兩個(gè)崗位，報(bào)賬員負(fù)責(zé)申報(bào)賬工作，將原始單據(jù)掃描至平臺(tái)系統(tǒng)內(nèi)，并做好歸檔整理，財(cái)務(wù)專(zhuān)員負(fù)責(zé)日常財(cái)務(wù)活動(dòng)及入賬單據(jù)審核工作。

財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)的具體搭建內(nèi)容包括四個(gè)板塊：（1）報(bào)賬系統(tǒng)。報(bào)賬系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)與政府采購(gòu)系統(tǒng)、網(wǎng)銀系統(tǒng)等相互連接，使得財(cái)務(wù)信息可以在系統(tǒng)間相互流轉(zhuǎn)，支持各預(yù)算單位在線處理財(cái)政資金支付活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算申報(bào)、審批、支付是全流程線上管理系統(tǒng)。如某單位需報(bào)銷(xiāo)一筆活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，報(bào)賬員需填寫(xiě)單據(jù)并在系統(tǒng)中上傳單據(jù)影像資料，然后由各級(jí)財(cái)政專(zhuān)員進(jìn)行審批，地方財(cái)政通過(guò)報(bào)賬系統(tǒng)將數(shù)據(jù)傳至上級(jí)支付中心進(jìn)行二次審批。當(dāng)審批通過(guò)后，系統(tǒng)生成支付指令進(jìn)行支付，自動(dòng)生成電子票據(jù)和紙質(zhì)票據(jù)，財(cái)務(wù)專(zhuān)員要及時(shí)留存歸檔。（2）會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。地方政府的會(huì)計(jì)核算工作主要實(shí)施依據(jù)包括權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制，因此，任何會(huì)計(jì)核算工作必須基于已發(fā)生的現(xiàn)金收支活動(dòng)來(lái)開(kāi)展。如接續(xù)上個(gè)系統(tǒng)的工作，將影像化的單據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的處理，并在平臺(tái)生成預(yù)算會(huì)計(jì)憑證和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)憑證，當(dāng)月度結(jié)賬或過(guò)賬時(shí)，統(tǒng)一形成財(cái)務(wù)報(bào)告。各預(yù)算單位可以通過(guò)該平臺(tái)自主查詢本單位的財(cái)務(wù)信息，及時(shí)且全面地了解本單位的預(yù)算管理情況。（3）債權(quán)債務(wù)管理系統(tǒng)。在該系統(tǒng)內(nèi)同步更新地方政府的債權(quán)債務(wù)信息，對(duì)已經(jīng)支付或已經(jīng)收款的信息及時(shí)核銷(xiāo)，對(duì)尚未支付或收款的信息進(jìn)行分析并制定解決方案，及時(shí)防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)一般公共預(yù)算債務(wù)發(fā)生率≥50%時(shí)，以公共預(yù)算收入作為還款來(lái)源；當(dāng)政府債券債務(wù)發(fā)生率≥50%時(shí)，以專(zhuān)項(xiàng)收入作為還款來(lái)源；當(dāng)單獨(dú)預(yù)算債務(wù)發(fā)生率＜50%時(shí)，以償債儲(chǔ)備金作為還款來(lái)源。通過(guò)不同的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性設(shè)定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，同時(shí)對(duì)債務(wù)做好分類(lèi)管理，一旦超過(guò)警戒線就及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示[5]。（4）數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)。利用聯(lián)機(jī)分析處理技術(shù)建立“信息倉(cāng)庫(kù)”，針對(duì)本年度地方政府審批通過(guò)后的預(yù)算額度進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃處置，結(jié)合預(yù)算單位的實(shí)際情況制定考核指標(biāo)，形成合理且科學(xué)的預(yù)算額度分配計(jì)劃。在預(yù)算執(zhí)行階段，對(duì)比同類(lèi)型項(xiàng)目預(yù)算與支出的差異，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警或偏差糾正。此外，還可以隨機(jī)抽查前面已記賬項(xiàng)目，進(jìn)行二次復(fù)核。財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)的設(shè)立，將地方政府預(yù)算管理工作向智能化與系統(tǒng)化發(fā)展邁進(jìn)一大步，有利于預(yù)算管理工作更加公平、更加科學(xué)、更加透明。

（二）將地方政府預(yù)算管理朝著精細(xì)化方向發(fā)展

地方政府預(yù)算管理還可以立足預(yù)算工作本身，在財(cái)務(wù)共享服務(wù)管理模式的技術(shù)支持下，朝著精細(xì)化方向發(fā)展。在預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中精準(zhǔn)施策，全面提升預(yù)算管理能力。

具體從三方面著手：（1）預(yù)算編制精細(xì)化。一方面是通過(guò)預(yù)算編制系統(tǒng)規(guī)范其預(yù)算編制流程，另一方面是通過(guò)現(xiàn)行預(yù)算法律法規(guī)及時(shí)做好預(yù)算編制調(diào)整。以市級(jí)政府為例，當(dāng)其接到上級(jí)政府預(yù)算編制的工作安排后，先通過(guò)財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)對(duì)相關(guān)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、地區(qū)發(fā)展年度報(bào)告等進(jìn)行總結(jié)分析，然后利用云計(jì)算等技術(shù)對(duì)下個(gè)年度的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行預(yù)測(cè)，形成具體的參數(shù)區(qū)間。一邊匯報(bào)至上級(jí)政府，另一邊將預(yù)算參數(shù)下發(fā)至各預(yù)算單位，讓他們的編制人員參考相關(guān)數(shù)據(jù)并結(jié)合單位下個(gè)年度工作計(jì)劃作出相應(yīng)的調(diào)整，形成書(shū)面的預(yù)算編制草案，交由市政府匯總并提交市人大審批。然后市政府將審批通過(guò)的指標(biāo)轉(zhuǎn)發(fā)至各預(yù)算單位。預(yù)算編制的過(guò)程中，各級(jí)預(yù)算支出要明確按照功能和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，不可擾亂編制準(zhǔn)則。（2）預(yù)算監(jiān)督精細(xì)化。在預(yù)算實(shí)施階段，通過(guò)財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)可以對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全流程的監(jiān)督工作，如實(shí)時(shí)追蹤財(cái)政收支情況、聯(lián)網(wǎng)審核憑證單據(jù)資料、按不同周期對(duì)預(yù)算落實(shí)情況進(jìn)行差異化報(bào)告等，對(duì)于不符合要求的預(yù)算支出工作予以拒絕，無(wú)法在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行下一步流程操作，從程序上解決預(yù)算支出不合理的情況，同時(shí)倒逼預(yù)算編制人員從源頭上杜絕假冒、超支的預(yù)算問(wèn)題。當(dāng)各預(yù)算單位需要對(duì)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整時(shí)，可以利用平臺(tái)的分析系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行初篩，若可行性低于70%直接駁回調(diào)整申請(qǐng)，提高預(yù)算管理效率。此外，定期向公眾披露平臺(tái)數(shù)據(jù)報(bào)告，提高預(yù)算管理的透明性，便于社會(huì)大眾監(jiān)督預(yù)算管理工作[6]。（3）預(yù)算評(píng)估精細(xì)化。首先要明確分類(lèi)編制、分級(jí)管理的基本原則，然后借助財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)，建立統(tǒng)一的預(yù)算考核指標(biāo)體系。按照不同的項(xiàng)目類(lèi)別制定多樣化的考核指標(biāo)，可由一級(jí)下設(shè)至三級(jí)，設(shè)定指標(biāo)合格率的最低值，然后接受各預(yù)算單位的修訂建議，優(yōu)化其中不合理、不靈活、不科學(xué)的設(shè)定，使其符合各預(yù)算單位的整體利益。當(dāng)考核標(biāo)準(zhǔn)確立后，依據(jù)執(zhí)行情況對(duì)各單位的預(yù)算管理工作進(jìn)行評(píng)估，形成單位自評(píng)和綜評(píng)報(bào)告，對(duì)執(zhí)行較好的單位提高額度撥付值，反之，則減少。依靠一定的激勵(lì)和懲罰機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理的制度約束。預(yù)算管理向以上三個(gè)精細(xì)化發(fā)展目標(biāo)靠攏，有利于全面提升地方政府的預(yù)算管理能力，進(jìn)而提升財(cái)政資金的利用率。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，地方政府的預(yù)算管理工作，既要借助先進(jìn)的信息技術(shù)對(duì)管理系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造，又要立足管理工作本身，想辦法提升與完善。因此，采用財(cái)務(wù)共享服務(wù)管理模式，構(gòu)建集報(bào)賬、會(huì)計(jì)核算、債權(quán)債務(wù)管理、數(shù)據(jù)分析等功能于一體的服務(wù)平臺(tái)；實(shí)施預(yù)算精細(xì)化管理，從預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評(píng)估三方面內(nèi)容出發(fā)，結(jié)合實(shí)情，立足實(shí)踐，促進(jìn)地方政府能夠更加精確、科學(xué)地掌握財(cái)政資金的使用情況，提升地方政府的預(yù)算管理能力。