行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題與對(duì)策分析

李春彩 宜昌市殘疾人聯(lián)合會(huì)

引言

內(nèi)部控制是當(dāng)今行政事業(yè)單位與企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要管理手段。為了讓百姓過“好日子”，政府開始過“緊日子”，在壓縮一般性支出預(yù)算的要求下，各地政府部門必須進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，但如何將該項(xiàng)工作執(zhí)行到位，仍是當(dāng)下值得探討的課題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展現(xiàn)狀

2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行了規(guī)范定義，明確了內(nèi)部控制方法和措施。黨的二十大指出“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”?！敦?cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）明確提出：加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。

內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位改革的重要組成部分，國(guó)家旨在通過內(nèi)部控制來規(guī)范行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理，切實(shí)扎牢不能腐的籠子，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，最終提高公共服務(wù)的效率和效果。通過幾年工作的開展，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制取得了成效，但是仍然存在一些現(xiàn)實(shí)問題。

二、目前行政事業(yè)單位內(nèi)控存在的問題

（一）內(nèi)控觀念存在偏差，內(nèi)控管理流于形式

近年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不斷被提及和重視，大多數(shù)行政事業(yè)單位按照要求開展了相關(guān)工作。但是仍然存在內(nèi)控工作不全面，形式重于實(shí)質(zhì)，未得到真正落實(shí)。原因在于有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為內(nèi)部控制是對(duì)自身行為的約束，不想真正開展或者不重視。有的管理層認(rèn)為內(nèi)部控制就是紙上談兵，制定相關(guān)制度完成檢查任務(wù)就可以。

干部職工內(nèi)控意識(shí)淡薄，認(rèn)為內(nèi)控工作是單一財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)崗位和出納崗位分離就實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部控制，對(duì)內(nèi)部控制的全面性、系統(tǒng)性、必要性等沒有正確的認(rèn)識(shí)；內(nèi)部控制建設(shè)全員參與度不高，業(yè)務(wù)管理與內(nèi)部控制脫節(jié)。思想認(rèn)識(shí)的偏差導(dǎo)致內(nèi)控工作缺乏支持，效率低，推動(dòng)存在困難。

（二）崗位設(shè)置難以滿足獨(dú)立性要求，高水平內(nèi)控人才不足

內(nèi)部控制工作牽一發(fā)而動(dòng)全身，既要有系統(tǒng)性、全面性的謀劃，又要有細(xì)化到流程、環(huán)節(jié)的規(guī)劃，迫切需要專業(yè)化的內(nèi)控人才。但行政事業(yè)單位往往受到編制的束縛，專門設(shè)置內(nèi)控崗位存在困難，其職能往往只能由內(nèi)部財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，存在一人多崗、一人多責(zé)的情況。不同單位財(cái)務(wù)人員素質(zhì)也參差不齊，導(dǎo)致單位在內(nèi)部控制執(zhí)行上存在人員精力不夠、重視程度不夠、執(zhí)行不足的問題。且財(cái)務(wù)人員的崗位設(shè)置、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)審核等本身就是屬于內(nèi)控工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，如果財(cái)務(wù)人員又參與到內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)監(jiān)督工作中，可能就存在既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的尷尬情況，不具備獨(dú)立性，這與內(nèi)控管理要求的制衡性存在一定矛盾。

（三）內(nèi)控制度體系建設(shè)不完善

1.內(nèi)控制度建設(shè)缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、融合性、全面性

內(nèi)部控制體系建設(shè)是系統(tǒng)工程，制度設(shè)計(jì)層面既要考慮實(shí)效性，也要考慮可執(zhí)行性。但部分行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)不科學(xué)，未真正發(fā)揮作用，制度設(shè)置不結(jié)合實(shí)際，不具有針對(duì)性，放之四海而皆準(zhǔn)，沒有與單位實(shí)際業(yè)務(wù)很好結(jié)合，導(dǎo)致工作效率低下、執(zhí)行困難，最終導(dǎo)致內(nèi)部控制管理流于形式。

2.內(nèi)部控制流程管理不完善，風(fēng)險(xiǎn)防控不到位

對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)進(jìn)行防范和管理是內(nèi)部控制的目的，但不完善的制度不能發(fā)揮管控重大風(fēng)險(xiǎn)的作用。例如，現(xiàn)在各地都是省級(jí)財(cái)政部門制定和公布行政區(qū)域內(nèi)的《政府集中采購(gòu)目錄》，規(guī)定政府集中采購(gòu)的范圍和限額，市級(jí)一般不再另行出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。很多行政事業(yè)單位不結(jié)合本單位實(shí)際情況對(duì)政府采購(gòu)制度的實(shí)施進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，直接沿用省級(jí)文件，從而在實(shí)際工作中顯得簡(jiǎn)單粗放，特別是操作流程上細(xì)化程度不夠，在執(zhí)行過程中就存在靈活性過大，流程標(biāo)準(zhǔn)不一致，采購(gòu)人員就具備了過大的自主操作性，不滿足政府采購(gòu)公平、公正、公平要求，發(fā)生政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

3.評(píng)價(jià)監(jiān)督不足，制度落實(shí)有偏差

部分行政事業(yè)單位建立了內(nèi)部控制制度，但是未有效落實(shí)到具體工作中，反映著評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制的缺乏。

自內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布實(shí)施，內(nèi)控建設(shè)成為各地行政事業(yè)單位年度工作任務(wù)之一，自2015年開始，各地財(cái)政部門每年都要求各單位上報(bào)部門內(nèi)控建設(shè)執(zhí)行情況，但大多都停留在報(bào)資料層面。內(nèi)控報(bào)告編報(bào)系統(tǒng)以信息化手段為支持開展工作評(píng)價(jià)，但還是存在一定缺陷，系統(tǒng)依賴于系統(tǒng)自動(dòng)評(píng)價(jià)分析，只要在相應(yīng)的評(píng)價(jià)模塊中上傳佐證資料，不管資料質(zhì)量如何，就能通過是否上傳資料評(píng)價(jià)得分，機(jī)械性產(chǎn)生的評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法真實(shí)反映單位內(nèi)部控制活動(dòng)的實(shí)際執(zhí)行情況，評(píng)價(jià)結(jié)果可靠性需要進(jìn)一步進(jìn)行檢查驗(yàn)證。有的地區(qū)財(cái)政部門對(duì)報(bào)送資料的質(zhì)量、真實(shí)性沒有相應(yīng)后續(xù)審查機(jī)制，導(dǎo)致有些單位唯資料論，實(shí)際工作成效如何沒有客觀評(píng)價(jià)結(jié)果，就無(wú)法對(duì)存在問題進(jìn)行完善優(yōu)化。審計(jì)部門也受限于被監(jiān)督單位數(shù)量多，人手有限，大多是例行審計(jì)監(jiān)督，不具備經(jīng)常開展重點(diǎn)監(jiān)督的條件。內(nèi)部控制工作的外部監(jiān)督作用發(fā)揮作用有限。

行政事業(yè)單位內(nèi)部人員編制有限，特別是地市以下的小單位，設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督部門或崗位困難，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，提高內(nèi)控意識(shí)

站在各地財(cái)政部門層面，對(duì)內(nèi)控建設(shè)應(yīng)做好統(tǒng)一規(guī)劃。隨著全國(guó)預(yù)算管理一體化工作的開展，對(duì)各單位預(yù)算工作要求更加精細(xì)化、精準(zhǔn)化，對(duì)各單位財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)要求也更加標(biāo)準(zhǔn)化，且政府部門之間業(yè)務(wù)上本身也存在著緊密聯(lián)系，所以財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際對(duì)內(nèi)控工作做好統(tǒng)籌謀劃。很多城市都在開展“智慧城市”“城市大腦”等信息化建設(shè)工作，多部門已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)整合、信息互聯(lián)互通，這是站在全局的角度，加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)綜合利用，真正實(shí)現(xiàn)民眾辦事“只跑一次”的政府服務(wù)目標(biāo)，也很好避免了部門各行其是造成財(cái)政資金、人力資源浪費(fèi)。內(nèi)部控制建設(shè)也可以參照這種模式，如財(cái)政部門可以在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)基礎(chǔ)上增加相應(yīng)內(nèi)控模塊或統(tǒng)一開發(fā)與其相適應(yīng)的信息化系統(tǒng)，這樣系統(tǒng)會(huì)很好整合，工作效率也大大提高。

《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等都對(duì)單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)控中應(yīng)承擔(dān)職責(zé)和發(fā)揮作用提出了要求。要讓領(lǐng)導(dǎo)層真正認(rèn)識(shí)內(nèi)控管理的重要性，帶頭發(fā)揮作用，提高內(nèi)部控制建設(shè)重視程度。通過政策宣傳、專項(xiàng)培訓(xùn)等手段提高全體干部職工內(nèi)控意識(shí)，提高單位內(nèi)控管理參與程度，形成上下合力推動(dòng)工作開展。

（二）配齊配強(qiáng)內(nèi)控人才，加強(qiáng)內(nèi)控專業(yè)人才儲(chǔ)備

單位負(fù)責(zé)人應(yīng)落實(shí)內(nèi)控工作主體責(zé)任，配強(qiáng)配齊單位內(nèi)控建設(shè)人員，積極支持內(nèi)控工作開展。內(nèi)控建設(shè)短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，行政事業(yè)單位可以通過引入外部第三方機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員參與建設(shè)。但應(yīng)在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)干部職工的培訓(xùn)，培訓(xùn)既要包括專業(yè)能力，也需涵蓋職業(yè)道德素質(zhì)，通過培訓(xùn)，從專業(yè)程度和思想意識(shí)上逐步適應(yīng)內(nèi)控管理要求。同時(shí)做好內(nèi)控專業(yè)人才的培養(yǎng)儲(chǔ)備，充實(shí)壯大內(nèi)部控制人才隊(duì)伍，才能從根本上解決人才的問題，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)的常態(tài)化和持續(xù)化。

（三）建立科學(xué)合理的內(nèi)控制度體系

沒有規(guī)矩不成方圓，建章立制是基礎(chǔ)。在制度的規(guī)范下，才能形成各環(huán)節(jié)工作分散開展、任務(wù)目標(biāo)協(xié)同完成的工作局面。

1.內(nèi)控制度建立堅(jiān)持全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全面控制。內(nèi)控體系建設(shè)要將所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)按規(guī)范流程進(jìn)行分析梳理，找到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向制定控制措施。科學(xué)的內(nèi)控制度是要從宏觀全面的角度，將分散的管理制度科學(xué)連接起來，兼顧風(fēng)險(xiǎn)防范與工作效率，像企業(yè)流水生產(chǎn)線一樣，全環(huán)節(jié)、全流程都實(shí)現(xiàn)有序管理。以制度為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)全環(huán)節(jié)都要按照規(guī)定的流程進(jìn)行，各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)人員都必須參與其中且受到相應(yīng)的約束，最終在全環(huán)節(jié)、全流程發(fā)揮控制作用。

在全面控制的基礎(chǔ)上，制度設(shè)計(jì)還應(yīng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。以行政事業(yè)單位來說，工作的起點(diǎn)是預(yù)算，工作具體開展、資金使用、效果的評(píng)價(jià)都是以預(yù)算編制為依據(jù)，預(yù)算是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，是內(nèi)控建設(shè)應(yīng)把握的重點(diǎn)。通過預(yù)算管理來銜接，建立“以預(yù)算為主線，以資金管理為核心”的預(yù)算管理體系，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事前、事中、事后全流程進(jìn)行控制。預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)都應(yīng)有制度可依，處于控制之下，才能不斷提升部門預(yù)算的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。

在制度層面應(yīng)厘清業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門內(nèi)控職責(zé)，保證單位內(nèi)各部門間充分溝通協(xié)調(diào)，使各部門在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中發(fā)揮應(yīng)有作用，樹立正確的內(nèi)控觀念。責(zé)任如果不明確，執(zhí)行中相互推諉，出了問題責(zé)任認(rèn)定也產(chǎn)生矛盾。應(yīng)根據(jù)“統(tǒng)一管理、明確分工、責(zé)任到人、各司其職”的原則，制定類似于《內(nèi)控崗位職責(zé)表》，逐一落實(shí)牽頭責(zé)任部門、責(zé)任人及監(jiān)督部門，確保內(nèi)控工作“不留死角”，能夠覆蓋經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)全過程、覆蓋各部門全方位，并使內(nèi)部控制真正融入了日常工作之中。

2.落實(shí)評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制

制度能不能落實(shí)、能不能發(fā)現(xiàn)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)、工作的嚴(yán)肅性能不能保持、人員的積極性能不能調(diào)動(dòng)，都需要有效的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系做支撐。評(píng)價(jià)和監(jiān)督的內(nèi)容、程序要明確，評(píng)價(jià)和監(jiān)督結(jié)果應(yīng)當(dāng)有回應(yīng)、有應(yīng)用，才能推動(dòng)內(nèi)控工作更好地開展并不斷完善。

從領(lǐng)導(dǎo)層面，內(nèi)部控制執(zhí)行情況應(yīng)納入對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容之中，通過公平、合理、科學(xué)的考核機(jī)制，以評(píng)促改，提高領(lǐng)導(dǎo)層面重視程度，促進(jìn)各個(gè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

行政事業(yè)單位要建立系統(tǒng)完善的內(nèi)部控制監(jiān)督體系，設(shè)置內(nèi)部控制監(jiān)督部門。內(nèi)控監(jiān)督工作要保持獨(dú)立性與有效性，對(duì)內(nèi)部控制的機(jī)制、制度的建立與執(zhí)行，關(guān)鍵崗位的設(shè)置與實(shí)施等內(nèi)容的設(shè)計(jì)與執(zhí)行上進(jìn)行監(jiān)督，通過監(jiān)督不斷完善內(nèi)部控制流程和措施。內(nèi)部控制監(jiān)督部門應(yīng)該具備獨(dú)立性，確實(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)單獨(dú)設(shè)立監(jiān)督部門的單位，應(yīng)該設(shè)定獨(dú)立的監(jiān)督崗位，并充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的職能。

（四）以強(qiáng)化執(zhí)行和持續(xù)優(yōu)化推動(dòng)內(nèi)控工作落地落實(shí)

1.完善控制流程，貼合工作實(shí)際

在機(jī)制、人力、制度等各方面基礎(chǔ)條件具備的情況下，嚴(yán)格按照制度辦事，以制度管人，同時(shí)根據(jù)執(zhí)行中出現(xiàn)的情況不斷完善，內(nèi)控工作才有可能真正落地落實(shí)。

內(nèi)控流程一旦確定，是相對(duì)固定的，這樣才能確保制度嚴(yán)肅性，保證控制效果。但事物是發(fā)展的，管理也不應(yīng)是一成不變的。內(nèi)控體系應(yīng)符合國(guó)家政策和單位具體實(shí)際，并在執(zhí)行中根據(jù)外部政策環(huán)境變化、單位職責(zé)職能調(diào)整和管理標(biāo)準(zhǔn)的改變，不斷進(jìn)行調(diào)整和完善。

根據(jù)各具體執(zhí)行部門反饋的問題和建議，結(jié)合檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，認(rèn)真梳理分析，提出優(yōu)化整改措施，如對(duì)預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理等流程的控制點(diǎn)進(jìn)行增減和調(diào)整優(yōu)化，對(duì)發(fā)揮控制作用不大的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)可以進(jìn)行流程簡(jiǎn)化；對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)較大但控制相對(duì)薄弱、極易出現(xiàn)舞弊風(fēng)險(xiǎn)的流程加強(qiáng)控制。制度優(yōu)化調(diào)整方案經(jīng)集體決策后再次發(fā)布執(zhí)行，進(jìn)一步增加內(nèi)部控制制度的可行性，使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)真正可控，做到內(nèi)控制度與業(yè)務(wù)管理，與體制機(jī)制創(chuàng)新、管理方式創(chuàng)新相融合。

2.優(yōu)化審批權(quán)限，實(shí)行分級(jí)授權(quán)

結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，為了提高工作效率，需將風(fēng)險(xiǎn)較小的審批權(quán)限適當(dāng)授權(quán)下放，將風(fēng)險(xiǎn)較大的權(quán)限適當(dāng)收緊，將審批內(nèi)容、范圍、額度和責(zé)任部門等要素進(jìn)一步明確。同時(shí)，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，統(tǒng)一由管理層面審批。對(duì)于有些可以授權(quán)審批的控制點(diǎn)，如合同簽訂、費(fèi)用報(bào)銷審批等實(shí)行分級(jí)授權(quán)的管理方式，確保權(quán)限設(shè)置科學(xué)、授權(quán)合理有度。

3.注重結(jié)果應(yīng)用，發(fā)揮整改實(shí)效

評(píng)價(jià)監(jiān)督的目的是為了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，最終得到改善和提高，查出問題不整改，那評(píng)價(jià)監(jiān)督工作沒有任何意義。對(duì)于內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督中存在的問題，可以列出問題清單，根據(jù)問題類型、輕重程度等分門別類，做好問題反饋。成立整改督導(dǎo)小組，落實(shí)整改工作，建立整改臺(tái)賬，整改完畢的逐一銷號(hào)，整改不到位的督促再次整改，直至整改完畢，確保內(nèi)控檢查的質(zhì)量和效果。

4.加強(qiáng)信息化手段應(yīng)用

內(nèi)部控制執(zhí)行要注重利用信息化科技，建立或引進(jìn)內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)電子申請(qǐng)、審批手段方便干部職工辦理業(yè)務(wù)，減少紙質(zhì)審批跑路成本，優(yōu)化服務(wù)，提高工作效率。同時(shí)探索大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)手段在內(nèi)控管理上的開發(fā)與應(yīng)用，以此來提供內(nèi)控管理質(zhì)量與效率。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位要結(jié)合自身實(shí)際，分析內(nèi)控工作存在的問題，對(duì)癥下藥，堅(jiān)持問題導(dǎo)向才能更好發(fā)揮內(nèi)部控制應(yīng)有的作用。