鄉(xiāng)村振興背景下農村相對貧困治理的實然癥結與應然進路

張雅新，劉振江（河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽 471000）

2021年2月，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的任務。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)并不意味著在我國廣大農村貧困問題的困擾將不復存在，習近平總書記在十九屆中共中央政治局第八次集體學習時明確指出：“現(xiàn)在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構下統(tǒng)籌安排?！盵1]全面推進鄉(xiāng)村振興和解決相對貧困的重心仍將在農村，因此，深入研究我國全面推進鄉(xiāng)村振興背景下農村相對貧困治理的變化趨勢和現(xiàn)實問題以及應然進路，繼續(xù)鞏固絕對貧困治理取得的豐碩成果，夯實相對貧困治理的基礎，對于促進全體人民共同富裕的實現(xiàn)意義重大。

一、鄉(xiāng)村振興背景下農村相對貧困治理的變化趨勢

2021年中央一號文件中指出，我國脫貧攻堅任務完成之后，反貧困工作的重心將會向解決相對貧困轉變。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)標志著絕對貧困被徹底地解決，我國開始進入到了后脫貧時代，在實施和推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農村相對貧困治理成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中一個重點任務。與之前的絕對貧困治理有所不同，現(xiàn)階段我國農村貧困治理工作發(fā)生許多變化，主要以相對貧困治理為重心，具體包括由生存性貧困轉為發(fā)展性貧困、由物質性貧困轉為精神性貧困、由單一化貧困轉為多元化貧困。

（一）由生存性貧困轉為發(fā)展性貧困

我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得的全面勝利，意味著廣大農村地區(qū)貧困人口的基本生存問題以及生產(chǎn)、生活的環(huán)境條件都得到了較大程度的改善，與之相伴隨的是人們的主體需求也從單純的生存性需求轉變?yōu)榘l(fā)展性需求。

進入相對貧困治理時代，人民群眾對美好生活的需求度持續(xù)不斷上升，他們目前所關心的焦點是一個美好生活的新時代，即追求與社會交流和關注自我實現(xiàn)等各個層面的需求。目前農村地區(qū)貧困人口所具備的發(fā)展條件和機會以及可持續(xù)發(fā)展能力等一系列問題依然非常嚴峻。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對于發(fā)展個體的“能力”的關注度顯著提高。只有個體獲得了發(fā)展，貧困問題才能迎刃而解。伴隨著人們的主體需求發(fā)生改變，貧困的根本性質也由生存性貧困轉為發(fā)展性貧困。發(fā)展性貧困主要包括以下三點內容：一是立足于農村貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況。其基本公共服務水平不高，基礎設施建設依舊落后，市場規(guī)模不大很受限制，市場制度也不是特別健全。二是立足于農村貧困地區(qū)的自身發(fā)展的條件。這些地區(qū)大都是生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地區(qū)，在光、熱、水、土等自然資源的利用方面存在較大差異，發(fā)展條件和潛力十分有限。三是立足于貧困人群自身。他們大多數(shù)文化程度不高，在預防社會自然風險和市場經(jīng)濟風險方面意識和能力也相對缺乏，即便存在一些發(fā)展機會，貧困人群也很難抓住。因此，對于貧困人群來說，在發(fā)展能力方面存在的差異將會是現(xiàn)階段農村相對貧困治理的重點任務。

（二）由物質性貧困轉為精神性貧困

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央領導全國各族人民共同努力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，在歷經(jīng)脫貧攻堅的艱苦過程中，黨和國家除了對貧困群體進行以經(jīng)濟、政策等方式援助和扶貧為主以外，在廣大貧困地區(qū)也加強了貧困人口思想文化方面的宣傳和教育。

在中共中央國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》文件中指出：“注重扶志扶智，引導貧困群眾克服‘等靠要’思想，逐步消除精神貧困?！盵2]步入后脫貧時代，伴隨著農村絕對性物質貧困問題的解決，貧困群眾脫貧自主意識不強，自我造血能力不足，思想道德品質和文化素養(yǎng)不高等精神貧困問題表現(xiàn)突出，反貧困的重點由物質性貧困轉為精神性貧困。和以往的物質性貧困相比較而言，精神性貧困內容豐富，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是脫貧意志薄弱和脫貧信心不足。部分貧困群眾信念消極，對于追求美好生活的愿望不強，缺乏理性思考和長遠打算，雖說有脫貧愿望但是自主精神匱乏，自我獲得感低，志氣消沉，對自己的脫貧能力喪失信心，常常是處在一種自我否定的狀態(tài)之中。二是脫貧主體角色模糊，主人翁意識缺乏。在整個反貧困的過程中，貧困群眾始終是實踐主體，但是部分貧困群眾精神懈怠，不能準確地判斷由于心理上的落后而產(chǎn)生的壓力感，也意識不到自己在脫貧過程中作為主體的重要地位和決定作用，主人翁意識淡薄。三是脫貧致富主動性較差。部分貧困群眾“等、靠、要”思想嚴重，認為脫貧與自己無關，寄希望于政府來擺脫貧困落后的生活，而且還要求政府在各個方面都需要進行幫助和救濟，這樣就使得扶貧干部們在扶貧的過程中唱“獨角戲”。精神貧困從根本上遏制了貧困人群的內在動力，削弱了他們擺脫貧困的信心和決心，嚴重阻礙了農村貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，是現(xiàn)階段農村相對貧困治理要面對的重大難題。

（三）由單一化貧困轉為多元化貧困

步入相對貧困治理時代，我國廣大農村地區(qū)貧困問題已經(jīng)出現(xiàn)了許多新變化，從單純的收入貧困變?yōu)槲鍌€方面包括社會、文化、精神、權力、能力等在內的多維社會貧困。進入新發(fā)展階段，收入貧困這一維度的退化，相應地在其他各個方面的貧困將更加突出。當前，我國廣大農村地區(qū)吃穿不愁的問題基本得到了解決，但是“三保障”問題依然突出。雖然我國政府已經(jīng)提出要加大力度推進城市和農村的公共服務一體化建設，并持續(xù)加大對農村貧困地區(qū)的公共服務建設的投入。但在市場的引導下，大量優(yōu)質資源集聚在城市毫無疑問將會是一個必然的發(fā)展趨勢。雖然在貧困地區(qū)，教育和醫(yī)療等配套設施已經(jīng)相對健全，但水平高、資質深的醫(yī)生和教師仍十分緊缺，目前也只能做到“低水平、廣覆蓋”。所以持續(xù)推進基本公共服務均等化來鞏固脫貧攻堅成果十分重要。未來，由于致貧因素的多樣性、復雜性，多維貧困也將成為農村相對貧困治理的重要表現(xiàn)。在全面建成小康社會的背景下，農村貧困地區(qū)人群的需求層次與供給結構都與以往有所不同，把經(jīng)濟收入當作是唯一的標準去判定是否貧困逐漸在消失，人們對美好生活需要的內容在逐漸增多。但是貧困人群的生存條件和機遇都低于平均水平，由此貧困則從一維轉變?yōu)槎嗑S。農村相對貧困表現(xiàn)形式逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢，其變化轉變是多種因素共同作用的結果。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農村相對貧困治理的現(xiàn)實問題

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推進我國現(xiàn)代化建設進程中的關鍵環(huán)節(jié)，也是破解農村治理難題、接續(xù)反貧的一項重大戰(zhàn)略部署。進入新發(fā)展階段，我國經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)向高質量方向前進，在推進全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過程中面臨著諸多現(xiàn)實困難，當前我國農村相對貧困治理問題日漸突出，給我國反貧困工作帶來了長期性、復雜性的艱難挑戰(zhàn)。以農村貧困地區(qū)為重點扶貧仍然是我國反貧困治理和推進鄉(xiāng)村振興的薄弱環(huán)節(jié)，特別是在精準識別相對貧困人口、提升社會公共服務水平、脫貧內生動力不充足等方面亟待提升，未來的農村相對貧困治理工作仍任重道遠。

（一）相對貧困人口規(guī)模大，精準識別難度較高

隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進，我國目前城鎮(zhèn)人口數(shù)量大大地超過了廣大農村人口數(shù)量，2021年，流動人口規(guī)模將繼續(xù)保持在兩億人次以上。從目前的人口結構來看，有大約80%以上的流動人口都是從農村流向城市。這一事實表明，無論城市還是農村，在治理相對貧困的過程中，這些流動人口將會是重點對象，精準識別難度較高。相對貧困群體中的流動人口將成為黨和政府在現(xiàn)階段治理農村相對貧困問題時亟待思考和研究的重要難題。

“新發(fā)展階段我國農村貧困由‘顯性’絕對貧困轉向‘隱性’相對貧困，使得相對貧困標準制定復雜化?！盵3]一方面，由于農村的相對貧困人口規(guī)模巨大，貧困維度廣，返貧風險高，而且大多數(shù)相對貧困人群分布較散，呈現(xiàn)出跨城鄉(xiāng)和跨區(qū)域分布的特點。所以以往黨和政府采取的精準識別標準和方法對于現(xiàn)階段治理農村相對貧困來說已經(jīng)不太適用。那么現(xiàn)階段怎樣精準地識別龐大數(shù)量的農村相對貧困人群，怎樣進行扶貧工作的開展，直接影響到農村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的根本，直接影響黨在基層組織中群眾基礎和執(zhí)政威信。另一方面，在治理農村相對貧困時，因其不健全的識別機制和相對單一的監(jiān)管手段，導致非貧困群體“渾水摸魚”，由裙帶關系導致的非貧困人群也占據(jù)著貧困人群的資源。同時，扶貧工作中存在著不健全和滯后性減貧監(jiān)測評估信息，致使貧困者再次返貧。我國目前對于農村相對貧困人群的識別還存在著一些問題，這對于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農村相對貧困治理來說是一個很大的挑戰(zhàn)。

（二）社會公共服務水平不高，貧困的邊緣化加劇

社會公共服務水平是衡量一個區(qū)域貧困程度的重要指標。進入相對貧困治理時代，與大多數(shù)城鎮(zhèn)相比較之下，我國依舊存在著多數(shù)農村地區(qū)存在著公共服務投入的財政資金不夠，社會公共服務水平不高，現(xiàn)代社會公共服務機構體系不健全，特別是農村公共衛(wèi)生、教育、交通等公共服務水平不高等問題，致使農村貧困人口邊緣化日漸加劇等問題日顯突出。

社會公共服務設施和供給不足，未能及時滿足和優(yōu)化貧困人口的需要。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國已脫貧人口中有近200萬存在返貧風險，邊緣人群中還有近300萬存在致貧風險[4]。一方面，農村地區(qū)的醫(yī)療保障機制無法有效降低致貧風險，根據(jù)國務院扶貧辦的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，有將近半數(shù)的貧困人口是由于大病或者重病而導致的。由于醫(yī)保沒辦法做到百分之百報銷，所以一旦家庭成員確診重大疾病，就會傾其所有去治療進而導致傾家蕩產(chǎn)。這說明，嚴重疾病或者大型疾病也會成為將來導致相對貧困的一個重要因素。我國目前的社會保障體系還不健全，大病導致貧困的危險因素還很多，較重的醫(yī)療負擔也嚴重制約著相對貧困人口的發(fā)展。另一方面，主要體現(xiàn)在教育上，農村地區(qū)的教育條件落后，學校的公共基礎設施配套落后，主要體現(xiàn)在教學資源、教學質量、師資力量等方面，均落后于平均水平。在廣大農村地區(qū)僅僅只有小初教育，并且教育教學力量薄弱。與此同時，鄉(xiāng)村的旅游資源十分豐富，但由于缺乏充足的投入資金和健全機制的配合，導致了招商引資力度遠遠不夠。從相對貧困的視角來看，存在著扶貧政策不能全面覆蓋、資源不能均衡分配的現(xiàn)實問題，這些都在不同程度上造成了農村地區(qū)的社會公共服務水平不高，貧困群體權力和機會的不平等，進而導致了貧困的邊緣化加劇。

（三）脫貧內生動力不充足，自我發(fā)展能力較弱

2020年是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，徹底消除絕對貧困的一年。自此之后我國絕對貧困徹底消除，人民群眾獲得感、幸福感顯著增強。但是在目前的相對貧困扶貧政策中，對貧困群眾精神方面的引導還較為欠缺，從而滋生了一些不良的思想，再加上農村整體脫貧后，在發(fā)展要素方面如人才、資金、技術等還存在不足。產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質化現(xiàn)象嚴重，收入水平偏低的貧困人群外在收入增長模式可持續(xù)性不強，其本身就具有脆弱性高、抗風險能力差的特點，導致貧困群體的內生動力不充足，自我發(fā)展能力較弱。

一方面，部分脫貧人口思想上懶惰，“等、靠、要”思想很重，只想等，不愿意踏踏實實地干。在基層干部方面，地方基層干部作用發(fā)揮有余，但是群眾作用發(fā)揮不足。一些貧困群眾認為國家支持、干部幫扶是天經(jīng)地義的事情，把脫貧的希望放在政府的幫助和社會救助上，缺少了自立的精神。由于受傳統(tǒng)觀念的影響，貧困群眾的思想比較保守，害怕變化，相對封閉的生活方式制約著他們的發(fā)展。另一方面，在廣大農村地區(qū)，老齡化問題嚴重，由于重大疾病導致的失能老人逐漸增多。對于很多農村貧困地區(qū)的老年人來說，在他們缺乏可持續(xù)生存能力的條件下，農業(yè)并不是增加收入的主要來源，更多依靠的是政府財政轉移凈收入和其家庭年輕成員外出務工的工資性收入。而許多年輕的勞動者受教育有限，文化程度較低，也僅僅只能通過外出務工和四處奔走忙于生計，農村地區(qū)整體內生動力嚴重不足，自我發(fā)展能力受到制約。

三、鄉(xiāng)村振興背景下農村相對貧困治理的應然進路

伴隨著絕對貧困的消除，相對貧困進入了黨和人民的視野，已然成了新發(fā)展階段我國反貧困治理和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點。相對貧困治理是一項綜合、長期、復雜的龐大工程，解決好農村相對貧困問題，要以農村相對貧困治理中出現(xiàn)的問題作為導向，多措并舉、綜合施策，不斷探索解決相對貧困問題的應然進路。推動農村治理能力現(xiàn)代化，是今后國家現(xiàn)代化建設和全面推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重點內容，也為鄉(xiāng)村振興下的農村相對貧困治理提供了有效的路徑借鑒。

（一）明確相對貧困識別標準，精準分類施策

明確相對貧困識別標準是扶貧治理的先決條件，進入后脫貧時代后，開展農村相對貧困治理的首要任務就是要基于農村實際制定出合理、全面、科學的識別標準，嚴格制定農村相對貧困的基準線，并在此標準基礎上科學劃分出相對貧困主要群體，精準統(tǒng)計貧困人數(shù)，在總體上牢牢把握主導權。針對不同農村地區(qū)之間的發(fā)展不同，各省各地區(qū)可以按照區(qū)域的實際發(fā)展情況進行分類制定，實現(xiàn)因地制宜式的扶貧，對相對貧困人口進行區(qū)分，分清致貧原因，摸清群體意愿，制定相應的指標體系，從多維度多方面進行幫扶。

1.制定貧困識別標準。結合農村實際，綜合考慮各區(qū)域之間發(fā)展不平衡性、城鄉(xiāng)發(fā)展差距等因素，依據(jù)不同地區(qū)和人群，對其進行精準分類，尤其要準確地判定農村相對貧困家庭或個人是脆弱性貧困還是具有潛在脫貧能力。制定一套行之有效的識別相對貧困人口的基本標準，實時掌控相對貧困人口的流動狀態(tài)，通過統(tǒng)計貧困人口數(shù)量情況，依據(jù)標準劃分出不同農村貧困群體，及時調整扶貧策略和方向，進一步優(yōu)化扶貧資源配置，保持貧困識別標準的動態(tài)調整和穩(wěn)步提高。

2.建立扶貧監(jiān)測體系。針對扶貧工作中出現(xiàn)的虛假脫貧、數(shù)字扶貧的現(xiàn)象，要建立健全扶貧檢測體系，采用由上至下和由下至上相結合的監(jiān)督方式，借助大數(shù)據(jù)的發(fā)展力量，利用網(wǎng)絡技術手段增強規(guī)范效果。發(fā)揮社會監(jiān)督的力量，促進相對貧困治理中政府和社會力量的有機結合，將以往在治理絕對貧困的時候沒有注意到的文化貧困、精神貧困等因素考慮其中，并建立健全扶貧監(jiān)測制度體系，用制度體系來清權確權，規(guī)范工作流程，強化剛性約束，確保扶貧政策在群眾中得以貫徹執(zhí)行。

（二）加快公共服務的均等化，構建保障機制

在脫貧攻堅取得全面勝利的背景下，建立健全一套行之有效的社會公共服務制度體系，著重加快公共服務的均等化，構建保障機制，使之成為解決農村地區(qū)相對貧困的有效手段,充分把社會公共服務供給與推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結合起來，并將其納入實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，將社會公共服務的扶貧功效最大程度地發(fā)揮出來，對于解決農村相對貧困治理問題和實現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要指引作用。

1.提升農村教育質量。要想解決能力貧困和精神貧困，教育是重中之重，它是阻斷代際貧困的主要方式?，F(xiàn)階段在緩解農村相對貧困問題上，首先要解決最為棘手的問題，也就是農村貧困地區(qū)的兒童教育質量問題。要加大對農村義務教育學校建設的投入，增加對農村學校教育資源的投入力度，為相對貧困農戶子女提供公平的受教育權，同時，要按照貧困人口的分布和數(shù)量，科學規(guī)劃、建設各種規(guī)模的中小學校，實施現(xiàn)代化的學校管理體制，全面提高農村學校的辦學質量，實現(xiàn)教學管理的規(guī)范化、現(xiàn)代化和標準化。

2.完善醫(yī)療服務機制。在廣大農村地區(qū)，實行嚴格的村級衛(wèi)生室的規(guī)范制度體系，對硬件設施、工作制度、工作資料、醫(yī)廢處置、用藥目錄等統(tǒng)一規(guī)范化管理，進一步加大對農村醫(yī)療資源的優(yōu)化配置，實施優(yōu)惠性的政策來支撐鄉(xiāng)村衛(wèi)生室的建設和發(fā)展。通過建立和完善醫(yī)藥供給機制，及時更新農村居民生活所必需的醫(yī)療設備和醫(yī)療藥品，擴大醫(yī)保藥品的范圍，完善醫(yī)藥衛(wèi)生服務體系，以滿足人民群眾的需要。同時，利用村委會等基層組織，大力宣傳黨的最新各項醫(yī)療政策，加強廣大貧困農戶對醫(yī)療政策的認知。

（三）激發(fā)貧困群體發(fā)展動力，廣泛動員參與

習近平總書記指出：“相對貧困問題永遠存在，我們幫扶困難群眾的任務永無止境?！盵5]在農村相對貧困治理工作中扶貧主體的內生發(fā)展動力是核心力量。隨著農村絕對貧困被徹底解決，在持續(xù)加大對已脫貧地區(qū)幫扶力度的基礎上，進一步挖掘已脫貧地區(qū)貧困人口潛在的自我發(fā)展能力十分必要，將外在幫扶和內在驅動結合起來，走農民內源式增收致富之路，這樣才能更可靠、更持續(xù)。鄉(xiāng)村振興則通過推進產(chǎn)業(yè)脫貧和廣泛動員參與等新舉措，著力緩解相對貧困問題，為農村相對貧困治理提供動力支持，廣泛地激發(fā)貧困人群的內生動力。

1.制定人才引進政策。優(yōu)秀的人才是發(fā)展的第一資源和第一要素，擴展優(yōu)秀人才來源渠道，切實解決好由誰來振興鄉(xiāng)村的時代問題。要想引進優(yōu)秀的人才大軍振興鄉(xiāng)村，必須要進一步建立健全農村人才獎勵機制，嚴格執(zhí)行各種引進優(yōu)惠待遇政策的具體落實，充分營造出一個高度重視人才、尊敬人才的強烈環(huán)境氛圍。由當?shù)卣畽C關帶頭搭建好人才就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的實踐平臺，鼓勵各行各業(yè)的企業(yè)家、專家學者、大學生、退伍軍人等投入到鄉(xiāng)村建設中來，鼓勵更多優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)創(chuàng)新和就業(yè)，讓更多的青年人才隊伍留得下、穩(wěn)得住，著手打造堅實的扶貧工作隊伍。

2.開發(fā)特色扶貧產(chǎn)業(yè)。習近平總書記強調：“實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補、人員互動、技術互學、觀念互通、作風互鑒，共同發(fā)展?！盵6]農村的農業(yè)種植是主要的扶貧產(chǎn)業(yè)之一，立足不同地區(qū)的自然環(huán)境特點，依靠當?shù)氐霓r業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎和特殊的自然資源，大力發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)，著力建設產(chǎn)業(yè)體系，培育具有區(qū)域性特色的扶貧企業(yè)。加大對貧困地區(qū)旅游資源的利用，農村有豐富的旅游資源和土地資源可供開發(fā)，持續(xù)加大招商引資的力度，吸引更多的投資者，促進農村地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，達到產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的雙贏局面。