人民法院在行政爭議多元化解體系中的角色定位

章 志 遠

(華東政法大學 法學院，上海 201620)

一、引言

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！盵1]作為我國司法制度重要組成內容的行政訴訟制度，三十多年來在化解行政爭議、監(jiān)督權力行使、保障權利享有、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”、不斷健全社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，是中國共產黨完善社會治理體系的重要步驟。這其中，銜接順暢、協(xié)調有序的行政爭議多元化解體系建設更是新時代加強和創(chuàng)新社會治理的關鍵環(huán)節(jié)。

作為政法機關組成部門的人民法院，在維護社會公平正義、保障人民合法權益方面發(fā)揮著特殊的“壓艙石”作用。人民法院行政審判工作的底色是依法對行政案件獨立行使審判權，努力讓人民群眾在每一個行政案件中都能感受到公平正義?！叭绻痉ㄟ@道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質疑，社會和諧穩(wěn)定就難以保障?！盵2]98因此，依法審判是人民法院在行政爭議多元化解體系中的本色形象。“黨的領導是社會主義法治的根本保證，堅持黨的領導是我國社會主義司法制度的根本特征和政治優(yōu)勢?！盵2]147在中國特色黨政體制中，司法是治國理政的重要環(huán)節(jié)，必須將黨的領導貫徹到行政審判活動全過程各方面，筑牢行政審判的政治方向。行政爭議多元化解作為黨的政策主張和社會治理策略，理應融貫在各個國家機關的正常履職活動之中?！靶姓V訟本質是一種國家權力結構的設計，行政訴訟的存在及其運作無時不涉及權力的配置、沖突及協(xié)調”，為了謀求運作良好的行政訴訟，必須將行政訴訟置于“宏觀的權力結構圖景”和“微觀的具體權力運作”中進行考察[3]?？梢姡嗣穹ㄔ涸趫允匾婪▽徟谐跣牡耐瑫r，還必須積極拓展司法服務和治理功能，主動融入行政爭議多元化解體系的建設進程之中。

2019年2月，最高人民法院印發(fā)《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》，明確提出“完善‘訴源治理’機制，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動從源頭上減少訴訟增量”的多元解糾機制改革任務。2021年2月，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強調要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。

為了進一步推進人民法院行政爭議多元化解工作，充分發(fā)揮行政審判職能作用，最高人民法院于2022年1月20日發(fā)布《關于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》(法發(fā)〔2021〕36號，以下簡稱“意見”)，系統(tǒng)總結了近年來各地法院在多元化解行政爭議、促進訴源治理方面的實踐經驗，為中國特色行政審判制度優(yōu)勢轉化為治理效能提供了全新的規(guī)范依據(jù)，是對2014年修訂的行政訴訟法的一次重要補充?！耙庖姟本劢狗ㄖ握ㄔO關鍵環(huán)節(jié)、堅持法律功能與政治功能并重思維，摹繪了人民法院在行政爭議多元化解體系建設全流程中的臉譜，是迄今為止最權威、最完整、最具體的一份直接指導人民法院如何推進行政爭議多元化解的司法文件。本文以行政爭議預防、訴前和訴后的過程論為發(fā)展脈絡，以人民法院依法審判職能和延伸服務職能為觀察視角，結合近年來人民法院行政審判實踐成效，系統(tǒng)闡釋“意見”背后的基本法理、規(guī)范意蘊和基本考量，推動“意見”得到更好貫徹實施，促進“司法能力提升取向”[4]的人民法院改革行穩(wěn)致遠，進一步拓展新時代中國特色行政審判制度的發(fā)展空間。

二、作為行政爭議源頭預防參與者的人民法院

習近平總書記指出：“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”[5]如果單就數(shù)量而言，我國法院受理的行政訴訟案件遠少于民事訴訟案件，并無急迫的調控訴訟增量壓力。不過，行政爭議的發(fā)生往往具有復雜的經濟社會發(fā)展背景，需要在監(jiān)督行政機關依法行使職權與保護公民、法人和其他組織合法權益之間反復進行權衡，后續(xù)處理特別是司法處理成本高昂。為此，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，盡量從源頭上預防行政爭議發(fā)生，就成為實現(xiàn)行政爭議訴源治理的首要任務。(1)有研究者立足糾紛化解過程論，對“訴源治理”提出“源頭預防為先”“非訴機制挺前”“法院裁判終局”的三維解讀觀點。參見薛永毅：《“訴源治理”的三維解讀》，《人民法院報》2019年8月11日，第2版。近十年來，我國法治政府建設已經取得很大進展，但單兵突進居多、整體協(xié)同甚少，“行政自制”[6]的發(fā)展進路較為明顯。身處新發(fā)展階段，高質量法治政府建設不僅需要依靠行政系統(tǒng)自上而下的強力推動，而且需要進一步健全行政權力制約和監(jiān)督體系，充分發(fā)揮司法機關等外生力量的倒逼作用，提高法治政府建設的整體性、系統(tǒng)性和融貫性?！耙庖姟本劢狗ㄖ握ㄔO的關鍵環(huán)節(jié)和重點領域，通過依法行政外部助力者和司法治理功能拓展者的角色形塑，為人民法院積極參與行政爭議的源頭預防提供了明確的規(guī)范指引。

(一)依法行政的外部助力者

行政機關及其工作人員依法行政能力的提升，既需要自身的主觀努力，也離不開來自外部的助力。作為全面依法治國的重點任務和主體工程，法治政府建設具有示范帶動作用，要率先取得突破。“法治政府建設還有一些難啃的硬骨頭，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決。要用法治給行政權力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，健全政府守信踐諾機制，提高依法行政水平。”[5]2014年修訂的行政訴訟法第一條雖然刪除了“維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權”中的“維護”二字，但并非司法支持、促進依法行政理念的摒棄。作為國家政治權力有機組成部分的司法權，不僅需要充分履行法定的監(jiān)督職責，同時還需要直面行政審判活動的政治屬性。“一個政治功能缺失或弱化的法院，實際上既無政治地位，更無力擔當實現(xiàn)法治的重任，還勢必影響其一般司法功能的發(fā)揮。”[7]事實上，“監(jiān)督和支持并舉”在人民法院“五五改革綱要”、最高人民法院年度工作報告等重要場合被頻繁提及。人民法院對行政機關依法行政的支持，實質上就是行政審判活動政治性的充分體現(xiàn)?！耙庖姟眹@依法行政制度體系、行政決策制度體系和行政執(zhí)法工作體系的健全，將各地法院一些行之有效的實踐探索予以固化，明確了從行政立法、行政決策和行政執(zhí)法全過程的源頭預防行政爭議發(fā)生的基本原則，有利于人民法院更好擔負起依法行政外部助力者的角色。

就規(guī)則層面的源頭預防而言，“意見”提出，通過府院聯(lián)席會商、提供咨詢意見、加強規(guī)范性文件的一并審查等方式，助推提升行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，從制度源頭上預防和減少行政爭議發(fā)生。這種司法提前介入行政規(guī)范性文件制定過程予以合法性把關的做法，是“法治促進型府院互動”[8]的典型樣態(tài)。例如，上海市高級人民法院與上海市法治政府建設工作領導小組辦公室、上海市人民檢察院于2018年1月共同簽署《關于本市建立行政規(guī)范性文件審查銜接工作機制的指導意見》，在全國率先建立法院事前建言和事后監(jiān)督相結合的規(guī)范性文件審查銜接工作機制，取得了明顯的源頭預防行政爭議發(fā)生的成效，后為《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》明確認可。

就決策層面的源頭預防而言，“意見”提出，對事關群眾切身利益、可能引發(fā)影響社會穩(wěn)定問題的重大改革措施出臺、重大政策制定或調整、重大工程項目建設、重大活動舉辦、重大敏感事件處置等事項，人民法院應從行政審判角度提前介入，通過參與論證、提供法律咨詢意見等方式，為重大行政決策的科學化、民主化和法治化提供有力服務。重大行政決策關乎社會公共利益，一旦出現(xiàn)決策失誤，就容易引發(fā)群體性行政爭議。例如，自2013年浙江長興“撤縣設區(qū)”風波以來，行政區(qū)劃調整問題日漸敏感。(2)參見劉?。骸冻房h設區(qū)？長興不高興》，《南方周末》2013年5月16日，第A1版。在早些時候，曾發(fā)生“向堯、羊石兩村五千名群眾訴四川省人民政府行政區(qū)劃調整行政糾紛案”，鑒于該案自身的敏感性，最終不得不通過案外協(xié)調的行政方式得以化解。參見陳更：《5000 群眾狀告省政府——四川向堯、羊石兩村群眾與四川省政府區(qū)劃調整行政糾紛一案代理紀實》，《中國律師》2002年第7期。按照《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)定，作出重大行政決策應當遵循民主決策、依法決策原則，充分聽取各方面意見，嚴格遵守法定權限，依法履行法定程序，保證決策內容符合法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)定。這些原則性規(guī)定為人民法院服務重大行政決策提供了依據(jù)，“意見”則起到了民主決策、依法決策全過程具體化的功效。

就執(zhí)法層面的源頭預防而言，“意見”提出，定期對行政訴訟案件高發(fā)領域、矛盾問題突出領域進行排查梳理，充分運用司法建議、行政審判白皮書等形式，及時對行政執(zhí)法中的普遍性、傾向性、趨勢性問題提出預警及治理建議。人民法院通過審理大量行政案件，能夠深度掌握特定地區(qū)和具體領域一段時期的執(zhí)法狀況，將這些共性問題和改進建議及時發(fā)送行政機關，能夠同時起到“亡羊補牢”和“未雨綢繆”的作用。對司法建議的實證觀察顯示，法院試圖通過“推進政府職能轉變”“促進公共政策調整”“敦促預防”三種方式參與社會治理進程[9]。上海市三級法院自2004年開始，在全國率先向地方政府發(fā)送行政審判白皮書，注重“統(tǒng)分結合”“虛實結合”“針對性和可接受性結合”“法理結合”，走出了一條優(yōu)化司法環(huán)境、促進依法行政和增進良性互動的特色之路。(3)參見上海市高級人民法院：《優(yōu)化司法環(huán)境 增進良性互動 不斷深入推動行政審判“白皮書”工作》，最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2009年第5集，中國法制出版社2010年版，第78-80頁。

(二)司法治理功能的拓展者

作為創(chuàng)新社會治理理念在社會矛盾預防和化解領域的具體體現(xiàn)，訴源治理契合了我國新時代政法工作“維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)”的任務定位。行政爭議的訴源治理，體現(xiàn)了人民法院行政審判工作向社會治理功能的積極拓展，具有“堅持黨對人民法院工作絕對領導的政治邏輯”“人民法院紓解行政審判工作面臨困境的現(xiàn)實邏輯”“中國特色行政審判模式時代變遷的制度邏輯”[10]。在源頭預防行政爭議方面，人民法院不僅需要外靠助力推進行政機關依法行政，還需要內靠主動拓展行政審判服務功能，實現(xiàn)“止矛盾糾紛于未發(fā)”的理想狀態(tài)。“意見”圍繞人民法院在社會治理體系中業(yè)務指導作用的發(fā)揮、人民法院內部風險防范機制的完善和行政審判與普法宣傳的統(tǒng)籌結合，為行政審判拓展司法治理功能提供了基本遵循。

在助推訴源治理工作更好融入社會治理體系方面，“意見”提出，要積極參與黨委政府牽頭的一站式社會矛盾糾紛調處化解中心建設，健全訴訟服務與公共法律服務等領域的工作對接機制，拓寬與政府及其職能部門的對接途徑。充分發(fā)揮人民法院的業(yè)務指導作用，做好協(xié)同疏導工作，促進行政糾紛通過行政程序提前得以解決。一站式社會矛盾糾紛調處化解中心是黨委政府主導的社會治理工作平臺，具有集成性、系統(tǒng)性、權威性等顯著優(yōu)勢。此前，最高人民法院印發(fā)了《關于建設一站式多元解紛機制一站式訴訟服務中心的意見》《關于深化人民法院一站式多元解紛機制建設推動矛盾糾紛源頭化解的實施意見》，都將“主動融入黨委和政府領導的訴源治理機制建設”列為首要的工作要求。在這個多組織、多部門參與的工作平臺中，人民法院要充分發(fā)揮審判專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)訴訟服務與政府公共法律服務的有效對接，努力形成“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的行政爭議解決格局。

在完善人民法院內部風險防范機制方面，“意見”提出，在出臺重大司法解釋和司法政策、辦理重大敏感行政案件時，堅持把風險評估作為前置環(huán)節(jié)，完善風險處置預案，積極預防突發(fā)性、群體性事件發(fā)生，確保第一時間有效控制事態(tài)，努力將矛盾問題消解于萌芽階段?！霸谠S多情況下，訴訟表面上排除了沖突所引起的社會障礙，但并不能消除主體的心理對抗。不僅如此，訴訟中的對立地位有時還增加了彼此間的對立情緒，由個別事實所引起的沖突，經過訴訟后反而擴展或衍變?yōu)橹黧w間后續(xù)長期的對抗。”[11]41訴訟雙方當事人地位和利益訴求之間的懸殊，增加了行政訴訟中衍生案件發(fā)生的可能。為最大限度將行政爭議化解在源頭、化解在訴前，人民法院應當將風險防控思維貫徹到行政審判業(yè)務活動的各個方面，在行政審判全過程中消解潛在的矛盾激化風險。

在統(tǒng)籌結合行政審判與普法宣傳方面，“意見”提出，充分運用司法解釋公布、裁判文書上網、典型案例發(fā)布、巡回審判、庭審公開、法治專題講座等形式，宣講行政法律知識，引導廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。法治社會的核心要義在于“公權力運作系統(tǒng)之外的社會生活的法治化”，包括“社會成員自我約束的法治化”“社會成員之間關系的法治化”“社會管理者與被管理者關系的法治化”[12]。全民守法是法治社會的基礎工程。起訴權是公民、法人和其他組織行政訴權的核心組成部分，是否依法維權、理性維權和誠信維權，不僅是全民守法的重要標志，而且是落實普法責任制的重要目標。2017年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》，為人民法院統(tǒng)籌結合行政審判與普法宣傳提供了規(guī)范依據(jù)。人民法院行政審判活動擁有豐富多樣的釋法宣教資源，完全能夠轉化為營造全民守法良好社會氛圍、促進基層社會治理從被動式化訟止爭向主動式少訟無訟的轉變。2021年7月，最高人民法院在《關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規(guī)定》實施一周年之際，發(fā)布首批15個行政機關負責人出庭應訴典型案例，全方位展示了行政機關負責人出庭應訴制度在倒逼官員守法、促進官民溝通實現(xiàn)行政爭議實質性解決方面的良好成效[13]。

三、作為行政爭議前端化解引導者的人民法院

在政府主導型的經濟社會發(fā)展模式之下，化解社會矛盾糾紛是政府職能的題中應有之義。官民之間糾紛的行政解決，是多元糾紛解決體系的重要組成部分。近年來，黨和國家高度重視通過行政手段化解行政爭議及相關的民事爭議，“發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用”“發(fā)揮行政裁決化解民事糾紛的分流閥作用”“依法加強行政調解”“推進信訪法治化改革”等一系列重大改革舉措的推出，使得很大一部分社會矛盾糾紛得以解決在萌芽狀態(tài)，大大緩解了人民法院“案多人少”的現(xiàn)實壓力。自2020年以來，全國法院一審行政案件數(shù)量在經過五年快速增長之后開始出現(xiàn)回落之勢，行政爭議前端化解效果初步顯現(xiàn)?！罢üぷ饕杂X維護黨的政策和國家法律的權威性，確保黨的政策和國家法律得到統(tǒng)一正確實施，不能把兩者對立起來、割裂開來。”[2]43“意見”聚焦人民法院在行政爭議前端化解中的角色定位，分別從程序引導和指導協(xié)調兩個方面作出規(guī)定，較好地處理了司法守正與機制創(chuàng)新之間的關系，使人民法院能夠同時兼顧依法履職與政策執(zhí)行。

(一)訴前分流的程序引導者

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權?！本o隨其后修訂的《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定了登記立案制度，《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》明確規(guī)定“對符合法律規(guī)定的起訴，人民法院應當當場予以登記立案”。因此，認真把握好案件的“入口關”，按照自愿、合法的原則做好具體行政爭議化解方式的引導，就成為法院在登記立案之時必須努力完成的訴源治理任務?！耙庖姟狈謩e通過非訴訟方式和訴前調解方式的程序引導，塑造了人民法院在登記立案前的訴前分流者角色。

非訴訟方式能否獲得實際利用、能否最終化解已經發(fā)生的行政爭議，主要取決于起訴人自身的意愿和非訴訟方式本身的公信力。在行政復議法并未確立行政復議強行前置原則，以及行政調解、行政裁決、行政自我糾錯等非訴訟方式尚無國家統(tǒng)一立法的當下，人民法院并無權力硬性將行政爭議引向這些訴訟之外的通道尋求解決?！耙庖姟眱H在立案登記制規(guī)定的基礎上，增加了某些情形下法院主動分析研判、解釋疏導的義務，既不違反訴權保障的基本要求，又能夠為當事人提供更好的訴訟服務。具體來說，法院在了解起訴人個案真實訴求、評估訴訟存在風險、對比不同非訴訟方式優(yōu)劣的基礎上，可以引導起訴人選擇行政先行處理、行政復議方式解決行政爭議，或者通過人民調解、行政調解、商事調解、行業(yè)調解、行政裁決、勞動仲裁、商事仲裁等程序依法先行解決與行政爭議相關的民事糾紛?？梢姡斝姓幾h已經擺在法院面前時，“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”理念的貫徹只能寄望于法院的專業(yè)優(yōu)勢和主動釋明，其最終實現(xiàn)則有賴起訴人的自愿配合和其他方式的公正實施。

2014年修訂的《行政訴訟法》第六十條規(guī)定，人民法院對于行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件，可以在審理過程中進行調解。雖然受到“有損法院中立形象，往往拖延立案時間，不符合立案登記制精神”[14]的詬病，但訴前調解近年來在一些地方的行政爭議化解中不斷得到推廣?！耙庖姟痹谧罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于進一步完善委派調解機制的指導意見》《關于人民法院深化“分調裁審”機制改革的意見》相關文件規(guī)定的基礎上，將法定可以調解案件的行政爭議情形“提前”到訴前進行。與非訴訟方式前端化解的程序引導一樣，人民法院對行政爭議訴前調解僅起到向依法設立的調解組織引導的作用，既非在登記立案之前強行植入調解程序，也非由法院直接出面組織調解。就“意見”所列舉的可進行訴前調解的具體行政爭議情形而言，大致包括六種類型：一是客觀上難以通過訴訟途徑解決的行政爭議；二是行政爭議解決有賴于背后深層次對立關系化解的；三是行政爭議解決依據(jù)明確、調解難度不大的；四是行政爭議復雜、可能影響社會穩(wěn)定的；五是行政爭議解決能夠預防未來類似糾紛發(fā)生的；六是行政爭議涉及專門知識、由專業(yè)機構解決更合適的。在安徽省實質性化解行政爭議十大典型案例中，案例七“某酒店訴合肥市人民政府行政收費案”就是通過訴前調解方式得以化解的[15]。

(二)前端化解的指導協(xié)調者

在訴訟法學理上，糾紛解決包括當事人之間的“合意性解決”和訴訟程序中的“決定性解決”?！盁o論是單純地謀求糾紛的平息，還是積極地追求權利的實現(xiàn)和法律的普及，只要審判外的糾紛處理機關想更充分地發(fā)揮其解決糾紛的功能，以第三者的判斷為基礎，通過其能動的說服來促使當事者達成合意就是普遍存在的現(xiàn)象。”[16]不過，這兩種不同的糾紛解決體系之間并非不可融貫。就行政爭議的前端化解而言，人民法院不僅在程序上扮演了訴前分流引導者的角色，還在實體上發(fā)揮著積極的指導協(xié)調作用。

“意見”對通過訴前調解或其他非訴訟機制解決行政爭議過程中人民法院“指導協(xié)調”的角色定位，是出于“行政爭議實質化解”的現(xiàn)實考慮。作為法定“解決行政爭議”目的“升級版”“加強版”的實質性解決行政爭議，近年來頻繁出現(xiàn)在最高人民法院的司法解釋、司法文件、工作報告和裁判文書中，成為新時代人民法院行政審判工作的重要指導思想。行政爭議的實質化解，意味著從表面行政爭議的處理拓展到對相關爭議的一攬子解決、從程序性終結延伸到對起訴人正當訴求的切實有效保護[17]。鑒于人民法院具有公正化解行政爭議的先天專業(yè)優(yōu)勢，除了在行政爭議前端化解中充當積極的程序引導者之外，還應當在行政爭議實質化解目標引領下加強對非訴訟解糾力量的法律指引和業(yè)務指導。“意見”所羅列的具體指導事項包括四類：一是充分了解行政爭議形成的背景；二是正確確定爭議當事人、爭議行政行為以及爭議焦點，促使當事人圍繞爭議焦點配合調解工作；三是在對被訴行政行為合法性進行初步判斷的前提下，促進當事人達成一致意見；四是引導當事人自動、及時履行調解協(xié)議。這些前端化解指導協(xié)調工作的開展，在堅持人民法院依法、獨立、公正行使審判權原則的基礎上，有助于促成行政爭議在訴前能夠獲得實質性化解。

四、作為行政爭議訴非銜接規(guī)范者的人民法院

在行政爭議多元化解體系的構建中，訴非銜接、調裁對接是重點任務和關鍵環(huán)節(jié)。只有在訴訟方式與非訴訟方式之間建立起實質性對接機制，才能彌補法律規(guī)范供給不足的缺陷、防止出現(xiàn)人民法院的角色沖突，進而形成立體式的行政爭議多元化解圖景?！耙庖姟痹趪栏褡裱姓V訟法及相關司法解釋的基礎上，圍繞訴訟與非訴訟機制之間的無縫隙對接，作出了一系列具有創(chuàng)新性的制度安排，形塑了人民法院訴前調解程序規(guī)范者和訴訟案件裁判引領者的鮮明形象。

(一)訴前調解的程序規(guī)范者

相比較民事爭議訴前調解的規(guī)范性不斷得到加強而言，行政爭議訴前調解一直面臨形式合法性質疑。(4)2020年1月，最高人民法院印發(fā)《民事訴訟繁簡分流改革試點實施辦法》，其中，“優(yōu)化司法確認程序”是排在首位的改革措施，此舉將有效激活實踐中的委派調解機制，發(fā)揮其在民事爭議訴源治理中的應有作用。2021年12月，十三屆全國人大常委會第三十二次會議對《民事訴訟法》進行了修訂，包括“優(yōu)化司法確認程序”在內的改革試點成果最終為法律明確認可。其中，第二百零一條規(guī)定：“經依法設立的調解組織調解達成調解協(xié)議，申請司法確認的，由雙方當事人自調解協(xié)議生效之日起三十日內，共同向下列人民法院提出：(一)人民法院邀請調解組織開展先行調解的，向作出邀請的人民法院提出；(二)調解組織自行開展調解的，向當事人住所地、標的物所在地、調解組織所在地的基層人民法院提出；調解協(xié)議所涉糾紛應當由中級人民法院管轄的，向相應的中級人民法院提出。”2021年5月，最高人民法院印發(fā)《關于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》，首次明確了以訴前調解為中心的行政爭議訴前分流機制，將訴前調解的范圍擴大到“行政訴訟法規(guī)定可以調解的案件、行政相對人要求和解的案件，或者通過和解方式處理更有利于實質性化解行政爭議的案件”，并規(guī)定“經訴前調解達成和解協(xié)議，當事人共同申請司法確認的，人民法院可以依法確認和解協(xié)議效力，出具行政訴前調解書”?！耙庖姟睆恼磧蓚€方面對訴前調解的相關程序作出了補強式規(guī)定，既能夠促成運用訴前調解方式及時化解行政爭議，又能夠適時將行政爭議導入訴訟程序尋求解決。

就促成訴前調解的程序性規(guī)定而言，“意見”主要設計了訴前調解與訴前證據(jù)保全的銜接機制、訴前調解協(xié)議的司法確認機制。證據(jù)保全是行政訴訟證據(jù)制度的重要內容，能夠防止出現(xiàn)證據(jù)滅失、切實保障當事人合法權益?；谠V前調解和訴訟方式共有的行政爭議化解目標，“意見”將行政訴訟中的證據(jù)保全“前移”到訴前調解程序之中，規(guī)定在訴前調解過程中證據(jù)可能滅失或者以后難以取得，當事人申請保全證據(jù)的，人民法院應當依法裁定予以證據(jù)保全。但該證據(jù)與待證事實無關聯(lián)、對證明待證事實無意義，或者其他無保全必要的，人民法院裁定不予保全?！缎姓V訟法》第九十四條將生效行政調解書置于與行政判決、行政裁定同等重要的地位，宣告了依法調解結案的正當性?！耙庖姟痹诳偨Y行政審判實踐經驗、參酌已有司法文件規(guī)定精神的基礎上，將行政訴訟中的調解“前移”到訴前程序之中，再次為行政訴前調解書提供了明確的規(guī)范依據(jù)，增強了訴前調解的形式合法性。值得關注的是，“意見”在正面賦予當事人申請司法確認調解協(xié)議權利的同時，保留了“人民法院應當依照《行政訴訟法》第六十條規(guī)定進行審查”的權力，確保行政訴前調解書內容的合法性。與《民事訴訟法》第二百零二條有關“一方當事人拒絕履行或者未全部履行有效調解協(xié)議裁定的，對方當事人可以向人民法院申請執(zhí)行”的規(guī)定相比，“意見”并未確立行政訴前調解書可作為申請強制執(zhí)行的名義，個中體現(xiàn)出行政爭議化解與民事爭議化解性質的不同，恪守了行政爭議前端化解的節(jié)制性。

就行政爭議及時導入訴訟過程的程序性規(guī)定而言，“意見”主要設計了裁定駁回當事人司法確認調解協(xié)議申請和訴前調解終止情況報告移交人民法院機制。人民法院對訴前調解協(xié)議是否符合法律規(guī)定的審查，既是行政爭議多元化解體系構建堅持以司法為中心理念的具體體現(xiàn)，也是行政審判活動堅持以人民為中心司法理念的延伸要求。“意見”列舉的應當裁定駁回申請確認調解協(xié)議的具體情形包括：不符合《行政訴訟法》第六十條規(guī)定的可以調解的行政案件范圍的；違背當事人自愿原則的；違反法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)強制性規(guī)定的；違背公序良俗的；損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的；內容不明確，無法確認和執(zhí)行的。當人民法院作出駁回確認申請裁定時，當事人可以就爭議事項所涉行政行為依法提起行政訴訟。行政爭議訴前調解應當遵循自愿、合法原則，一旦出現(xiàn)背離情形影響當事人訴權正當行使時，訴前調解組織就應當及時采取終止調解的止損措施，將行政爭議導入法院行政訴訟程序之中。

“意見”列舉的應當及時終止訴前調解的具體情形包括：當事人存在虛假調解、惡意拖延，或者其他沒有實質解決糾紛意愿的；當事人堅持通過訴訟途徑解決糾紛的；糾紛的處理涉及法律適用分歧的；糾紛本身因訴前調解機制引起，或者當事人因其他原因對訴前調解組織及相關調解人員的能力、資格以及公正性產生合理懷疑的；通過訴前調解機制處理，超過一個月未取得實質進展，或者三個月未解決的。這些情形或違背了當事人行政爭議解決方式的選擇自由，或違反了行政爭議解決自身正當化的內在要求，或阻礙了行政訴訟立案登記制的正常實施，應當通過訴前調解轉入訴訟程序銜接機制加以解決?！耙庖姟币?guī)定對于終止調解的案件，訴前調解組織應當出具調解情況報告，寫明案件基本情況、當事人的調解意見、未能成功化解的原因、證據(jù)交換和質證等情況，一并移交人民法院依法登記立案。對于訴非銜接過程中的起訴期限是否依法予以扣除、訴前調解過程中無爭議事實的認定以及當事人不誠信調解查證屬實的懲罰機制等問題，“意見”一并作出了具有可操作性的規(guī)定，從程序規(guī)范層面保障了訴訟與非訴訟行政爭議化解方式之間的有序銜接。

(二)訴訟案件的裁判引領者

我國當下行政爭議實質性化解還存在過分倚重協(xié)調化解的路徑偏好，人民法院作出實體裁判結案的比例逐漸呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢，這無疑是行政審判制度發(fā)展中的一大隱憂。從理論上來說，行政訴訟中的判決與協(xié)調本身并無明顯高下優(yōu)劣之分，但案件事實的全面查清、法律規(guī)范的精準適用、裁判文書的主動公開和裁判內容的是非斷定特質，還是決定了判決方式在行政爭議實質性化解中的主導地位。訴訟機制的社會價值除了通過解決社會沖突得以展示外，還在于為“抑制后續(xù)沖突的發(fā)生提供一種常規(guī)性手段”[11]17。只有通過裁判方式的大膽適用，才能實現(xiàn)面向未來社會的“規(guī)則之治”，最終實現(xiàn)行政爭議的訴源治理。以充分展現(xiàn)行政裁判引領功能的變更判決、撤銷判決的適用為例，一些典型案件的裁判理由確立了具有普遍適用價值的新規(guī)則，成為行政爭議訴源治理的“利器”。在“陳超訴濟南市城市公共客運管理服務中心行政處罰案”中，法院以“作為新業(yè)態(tài)經濟形式的網約車社會危害性較小、行政處罰未遵循比例原則”為由，作出撤銷被告行政處罰決定的判決，為新產業(yè)、新業(yè)態(tài)經濟發(fā)展確立了包容審慎監(jiān)管原則。(5)參見《最高人民法院公報》2018年第2期。在“深圳市依斯美實業(yè)發(fā)展有限公司不服深圳市市場監(jiān)督管理局福田監(jiān)管局行政處罰決定、深圳市市場監(jiān)督管理局行政復議決定案”中，法院以“不考慮相對人經濟承受能力的罰款處罰，已背離了行政處罰法關于實施行政處罰應當堅持處罰與教育相結合規(guī)定”為由，作出變更被訴10萬元罰款決定為罰款1萬元的判決，進一步豐富了行政處罰基本原則的內涵。(6)參見廣東省深圳市中級人民法院行政判決書(2020)粵03行終18號?！耙庖姟痹谕晟圃V非實質性銜接機制的同時，進一步重申了法院裁判在行政訴訟程序中的中心地位。

就訴訟案件裁判引領者的角色使命而言，“意見”提出了兩個方面的具體要求：一是進一步加強裁判文書說理，提升說理的準確性、必要性、針對性；二是努力推出更多精品行政裁判文書，為類似糾紛的解決提供更好示范指引。前者體現(xiàn)了裁判過程說理的正當性，后果體現(xiàn)了裁判結果內容的正當性。2018年6月，最高人民法院印發(fā)《關于加強和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導意見》，提出裁判文書釋法說理的目的是“通過闡明裁判結論的形成過程和正當性理由，提高裁判的可接受性，實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一”，強調“判決變更行政行為的案件、新類型或者可能成為指導性案例的案件等”尤其應當強化釋法說理。對于訴前分流不成、進入訴訟程序的案件，人民法院應當按照“意見”的要求依法及時作出具有示范指引作用的判決。最高人民法院新近在“劉彩麗訴廣東省英德市人民政府行政復議案”的生效裁判中指出：“‘包工頭’作為勞動者，處于違法轉包、分包利益鏈條的最末端，參與并承擔著施工現(xiàn)場的具體管理工作，有的還直接參與具體施工；其同樣可能存在工作時間、工作地點因工作原因而傷亡的情形。……在工傷保險責任承擔方面，承包單位與實際施工人之間雖未直接簽訂轉包合同，但其允許實際施工人利用其資質并掛靠施工，可以視為兩者間已經形成事實上的轉包關系，承包單位可以作為承擔工傷保險責任的單位?！?7)參見最高人民法院行政判決書(2021)最高法行再1號。該案確立的“‘包工頭’也是勞動者”“被掛靠單位對‘包工頭’的工傷承擔工傷保險責任”的基本規(guī)則，為今后類似工傷認定糾紛的解決提供了明確指引。在行政爭議多元化解體系的構建中，類似這樣通過個案公正裁判樹立明確法律規(guī)則、能夠根除行政爭議產生土壤的做法值得進一步推廣，充分彰顯人民法院以公正裁判引領行政爭議實質化解的制度優(yōu)勢。

五、結語：在行政爭議多元化解中拓展行政審判的發(fā)展空間

一部行政審判制度的發(fā)展歷史，就是當代中國法治建設艱難前行的歷史。2014年修訂的行政訴訟法已歷“七年之癢”，其基本的經驗得失已為行政審判實踐所檢驗。身處百年未有之大變局時代，承載化解爭議、監(jiān)督行政和權利保障多重使命的行政訴訟制度，正面臨法律屬性與政治屬性、依法審判與服務大局、法治理想與社會現(xiàn)實、觀念重塑與能力提升等多重智識挑戰(zhàn)。作為三大訴訟制度之一的行政訴訟在《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》中的“意外缺席”，作為引領行政法學研究和行政法制建設發(fā)展的標桿卻日益遭受“理論冷遇”，暴露出行政審判制度生存和發(fā)展面臨的深層次挑戰(zhàn)。

近年來，最高人民法院以深入貫徹習近平法治思想為契機，通過發(fā)布一系列司法解釋、司法文件和典型案例等方式，努力回答行政訴訟制度的時代之問、實踐之問和人民之問，個中經驗做法值得系統(tǒng)總結提煉，逐漸上升為指導行政審判實踐健康發(fā)展的基本理念。“司法機關是社會糾紛解決機制中的核心主體，也應是全社會多元糾紛解決機制的引導者和推動者，司法能力亦應體現(xiàn)為司法在引導多元糾紛解決機制方面的能力?！盵4]“意見”的發(fā)布與實施，有望進一步淬煉人民法院有效配置全社會行政爭議解決資源能力、推進訴非銜接、強化訴非融合能力以及對非訴解糾力量進行示范指導能力。從這個意義上來說，行政爭議多元化解體系的構建過程，也是行政審判制度在新時代涅槃重生的過程。人民法院在行政爭議多元化解體系中“源頭預防參與者”“前端化解引導者”“訴非銜接規(guī)范者”的角色定位，預示著行政審判制度發(fā)展正面臨內部深耕與外部拓展、裁判主導與訴非銜接的“二元結構”生長模式，中國特色行政審判制度也將在這一進程中不斷汲取新的動力和資源，進而為全面建設法治政府貢獻更多司法力量。