PPP與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的探討

劉妍秀，張 敏，劉秀英

（遼寧省國際工程咨詢中心有限公司，遼寧 沈陽 110014）

隨著我國城市化水平的顯著升高，越來越多的群眾離開農(nóng)村走進(jìn)城市。為保障群眾的生活質(zhì)量，各地方政府需要不斷強(qiáng)化公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這樣一來就給政府造成了極大的壓力，為緩解壓力，構(gòu)建了一種公私合營的建設(shè)模式，可簡稱其為PPP模式，這種新型的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，不僅能夠有效幫助政府緩解壓力，還能夠提升建設(shè)效率。

1 在城市公共設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用PPP模式的重要意義

PPP模式對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有十分重要的意義，首先，其可以幫助地方政府減少債務(wù)壓力。由于城市公共設(shè)施的建設(shè)類型不同，部分公共設(shè)施具有建設(shè)周期長、投資金額大等特點(diǎn)，在傳統(tǒng)建設(shè)模式中，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要政府承擔(dān)全部的支出，一旦政府部門需要在同一時(shí)期承擔(dān)多項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，就會(huì)面臨著巨大的財(cái)務(wù)壓力，給其他工作的順利開展造成阻礙，然而PPP模式的出現(xiàn)，能夠幫助政府有效化解融資困難等問題，減輕其財(cái)務(wù)壓力的同時(shí)促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，傳統(tǒng)的融資機(jī)制普遍具有投入多，回報(bào)少的情況，部分地方政府雖然在不斷增強(qiáng)建設(shè)力度，但由于管控力度不足，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了建設(shè)效率低、重復(fù)投資等現(xiàn)象，給公共服務(wù)造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。經(jīng)實(shí)踐證明，運(yùn)用PPP的建設(shè)模式，既可以實(shí)現(xiàn)政企分開，又可以進(jìn)一步推動(dòng)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，縮減項(xiàng)目建設(shè)周期的同時(shí)，提升運(yùn)營質(zhì)量及效率。最后，隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步，市場(chǎng)環(huán)境的不斷變化，新型建設(shè)模式要求政府部門不斷創(chuàng)新融資形式，利用科學(xué)合理的融資機(jī)制，將社會(huì)資本進(jìn)一步引入到公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，有效發(fā)揮政府部門的財(cái)政資金職能。由此可見，PPP的建設(shè)模式還可以有效激發(fā)市場(chǎng)活力，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境[1]。

2 在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施中應(yīng)用PPP模式的具體措施

傳統(tǒng)建設(shè)模式中單一、片面的建設(shè)形式，給建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，造成了嚴(yán)重的影響，隨著新型建設(shè)模式的不斷開發(fā)和引入，逐步彌補(bǔ)了傳統(tǒng)建設(shè)機(jī)制的不足，但有關(guān)部門在應(yīng)用PPP模式進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，還需重點(diǎn)關(guān)注以下問題：

2.1 明確主管職責(zé)

在城市基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的過程中，相關(guān)主管單位起著至關(guān)重要的作用，其不僅是項(xiàng)目的決策者，而且是監(jiān)管者，因此，在項(xiàng)目建設(shè)的過程中，主管單位應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，明確劃分單位內(nèi)部人員的崗位職責(zé)，并強(qiáng)化監(jiān)管效果，確保建設(shè)項(xiàng)目能夠順利竣工。與此同時(shí)，主管部門不僅要加大對(duì)團(tuán)隊(duì)內(nèi)部人員的管理，還需加強(qiáng)對(duì)社會(huì)投資方的管理，嚴(yán)格約束其投資行為及方式，確保其投資行為具有合理性，符合相關(guān)法律規(guī)定。除此之外，相關(guān)主管部門還需依據(jù)行業(yè)規(guī)范，建立健全相關(guān)配套體系，以此提升主管部門的監(jiān)管質(zhì)量，推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量建設(shè)。

2.2 提升人員素質(zhì)

由于我國對(duì)PPP模式的運(yùn)用時(shí)間及熟練程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，因此，許多項(xiàng)目人員對(duì)這種建設(shè)模式了解程度還停留在表面，十分不利于城市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的高效實(shí)施。因此，相關(guān)項(xiàng)目單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)力度，不斷提升運(yùn)營人員的專業(yè)能力，促使PPP與城市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

首先，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)要強(qiáng)化員工的思想意識(shí)。部分員工受傳統(tǒng)建設(shè)機(jī)制的影響，導(dǎo)致其在應(yīng)用PPP建設(shè)模式的過程中，存在應(yīng)用目的不明確等問題，給PPP的進(jìn)一步發(fā)展造成了阻礙，因此，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)部門應(yīng)不斷提升員工思想意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到PPP的重要作用，在項(xiàng)目實(shí)施過程中合理運(yùn)用PPP的融資模式。其次，項(xiàng)目單位需加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有員工的培訓(xùn)力度。在培訓(xùn)員工時(shí)，相關(guān)項(xiàng)目單位需結(jié)合員工的實(shí)際情況為其制定具有針對(duì)性的培訓(xùn)方案。與此同時(shí)，其還可以借鑒國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，將其引入到實(shí)際培訓(xùn)過程中，以此提升公共建設(shè)項(xiàng)目的管理質(zhì)量。最后，有關(guān)項(xiàng)目單位還需結(jié)合人員的具體情況，逐步引進(jìn)高端復(fù)合型人才，從而強(qiáng)化管理隊(duì)伍，滿足PPP運(yùn)行模式用人需求，為我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，創(chuàng)新建設(shè)模式，提升建設(shè)質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。除此之外，還要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目管理人員的法律教育，提升其法律意識(shí)，確保其在開展管理工作時(shí)，能夠嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律規(guī)章開展工作，為項(xiàng)目的順利融資和開工提供保障[2]。

2.3 運(yùn)用專業(yè)團(tuán)隊(duì)

PPP的融資模式不同于傳統(tǒng)單一的融資機(jī)制，其復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以往的融資機(jī)制。由于我國政府部門對(duì)PPP模式的運(yùn)用還存在不熟練等情況，導(dǎo)致其很難將城市公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的公益性與項(xiàng)目的盈利性進(jìn)行融合，因此，政府部門可以借助專業(yè)團(tuán)隊(duì)，將其二者進(jìn)行良性結(jié)合，以此獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，減輕財(cái)政壓力。例如，當(dāng)政府部門對(duì)公共建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施方案、行政決策等存在思路不明確等問題時(shí)，就可以邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，幫助其進(jìn)行財(cái)政以及物值分析，政府部門可結(jié)合專業(yè)團(tuán)隊(duì)的分析數(shù)據(jù)，制定融資方案以及實(shí)施策略，以此強(qiáng)化PPP的融資模式在實(shí)際公共建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用效果，為政府部門制定正確的融資形式提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

2.4 落實(shí)資本評(píng)估

行政人員在應(yīng)用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目整合時(shí)，需加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的重視程度，嚴(yán)格監(jiān)管項(xiàng)目的審核流程，并對(duì)審核結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，以此確保政府資金的使用具有安全性和可靠性。與此同時(shí)，行政主管部門還需不斷加強(qiáng)審核力度，并結(jié)合國家有關(guān)法律條例，建立健全資格審核體系，并將該體系全面貫徹落實(shí)到評(píng)估潛在社會(huì)資本方的過程中。在審核社會(huì)資本方時(shí)，行政部門需嚴(yán)格遵循公正、公開、客觀的審核原則，并細(xì)化審核流程，確保所選社會(huì)資本方的融資資質(zhì)符合審核條件，能夠滿足PPP模式的運(yùn)轉(zhuǎn)需求。

2.5 健全規(guī)章制度

政府部門與私營企業(yè)在合作的過程中，需要有一套完整的法律政策約束二者融資及監(jiān)管行為。但現(xiàn)階段，我國在該領(lǐng)域的法律法規(guī)還存在不夠完善的情況，給許多地方資本留下了法律漏洞，因此，我國政府部門需正確認(rèn)識(shí)到法律規(guī)章制度對(duì)PPP模式長效運(yùn)行的重要性，盡快制定出符合公共建設(shè)項(xiàng)目與PPP的法律制度，并細(xì)化法律條文，給管理人員開展工作提供理論支撐。與此同時(shí)，政府部門在完善法律規(guī)章的過程中，要結(jié)合項(xiàng)目各運(yùn)行環(huán)節(jié)的實(shí)際特點(diǎn)，明確劃分不同運(yùn)行環(huán)節(jié)所需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)以及權(quán)益，以此提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量。另外，相關(guān)項(xiàng)目單位在融資和管理過程中要嚴(yán)格根據(jù)法律制度開展工作，從而增強(qiáng)項(xiàng)目的可行性，為項(xiàng)目單位的運(yùn)行、管理以及設(shè)計(jì)提供法律依據(jù)[3]。

2.6 強(qiáng)化契約精神

PPP的融資模式主要是通過合同的形式，將政府與企業(yè)拉入到同一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，二者需要共同對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行融資和管理，確保項(xiàng)目能夠順利融資，實(shí)現(xiàn)有效管理。但當(dāng)前，大多數(shù)私營企業(yè)對(duì)PPP模式的深層次概念掌握得還不夠明確，再加上項(xiàng)目本身所具備的不確定性和復(fù)雜性，導(dǎo)致許多私營企業(yè)對(duì)PPP的融資項(xiàng)目僅持觀望態(tài)度，并未有實(shí)際的融資行動(dòng)，這主要是源于其對(duì)政府部門的不信任。我國政府部門與私營企業(yè)的合作往往伴隨著矛盾，由于相關(guān)政府部門屢次的失信行為，給私營企業(yè)造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致私營企業(yè)十分抵觸與政府部門的合作。這就要求在實(shí)際合作過程中，政府部門要擁有契約意識(shí)，并嚴(yán)格依據(jù)契約合同開展合作，其可通過以下方式提升私營企業(yè)的信任：

第一，結(jié)合國家相關(guān)政策，強(qiáng)化契約意識(shí)。想要政府部門樹立正確的契約意識(shí)，就要出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)章，約束其合作行為。這樣一來私營企業(yè)就可以根據(jù)相關(guān)法律條例，判斷政府部門在合作的過程中是否存在損害企業(yè)利益以及違約的行為，為企業(yè)維護(hù)合法權(quán)益提供法律依據(jù)。第二，健全處罰機(jī)制。在二者進(jìn)行合作時(shí)一旦政府部門存在違約等行為，企業(yè)可立即對(duì)其進(jìn)行舉報(bào)，當(dāng)國家有關(guān)部門接收到相關(guān)舉報(bào)后，應(yīng)立即核實(shí)相關(guān)政府部門是否存在違約的情況，若確定其確有違約行為應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)處罰制度對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，通過嚴(yán)格的處罰機(jī)制約束政府部門的行為，增強(qiáng)私營企業(yè)對(duì)政府部門的信任，以此拓寬融資渠道，為PPP項(xiàng)目的有序開展夯實(shí)根基。第三，提升考核力度。各級(jí)政府的年度考核對(duì)其下一年工作的順利開展以及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的作用，因此，國家考核部門應(yīng)加大對(duì)各級(jí)政府的考核力度，將其違約行為作為重要的考核依據(jù)，一旦有政府部門存在嚴(yán)重的違約行為，那就意味著其年底考核極有可能存在不達(dá)標(biāo)的情況。第四，在使用PPP模式建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)將其建設(shè)及管理過程實(shí)時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公示，確保運(yùn)營過程對(duì)的透明化，有了大眾的監(jiān)督，私營企業(yè)可以安心與政府部門進(jìn)行合作，增加對(duì)政府的信任。第五，構(gòu)建黑名單機(jī)制。不管是政府部門還是私營企業(yè)，只要有一方違反了契約就會(huì)給項(xiàng)目帶來不利的影響，因此，雙方中任何一方出現(xiàn)了違反合約的行為，都應(yīng)記錄的黑名單內(nèi)，并嚴(yán)令禁止其繼續(xù)參加PPP項(xiàng)目及其他重點(diǎn)項(xiàng)目[4]。

2.7 合理控制參與成本

以往城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目主要是由政府部門全權(quán)負(fù)責(zé)，而在PPP模式下，需要政府部門和私人企業(yè)共同對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，但在現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的審核流程十分復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目初期的運(yùn)營成本不斷增多，給私營企業(yè)和政府都造成了極大的經(jīng)濟(jì)壓力，因此在項(xiàng)目初期有必要將私營企業(yè)的投資成本控制在合理范圍內(nèi)，為后續(xù)工作的高效率開展提供支撐。政府部門可通過以下方式，建設(shè)私營企業(yè)在項(xiàng)目初期的投資成本：第一，簡化審批流程。審批程序的復(fù)雜是增加初期投入成本的關(guān)鍵因素，因此國家相關(guān)部門應(yīng)盡快優(yōu)化審批程序，減去非必要的審批環(huán)節(jié)，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的審批機(jī)制。第二，給予融資企業(yè)一定的優(yōu)惠政策。當(dāng)前，我國部分中小型私營企業(yè)還存在融資難、融資貴等情況，政府部門應(yīng)針對(duì)這一情況，為相關(guān)融資企業(yè)提供合理的政策補(bǔ)貼，以此解決企業(yè)融資難的問題，全面提升其融資能力，減少融資成本。

3 結(jié)語

綜上所述，PPP模式的不斷發(fā)展給我國城市基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供了新的發(fā)展方向?，F(xiàn)階段，我國政府部門在應(yīng)用PPP開展項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，還存在諸多弊端和不足，這就要求有關(guān)政府部門不斷建立健全相關(guān)管控制度，彌補(bǔ)PPP模式存在的漏洞，促使其發(fā)揮出最佳應(yīng)用效果。