行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題研究

趙宏梅

（遵義醫(yī)科大學(xué)第五附屬（珠海）醫(yī)院，廣東 珠海 519100）

行政事業(yè)單位是國(guó)家實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)功能的公共機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)取之于民，用之于民，經(jīng)費(fèi)使用情況要對(duì)國(guó)家、對(duì)人民負(fù)責(zé)。2019年1月1日起，行政事業(yè)單位正式實(shí)施新的《政府會(huì)計(jì)制度》，將預(yù)算管理推上一個(gè)更重要的位置，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支全部納入預(yù)算管理。通過(guò)預(yù)算管理控制經(jīng)費(fèi)的使用情況和使用效果，進(jìn)而評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位的履職情況，是國(guó)家監(jiān)督的手段之一，也是行政事業(yè)單位自我管理的方法之一。預(yù)算管理包括預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，以及預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)，全過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)相互配合，是一個(gè)長(zhǎng)期的、持續(xù)的過(guò)程。

多年來(lái)，各級(jí)地方行政事業(yè)單位，特別是基層行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不夠深刻，所以在預(yù)算編制時(shí)盡可能多地報(bào)人頭，盡可能多地要項(xiàng)目，先把資金要過(guò)來(lái)，以免今后使用時(shí)出現(xiàn)資金短缺的情況，但并不關(guān)心資金的使用效率和效果問(wèn)題。如果每個(gè)行政事業(yè)單位都這樣考慮問(wèn)題，那從國(guó)家總體角度看就會(huì)產(chǎn)生極大的預(yù)算松弛現(xiàn)象，造成極大的浪費(fèi)。另外，預(yù)算管理的績(jī)效評(píng)價(jià)觀念更是淡漠，很多單位沒(méi)有制定相關(guān)的制度，或者有制度也形同虛設(shè)，沒(méi)有評(píng)價(jià)機(jī)制，也不與單位績(jī)效管理掛鉤。鑒于以上情況，分析預(yù)算管理中可能存在的種種情況是十分必要的。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的意義

（一）可以更好落實(shí)國(guó)家政策和實(shí)現(xiàn)單位的發(fā)展戰(zhàn)略

行政事業(yè)單位的預(yù)算要充分體現(xiàn)國(guó)家的政策方向和單位的發(fā)展戰(zhàn)略，是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)國(guó)家職責(zé)，促進(jìn)單位發(fā)展的基礎(chǔ)保證。所以行政事業(yè)單位預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果就是其執(zhí)行國(guó)家政策、服務(wù)社會(huì)、實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展目標(biāo)的體現(xiàn)，也是國(guó)有資金使用效益的體現(xiàn)。

（二）有利于充分行使國(guó)家管理和服務(wù)社會(huì)的職能

做好預(yù)算管理可以盡量減少國(guó)有資金的浪費(fèi)，項(xiàng)目目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)就是行政事業(yè)單位管理功能的實(shí)現(xiàn)。如果投入了大量資金，而項(xiàng)目沒(méi)能很好地實(shí)現(xiàn)，或沒(méi)能完全實(shí)現(xiàn)，那就是資金的極大浪費(fèi)。

（三）有利于更好地規(guī)劃發(fā)展，制定下一步目標(biāo)

行政事業(yè)單位是國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)的基本單位，所以行政事業(yè)單位的履職情況和工作效果也就間接體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)情況。如果國(guó)家可以通過(guò)預(yù)算管理及時(shí)了解行政事業(yè)單位上一個(gè)發(fā)展規(guī)劃任務(wù)的完成情況，就可以成為制定下一步目標(biāo)的借鑒，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)指導(dǎo)下一步目標(biāo)的制定，評(píng)價(jià)執(zhí)行結(jié)果以糾正目標(biāo)的方向。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算管理觀念淡薄

許多單位對(duì)預(yù)算管理不是很重視，即使在新的政府會(huì)計(jì)制度下對(duì)預(yù)算管理提出了新的要求，還是沒(méi)能真正的重視起來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，預(yù)算的編制主要以財(cái)務(wù)部門(mén)為主，根據(jù)以往數(shù)據(jù)來(lái)編制，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門(mén)的參與熱情，沒(méi)有做到全員參與預(yù)算編制。許多單位在每年編制預(yù)算時(shí)并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這是一個(gè)“盤(pán)點(diǎn)上一年工作，計(jì)劃下一年工作”的好機(jī)會(huì)，只是當(dāng)作財(cái)務(wù)部門(mén)的例行工作，每年年底就行公事，編制下一年的預(yù)算。財(cái)務(wù)部門(mén)也沒(méi)有積極和各業(yè)務(wù)部門(mén)溝通，只是將業(yè)務(wù)部門(mén)增加或減少的事項(xiàng)，按照以往的數(shù)據(jù)作增減估算列入預(yù)算。

第二，業(yè)務(wù)部門(mén)認(rèn)為預(yù)算對(duì)自己的業(yè)務(wù)指導(dǎo)并沒(méi)有什么積極作用，反而帶來(lái)了壓力，因此采取懈怠的態(tài)度來(lái)對(duì)待。業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為只是單位給他們下達(dá)任務(wù)，事業(yè)單位盡管不是以盈利為目的，但也是業(yè)務(wù)做多一點(diǎn)好。為了顯示自己部門(mén)的工作業(yè)績(jī)，要在原來(lái)的業(yè)務(wù)量基礎(chǔ)上增加一個(gè)百分?jǐn)?shù)，不考慮部門(mén)的實(shí)際發(fā)展需要，沒(méi)有詳細(xì)論證部門(mén)可以達(dá)到的最高水平，也沒(méi)有把目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分、落地。

第三，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理不重視。單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不足，因此不夠重視，所以編制預(yù)算要么沒(méi)有預(yù)算管理委員會(huì)，要么對(duì)預(yù)算管理委員會(huì)斌權(quán)不足，沒(méi)法很好地開(kāi)展工作。

（二）預(yù)算編制方法、編制流程不合理、不科學(xué)

1．沒(méi)有預(yù)算編制制度或制度不合適，形同虛設(shè)

許多單位沒(méi)有預(yù)算編制制度，或者有制度，但是多年來(lái)并未更新，早已不適用。因此一直延續(xù)多年來(lái)的方法步驟，或者財(cái)務(wù)科就是制度，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人說(shuō)現(xiàn)在的預(yù)算編制情況有變大家就得響應(yīng)，并沒(méi)有根據(jù)國(guó)家的相關(guān)要求制定紙面的規(guī)定。許多部門(mén)負(fù)責(zé)人接到通知，就覺(jué)得是協(xié)助財(cái)務(wù)部門(mén)辦事，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)科室的積極性，群策群力定預(yù)算，只是部門(mén)負(fù)責(zé)人根據(jù)自己的理解把本部門(mén)的預(yù)算報(bào)給財(cái)務(wù)部門(mén)。

2．預(yù)算編制流程不合理

沒(méi)有制度的指引，預(yù)算編制就多了很大的隨意性，有些單位甚至為了省事，各部門(mén)核實(shí)一下人員經(jīng)費(fèi)，粗略估計(jì)一下日常辦公經(jīng)費(fèi)，然后把一些必須做的項(xiàng)目列出來(lái)，大概測(cè)算一下經(jīng)費(fèi)，就報(bào)給財(cái)務(wù)部門(mén)匯總了?！氨９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”是行政事業(yè)單位預(yù)算編制的基本導(dǎo)向，行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)沒(méi)有充分考慮國(guó)家政策和民生的需要，沒(méi)有充分考慮為落實(shí)管理服務(wù)職能而需要完善和增加的項(xiàng)目，更沒(méi)有考慮因發(fā)展而需要增減變化的日常經(jīng)費(fèi)。沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真考證，預(yù)算的內(nèi)容缺少合理性，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新情況和財(cái)政政策不適應(yīng)，無(wú)法落實(shí)到位。

3．各環(huán)節(jié)執(zhí)行不認(rèn)真，不嚴(yán)謹(jǐn)

在預(yù)算編制過(guò)程中論證和審核是比較煩瑣的工作，許多單位認(rèn)為報(bào)預(yù)算，只報(bào)一個(gè)粗略的概數(shù)即可，不需要那么細(xì)致，后期還得調(diào)整。所以對(duì)論證和審核這兩個(gè)環(huán)節(jié)并不重視，論證由部門(mén)負(fù)責(zé)人說(shuō)了算，審核由財(cái)務(wù)擠擠資金就可以了，以致到預(yù)算執(zhí)行時(shí)困難重重。

（三）預(yù)算執(zhí)行力度不足

1．預(yù)算編制的不嚴(yán)謹(jǐn)，使預(yù)算執(zhí)行時(shí)面臨一些困難

制定預(yù)算時(shí)沒(méi)有做充分論證，實(shí)際執(zhí)行時(shí)就會(huì)發(fā)生一些由于估計(jì)不足導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，有些項(xiàng)目預(yù)算資金不足，有些甚至讓項(xiàng)目難以繼續(xù)。項(xiàng)目的進(jìn)度安排不合理，致使資金安排跟不上或資金閑置。

2．隨意調(diào)整預(yù)算

預(yù)算編制時(shí)不夠準(zhǔn)確，預(yù)算執(zhí)行時(shí)就會(huì)出現(xiàn)資金用不完或不夠用的情況，有些單位就隨意挪用其他項(xiàng)目的資金，但預(yù)算的調(diào)整是有法定程序的，需要報(bào)財(cái)政部門(mén)審批才可以調(diào)整。

3．預(yù)算項(xiàng)目因資金不足而達(dá)不到預(yù)期的目的

因?yàn)檎撟C不足，項(xiàng)目資金少報(bào)，在項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)資金不足，但申請(qǐng)?jiān)黾禹?xiàng)目經(jīng)費(fèi)又比較困難，于是就削減項(xiàng)目的部分內(nèi)容和功能，致使項(xiàng)目服務(wù)社會(huì)的功能大打折扣。

（四）績(jī)效考核體系有待完善

績(jī)效考核意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為項(xiàng)目完成，預(yù)算經(jīng)費(fèi)花完就可以，不重視項(xiàng)目申請(qǐng)之初的績(jī)效目標(biāo)。項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程是否既有效又省錢(qián)，項(xiàng)目完成后沒(méi)有進(jìn)行評(píng)價(jià)。有些單位對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、完成是有績(jī)效評(píng)價(jià)的，但并沒(méi)有重視評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，沒(méi)有將考評(píng)結(jié)果納入單位的績(jī)效管理體系，預(yù)算管理因沒(méi)有獎(jiǎng)懲的支撐而失去了應(yīng)有的作用。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在問(wèn)題的改進(jìn)建議

（一）增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)

1．對(duì)包括一把手在內(nèi)的全員進(jìn)行培訓(xùn)

不僅要加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，而且管理人員、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人和一般的員工都要加強(qiáng)預(yù)算方面的培訓(xùn)，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的導(dǎo)向作用，分析項(xiàng)目成功實(shí)現(xiàn)的方法，以指導(dǎo)實(shí)際工作。管理人員要重視預(yù)算管理，從編制到分析執(zhí)行到考核評(píng)價(jià)，都要堅(jiān)決支持。每一個(gè)員工都積極參加預(yù)算編制，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，擁護(hù)預(yù)算績(jī)效考核。

2．加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)

預(yù)算編制要抓準(zhǔn)方向，遵循一定的原則，有各種編制的方法。各層級(jí)根據(jù)需要掌握一定的理論知識(shí)，在實(shí)踐中靈活運(yùn)用，會(huì)大大提高預(yù)算編制的質(zhì)量。結(jié)合實(shí)際，在編制預(yù)算時(shí)充分評(píng)估預(yù)算執(zhí)行中的各種因素，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，有利于充分利用好財(cái)政資金，更好地服務(wù)社會(huì)。

3．成立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理委員會(huì)

成立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理委員會(huì)，各部門(mén)負(fù)責(zé)人均要加入，明確委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限，通過(guò)集體討論決定預(yù)算編制的重要事項(xiàng)，下設(shè)辦公室具體執(zhí)行預(yù)算管理委員會(huì)的各項(xiàng)決定，負(fù)責(zé)預(yù)算管理的組織領(lǐng)導(dǎo)和日常工作。對(duì)預(yù)算管理的編制、審核、控制、調(diào)整、分析、考評(píng)等各個(gè)環(huán)節(jié)都要有詳細(xì)的安排，明確各事項(xiàng)的審批權(quán)限和審批流程。

（二）建立健全預(yù)算編制制度，正確選用合適的預(yù)算編制方法

1．建立健全預(yù)算編制制度

預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，也是最重要的一環(huán)。好的制度可以保證執(zhí)行過(guò)程的全面規(guī)范。所以要嚴(yán)謹(jǐn)建立和完善預(yù)算編制的工作制度和內(nèi)控制度，明確預(yù)算編制依據(jù)、內(nèi)容、程序和方法，明確內(nèi)部控制的方式和目標(biāo)，使預(yù)算編制有規(guī)可依、有章可循。

2．堅(jiān)持“兩上兩下”，科學(xué)合理細(xì)化預(yù)算編制流程

“兩上兩下”是從中央到地方預(yù)算編制的基本流程，單位內(nèi)部的編制流程也要嚴(yán)格執(zhí)行。在實(shí)際中要細(xì)化各階段的要求，比如在“二上”時(shí)各業(yè)務(wù)部門(mén)要論證各項(xiàng)目的可行性，以及項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，將各項(xiàng)目的預(yù)算盡可能做到接近實(shí)際，這個(gè)不僅可以指導(dǎo)單位合理安排資金，使資金使用效益最大化，同時(shí)明確項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)，為項(xiàng)目的成功實(shí)施準(zhǔn)備充足的資金。

3．各部門(mén)上報(bào)的預(yù)算要做充分的論證并經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的審核

業(yè)務(wù)部門(mén)上報(bào)的預(yù)算要經(jīng)過(guò)財(cái)務(wù)做充分論證，收入預(yù)算要做到保證項(xiàng)目的合法合理，內(nèi)容全面完整，數(shù)字真實(shí)準(zhǔn)確；支出預(yù)算要?；荆ブ攸c(diǎn)；項(xiàng)目預(yù)算要充分考慮其完整性、必要性、可行性和合理性等。并且要經(jīng)過(guò)預(yù)算管理委員會(huì)的審核才可以列入預(yù)算。非稅收入重點(diǎn)審核是否落實(shí)降費(fèi)政策。項(xiàng)目支出重點(diǎn)審核立項(xiàng)依據(jù)是否充分；項(xiàng)目可執(zhí)行性是否具備；績(jī)效目標(biāo)是否明細(xì)和細(xì)化；是否按要求清理、整合細(xì)化；項(xiàng)目分類(lèi)是否科學(xué)；分年度實(shí)施或支出的項(xiàng)目是否分年度安排預(yù)算等。

4．靈活運(yùn)用預(yù)算編制方法

許多單位只是根據(jù)歷年收入情況和收入增減變動(dòng)因素測(cè)算本部門(mén)組織的非稅收入，根據(jù)以往的項(xiàng)目大概測(cè)算項(xiàng)目預(yù)算，沒(méi)有考慮政策變化、社會(huì)觀念、經(jīng)濟(jì)因素及同行業(yè)的發(fā)展等因素的影響。比如項(xiàng)目預(yù)算可以參照本單位以往的預(yù)算，可以零基預(yù)算，還可以參照同行做得好的單位做預(yù)算，靈活運(yùn)用各種預(yù)算編制方法。

（三）提升預(yù)算執(zhí)行的效率和嚴(yán)謹(jǐn)程度

首先，要科學(xué)、正確地做好預(yù)算分析。在預(yù)算開(kāi)始執(zhí)行前要詳細(xì)分析分階段執(zhí)行的可行性，合理分解預(yù)算目標(biāo)；制定定期召開(kāi)預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議的制度，定期討論預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中遇到的情況，將來(lái)可能面臨的問(wèn)題，研究解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，分析原因，討論改進(jìn)措施。要充分收集各方面的資料，加強(qiáng)定性、定量分析，以更好地指導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程。

其次，預(yù)算的執(zhí)行要嚴(yán)格按相關(guān)的政策法規(guī)執(zhí)行。需要納入政府采購(gòu)的，必須經(jīng)政府采購(gòu)的流程，達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的一定要按公開(kāi)招標(biāo)的流程招標(biāo)。招標(biāo)完成后要及時(shí)簽訂合同，支付的時(shí)間和金額要按合同的約定嚴(yán)格執(zhí)行。

再次，預(yù)算執(zhí)行中確實(shí)需要調(diào)整預(yù)算的，一定要按流程申請(qǐng)，報(bào)財(cái)政部門(mén)審批后方可調(diào)整，不可私自調(diào)整?；窘?jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不可以相互挪用。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)要做到專(zhuān)款專(zhuān)用，不可在項(xiàng)目之間挪用。項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中確實(shí)因特殊情況需要調(diào)整，一定要向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后才可調(diào)整。項(xiàng)目完成后結(jié)余資金要及時(shí)退回。

最后，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中會(huì)有許多風(fēng)險(xiǎn)，比如預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)不明確可以導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)沒(méi)有頭緒；預(yù)算指標(biāo)分解不夠細(xì)，不夠具體，導(dǎo)致某些崗位缺乏控制依據(jù)；加強(qiáng)預(yù)算各階段的監(jiān)督管理，是預(yù)算順利執(zhí)行的保證。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，預(yù)算管理是國(guó)家管理行政事業(yè)單位的重要工具，也是行政事業(yè)單位自我管理的方法。但是預(yù)算管理在當(dāng)下確實(shí)存在預(yù)算管理觀念淡??；預(yù)算編制方法、流程不合理、不科學(xué)；預(yù)算執(zhí)行力度不足；預(yù)算管理績(jī)效考核體系不完善等諸多問(wèn)題，大大阻礙了預(yù)算管理水平的提高。此外，隨著新的《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施，全面深化預(yù)算制度改革對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化提出了更高的要求?，F(xiàn)代社會(huì)信息性化技術(shù)的高度發(fā)展對(duì)預(yù)算管理帶來(lái)了很大的沖擊。所以，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的系統(tǒng)化，結(jié)合管理信息化、智能化的要求，國(guó)家提出了預(yù)算管理一體化的概念，財(cái)政部2020年印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》（財(cái)辦〔2020〕13號(hào)）將預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)模塊化，以統(tǒng)一的規(guī)范獲取數(shù)據(jù)，模塊之間相互銜接，通過(guò)插入硬干預(yù)的系統(tǒng)管理方式實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的規(guī)范化水平提高，這對(duì)行政事業(yè)單位是一個(gè)挑戰(zhàn)，但是這一舉措也將預(yù)算管理提到了一個(gè)新臺(tái)階。希望行政事業(yè)單位認(rèn)真分析本單位預(yù)算管理全過(guò)程存在的問(wèn)題，積極改進(jìn)，規(guī)范化管理，推進(jìn)預(yù)算管理一體化的進(jìn)程，將預(yù)算管理的水平大大提高。