實(shí)施城市更新的難點(diǎn)與策略

陳超

深圳市綠景房地產(chǎn)開發(fā)有限公司 廣東 深圳 518000

全面實(shí)施城市更新工作，不僅可以推動(dòng)現(xiàn)代化城市發(fā)展進(jìn)程，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有資源的梳理與重組，并合理使用。因此，基于新形勢(shì)發(fā)展背景下，應(yīng)對(duì)城市更新工作引起高度重視，將城市更新工作作為整個(gè)現(xiàn)代化城市建設(shè)中的重點(diǎn)內(nèi)容。但是，在城市更新中經(jīng)常會(huì)面臨各種影響因素，導(dǎo)致各種難點(diǎn)問題的產(chǎn)生，這對(duì)城市更新工作實(shí)施形成了嚴(yán)重阻礙。因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)城市更新研究工作，針對(duì)目前存在的難點(diǎn)問題合理解決，提出有效的解決對(duì)策，從而才能在更大程度上提升城市發(fā)展水平與質(zhì)量[1]。

1 城市更新概述

1.1 城市更新的概念

城市更新是城市發(fā)展的必然規(guī)律，針對(duì)于城市更新工作而言，主要指的是在城市建設(shè)與發(fā)展中，樹立出可持續(xù)發(fā)展理念，同時(shí)應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)方法，對(duì)不能滿足現(xiàn)代化城市發(fā)展的區(qū)域進(jìn)行改造，屬于有目的性的改造更新活動(dòng)。同時(shí)，城市更新不僅僅是物質(zhì)空間實(shí)體的更新，更包含了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生活模式等方方面面的全面更新。小到一個(gè)社區(qū)大到一個(gè)城市，只要是對(duì)建筑或者是環(huán)境進(jìn)行改造，只要是用相關(guān)手段促進(jìn)城市和社會(huì)實(shí)現(xiàn)更美好的生活，都屬于城市更新工作。

1.2 城市更新的作用

全面實(shí)施城市更新工作，是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件，同時(shí)也是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要方式。因此，在現(xiàn)代化城市發(fā)展中，應(yīng)全面加強(qiáng)城市更新工作，對(duì)現(xiàn)有的城市配套基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化與完善，將現(xiàn)代城市的功能性作用充分發(fā)揮出來，為人們提供更加舒適的生活與生產(chǎn)環(huán)境，創(chuàng)造美好的物質(zhì)、精神文化生活。

2 城市更新原則

基于實(shí)質(zhì)角度進(jìn)行分析，通過全面實(shí)施城市更新工作，其主要目的是為了提升人們生活質(zhì)量，為人們?nèi)粘Ｉ钆c生產(chǎn)提供更大的便利。對(duì)于相關(guān)的工作人員而言，在開展城市更新工作時(shí)，應(yīng)采取科學(xué)有效的方法，對(duì)現(xiàn)有的城市物質(zhì)空間進(jìn)行改造。一般情況下，對(duì)于自下而上與自上而下兩種形式，不同人員會(huì)呈現(xiàn)不同的看法，這兩種方式在使用過程中也存在一定的差異，都存在不同的優(yōu)勢(shì)與缺陷。首先，對(duì)于自下而上形式而言，部分人員認(rèn)為這種方法在應(yīng)用過程中可以發(fā)揮出一定的優(yōu)勢(shì)，主要是因?yàn)槟芙鉀Q城市功能方面存在的問題，將重點(diǎn)放在了細(xì)節(jié)更新上，所以這種更新方式在應(yīng)用過程中具有一定的實(shí)際性。其次，對(duì)于自上而下的方法而言，有利于宏觀、系統(tǒng)地梳理與調(diào)整城市的資源和要素，在更大程度上提升城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。在開展城市更新工作時(shí)，工作人員一定要對(duì)整體和局部進(jìn)行有效劃分，同時(shí)保證整體與局部之間的協(xié)調(diào)性，確保城市更新工作科學(xué)、有效的不斷推進(jìn)。

3 城市更新工作中存在的難題

3.1 各部門統(tǒng)籌工作難度較大

因現(xiàn)代城市建設(shè)的空間和功能不斷趨于系統(tǒng)和復(fù)雜，所以，在實(shí)施城市更新工作時(shí)，需要多個(gè)職能部門共同參與到其中。長(zhǎng)時(shí)間以來，我國在開展城市建設(shè)工作時(shí)，大部分情況下都是以治理為核心，各部門從職能以及任務(wù)安排等角度出發(fā)，制定出相應(yīng)的實(shí)施方案，同時(shí)制定與之相符的改造政策與審批制度，這就導(dǎo)致各項(xiàng)工作在實(shí)施中，部門之間缺少有效的統(tǒng)籌安排工作。而城市更新工作本身具有明顯的系統(tǒng)性，涉及到的利益主體與更新內(nèi)容比較多，所以現(xiàn)有的更新審批工作不僅繁瑣、且存在部門間權(quán)責(zé)邊界不清晰等情況，在出現(xiàn)問題時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，各部門職能之間沒有實(shí)現(xiàn)有效連接。特別是對(duì)于不同城市更新利益主體而言，很難確定不同政策所能適應(yīng)的環(huán)境，從而對(duì)城市更新工作開展形成了嚴(yán)重阻礙。結(jié)合目前的實(shí)際情況來看，雖然很多地級(jí)市已經(jīng)成立了專門的城市更新主管部門，但是，當(dāng)更新主管部門與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)需要協(xié)同時(shí)，依然捉襟見肘。部分區(qū)域成立了城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，然而，在具體的操作過程中，因?yàn)楦鞑块T之間具有一定的獨(dú)立性，信息溝通不及時(shí)，缺少嚴(yán)格的監(jiān)督管理工作，所以，也會(huì)對(duì)城市更新工作實(shí)施產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

3.2 城市更新中存在的融資問題

對(duì)于城市更新中的綜合整治類、功能改變類工作而言，與傳統(tǒng)政府支持的拆除重建類更新方法相比具有一定的差異。主要是因?yàn)榫C合整治類、功能改變類城市更新工作不需要大面積拆除原有建筑，重點(diǎn)放在了功能升級(jí)與綜合整治等方面，所以在城市更新工作中，不包含一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)，整個(gè)項(xiàng)目利潤(rùn)比較低，并且所需要花費(fèi)的周期時(shí)間比較長(zhǎng)，在實(shí)施過程中具有非常明顯的公益性特點(diǎn)，這也導(dǎo)致很難吸引更多的資金投入到其中，從而增加了城市更新過程中的融資難題。

3.3 城市更新中缺少系統(tǒng)性

目前，在實(shí)施城市更新工作時(shí)，各部門往往將重點(diǎn)放在了城市自身發(fā)展規(guī)律方面，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，充分發(fā)揮政府部門統(tǒng)籌作用。而在這種模式下也會(huì)引發(fā)相關(guān)問題，具體主要體現(xiàn)在了以下兩個(gè)方面：第一，在申報(bào)環(huán)節(jié)中，當(dāng)采取自下而上的申報(bào)形式時(shí)，因社會(huì)資本參與更新的逐利目的比較明顯，開發(fā)商會(huì)第一選擇更新成本較低，同時(shí)資金回收期限比較短的熱點(diǎn)區(qū)域，這就導(dǎo)致城市更新地塊比較分散，基于城市空間角度來看，具有明顯的碎片化特點(diǎn)，使得未來城市空間風(fēng)貌將呈現(xiàn)碎片拼貼的風(fēng)格；第二，對(duì)于規(guī)模比較小的更新區(qū)域而言，在公共空間、公共配套設(shè)施的建設(shè)上很難集中建設(shè)，發(fā)揮公共規(guī)模效益。甚至可能需通過遺留邊角地來滿足公共空間指標(biāo)。同時(shí)，在更新單元之間，也缺少系統(tǒng)性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理工作，所以很難實(shí)現(xiàn)公共配套設(shè)施及公共服務(wù)的規(guī)模效益、也會(huì)導(dǎo)致公共空間非常零散，并且公共設(shè)施分配不平衡。

3.4 缺少先進(jìn)的城市更新理念

長(zhǎng)時(shí)間以來，因?yàn)槭艿絺鹘y(tǒng)觀念的影響，我國建筑城市建設(shè)都是以推倒重建為重心，而以微改造提升存量空間環(huán)境質(zhì)量、多種手段創(chuàng)造城市社會(huì)復(fù)合效益的的城市更新理念和實(shí)踐，目前仍處于剛剛起步和模式探索的階段。這主要是因?yàn)槌鞘懈乱?guī)劃有較為清晰明確的空間范圍，而城市居民的文化精神必須通過綜合的政策和保護(hù)手段對(duì)非物質(zhì)遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)傳承。在以往城市更新工作中，只是注重物質(zhì)層面的更新與改造，而沒有對(duì)社會(huì)以及文化空間改造引起重視，如果不能采取科學(xué)且綜合的城市更新方法，很有可能會(huì)導(dǎo)致城市更新后千篇一律，失去自身特色，而城市發(fā)展的歷史文化難以積淀成為未來全球城市之間競(jìng)爭(zhēng)的軟實(shí)力[2]。

4 實(shí)施城市更新的相關(guān)策略

4.1 制定完善的政策體系

在新型城鎮(zhèn)化工作推進(jìn)過程中，城市更新工作仍然屬于其中重點(diǎn)工作內(nèi)容。因此，在國家和地方層面，均應(yīng)結(jié)合城市更新工作的推進(jìn)態(tài)勢(shì)及時(shí)出臺(tái)城市更新政策和策略，逐步引導(dǎo)城市更新存量空間綜合整治等微改造提升方面，同時(shí)也需對(duì)現(xiàn)有的土地管理制度以及規(guī)劃體系進(jìn)行創(chuàng)新與完善。應(yīng)賦予城市更新部門更加系統(tǒng)、綜合的工作權(quán)限，加強(qiáng)工作經(jīng)驗(yàn)推廣。比如，針對(duì)城市更新的政策法規(guī)體系搭建，可以參考國內(nèi)一線發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)，從法規(guī)層面、政策層面、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面、操作層面構(gòu)建一系列的政策規(guī)范指導(dǎo)文件，促進(jìn)城市更新工作有序、健康的開展。

4.2 成立統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)

對(duì)于我國地方政府部門而言，應(yīng)進(jìn)一步完善城市更新統(tǒng)籌管理機(jī)制。因?yàn)槌鞘懈鹿ぷ魃婕暗降姆秶容^廣泛，并且其內(nèi)容較復(fù)雜，具有明顯的多元化特點(diǎn)，主要對(duì)各利益主體進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，才能為實(shí)施城市更新工作奠定非常重要的基礎(chǔ)條件。如今，部分一線城市已經(jīng)設(shè)立了市級(jí)層面的城市更新專職機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌開展城市更新工作，保證城市工作在實(shí)施過程中可以滿足一定的常態(tài)化要求。因此，在后期城市更新工作開展中，也應(yīng)該借鑒一些先進(jìn)的工作經(jīng)驗(yàn)，在成立城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門的城市更新機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌安排城市更新工作，協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變多部門分散管理模式，從而面向統(tǒng)一化的管理模式發(fā)展，在更大程度上提升城市更新管理審批效果，并對(duì)城市更新工作開展全面的監(jiān)督管理工作，從而促進(jìn)城市更新全面系統(tǒng)的實(shí)施。

4.3 采取多樣化的項(xiàng)目融資渠道

在實(shí)施城市更新工作時(shí)，政府部門應(yīng)將自身的引導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來，構(gòu)建多樣化的項(xiàng)目融資渠道，在具體的實(shí)施過程中，可以通過以下幾個(gè)方面來進(jìn)行：第一，采取政府與社會(huì)融資相結(jié)合的模式，充分引導(dǎo)社會(huì)投資的參與。對(duì)于財(cái)政投資模式而言，因?yàn)楸旧聿痪邆淇沙掷m(xù)性，所以，對(duì)于目前城市更新工作中所面臨的融資難題，就必須采取社會(huì)融資的模式，以提升城市更新質(zhì)量為核心，在對(duì)不同區(qū)域項(xiàng)目特點(diǎn)明確的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵守因地制宜的基本原則，制定出具有針對(duì)性的PPP模式。其次，地方政府部門應(yīng)充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，可以采取容積率獎(jiǎng)勵(lì)的模式，對(duì)現(xiàn)有的用地邊界做出調(diào)整，同時(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的用地模式，在此基礎(chǔ)上形成完善的投資回報(bào)機(jī)制，使城市更新項(xiàng)目本身就可以形成現(xiàn)金流，從而吸引更多的社會(huì)主體參與到其中；第二，成立政府引導(dǎo)資金，與政府財(cái)政補(bǔ)助以及稅收減免等融資模式相比，將政府引導(dǎo)資金應(yīng)用到城市更新工作中，更有利于撬動(dòng)社會(huì)資金，同時(shí)保證資金來源安全性與穩(wěn)定性，在更大程度上提升融資效率。其次，在城市更新工作中，應(yīng)該設(shè)定專門的政府引導(dǎo)資金，在此基礎(chǔ)上不但可以為城市更新工作提供所必須的資金，并且還能有效拓展資金來源途徑，在更大程度上滿足投資主體對(duì)城市更新項(xiàng)目的收益需求，使更多資金主體能主動(dòng)參與到城市更新工作中[3]。

4.4 強(qiáng)化更新片區(qū)統(tǒng)籌管理

在開展城市更新工作時(shí)，還應(yīng)完善城市整體功能性，在更大程度上提升城市品質(zhì)，特別是對(duì)于地方政府部門而言，應(yīng)充分發(fā)揮出自身的統(tǒng)籌管理職能。首先，對(duì)于還未實(shí)施城市更新總體辦法的城市來說，在組織上應(yīng)重視規(guī)劃，采取成片規(guī)劃的方法，將城市更新困難區(qū)域與盈利區(qū)域之間有效結(jié)合，能對(duì)目前城市更新工作中所面臨的分散性問題有效解決，從而達(dá)到區(qū)域之間的平衡性，最終實(shí)現(xiàn)整體片區(qū)的統(tǒng)籌開發(fā)。其次，應(yīng)合理統(tǒng)籌城市更新邊界，劃定出城市更新最小的規(guī)劃面積，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的充分作用下，可以建設(shè)成區(qū)域性的公共空間。在這一過程中需要引起重視的是，應(yīng)該以彈性引導(dǎo)和利益平衡為核心，在此基礎(chǔ)上完成城市更新規(guī)劃方案的編制工作。同時(shí)，在對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)與未來發(fā)展趨勢(shì)充分了解的基礎(chǔ)上，通過更新單元規(guī)劃編制的強(qiáng)制性內(nèi)容和引導(dǎo)性內(nèi)容進(jìn)行約束和引導(dǎo)，對(duì)更新方案中的內(nèi)容進(jìn)行有效調(diào)整，結(jié)合各更新單元邊界的合理劃定，通過分散的城市更新項(xiàng)目逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)城市整體環(huán)境的有機(jī)更新、有序更新，創(chuàng)造城市復(fù)合效益，目前這種模式也在我國一線城市中得到了有效應(yīng)用。

4.5 樹立先進(jìn)的城市更新理念

為了保證城市更新工作可以滿足未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，樹立出先進(jìn)的城市更新理念，準(zhǔn)確把握城市整體性的更新發(fā)展。結(jié)合發(fā)達(dá)國家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，單純的物質(zhì)理念已經(jīng)無法滿足我國城市發(fā)展要求，而是應(yīng)該將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，有效傳承城市中的文化理念。二線、三線城市在制定城市更新理念時(shí)，應(yīng)該充分借鑒一線城市經(jīng)驗(yàn)，滿足時(shí)代發(fā)展要求。在更新理念時(shí)需要注意的是，在如今城市更新工作中，更應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注城市中的物質(zhì)遺產(chǎn)和非物質(zhì)遺產(chǎn)價(jià)值，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)的軟實(shí)力城市核心競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)塑造出獨(dú)特的城市風(fēng)格。

4.6 積極借助城市更新載體

在城市更新工作中，為了防止出現(xiàn)資源浪費(fèi)問題，有效保障環(huán)境質(zhì)量，各地政府部門應(yīng)將包容性城市更新作為目標(biāo)，首先對(duì)城市現(xiàn)有資源以及社會(huì)資本進(jìn)行充分改造與使用，同時(shí)有效轉(zhuǎn)換城市中存在的無形資產(chǎn)。對(duì)于無形資產(chǎn)而言，通常主要包括歷史文化、政策以及公共服務(wù)等，在更大程度上提升城市空間環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)形成具有城市特點(diǎn)的人文精神，在城市更新工作中，使普通城市也能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，各主體之間應(yīng)該實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)，形成以保護(hù)傳統(tǒng)文化的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化與完善，才能在更大程度上提升城市更新包容性，為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定非常重要的基礎(chǔ)條件[4]。

5 結(jié)語

綜上所述，加強(qiáng)城市更新工作，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑?，F(xiàn)如今，基于新形勢(shì)發(fā)展背景下，我國政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城市更新觀念，客觀認(rèn)識(shí)并解決目前城市更新中存在的問題，制定出更為系統(tǒng)完善的城市更新政策體系，不斷創(chuàng)新并拓展項(xiàng)目融資渠道，以城市更新轉(zhuǎn)變過去傳統(tǒng)的土地財(cái)政的發(fā)展模式。通過不斷地探索與創(chuàng)新，結(jié)合城市更新永續(xù)不斷地實(shí)踐和總結(jié)，創(chuàng)新政策與各項(xiàng)更新工作的應(yīng)對(duì)策略，不斷推進(jìn)我國城市更新的水平和質(zhì)量[5]。