都市圈與軌道交通規(guī)劃建設(shè)發(fā)展問題探討

文 / 南京地鐵運營有限責(zé)任公司 蔣楠楠

“十四五”時期國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)指導(dǎo)，無不預(yù)示了綜合交通的重要性，在發(fā)展城市群、都市圈的大背景下，軌道交通建設(shè)是綜合交通運輸體系建設(shè)的重點，然目前，軌道交通層次分明，自成一體，交通一體化水平不高。有效乃至高效的將軌道交通進(jìn)行一體化融合，加快建成軌道上的都市圈，為都市圈發(fā)展提供強(qiáng)有力的基礎(chǔ)和保障，是在城區(qū)土地資源緊張的情況下，有效緩解城市土地壓力，客流遷徙壓力的關(guān)鍵。軌道交通融合發(fā)展在規(guī)劃階段進(jìn)行統(tǒng)籌，做好預(yù)留，讓軌道交通一體化與城市的發(fā)展相互耦合。本文通過分析國際上重點都市圈的發(fā)展演變史，研究其軌道交通對城市發(fā)展的影響，探討軌道交通發(fā)展的關(guān)鍵，提出都市圈軌道交通發(fā)展的建議。

2019年2月國家發(fā)改委在《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》和同年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》都指示了綜合軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要性和必要性。加快建設(shè)集高速鐵路、普速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通于一體的現(xiàn)代軌道交通運輸體系，構(gòu)建高品質(zhì)快速軌道交通網(wǎng)，成為促進(jìn)都市圈快速增長的關(guān)鍵。在國家鼓勵都市圈發(fā)展，推動區(qū)域戰(zhàn)略融合，加快都市圈一體化發(fā)展的新時代背景下，都市圈的可持續(xù)發(fā)展和市域軌道交通規(guī)劃建設(shè)，是目前我們需要研究的重要問題，發(fā)揮各層次軌道交通優(yōu)勢，滿足多元化客運需求，實現(xiàn)多種軌道交通的協(xié)同發(fā)展在推動和加快都市圈、城市一體化建設(shè)中意義重大。

都市圈城市的發(fā)展趨勢和交通需求

在中央明確提出發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見后，推動城市群和都市圈發(fā)展成為了多地重點工作。很多地區(qū)因地制宜做出了工作部署，提出建設(shè)方案。起步早的珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)圈在完成了基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)的基礎(chǔ)上，即將面臨圈內(nèi)城市功能整合。在打破行政邊界發(fā)揮城市功能的同時，也產(chǎn)生了因人口和產(chǎn)業(yè)空間變化帶來的運輸需求變化。

縱觀我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展變遷發(fā)現(xiàn)，我國已由原來的大城市化點式發(fā)展向多都市圈節(jié)點式發(fā)展，逐步形成網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)城市群在國際上的競爭力。1小時通勤圈是都市圈輻射范圍的空間形態(tài)，交通效率的提高擴(kuò)大都市圈的范圍。隨著高速鐵路的發(fā)展，各經(jīng)濟(jì)帶的連通越來越緊密，各類資源分布也逐漸由聚點分布向沿線分布再到小組團(tuán)分布變遷。城際鐵路和市域（郊）軌道交通的發(fā)展不僅擴(kuò)大了1小時通勤圈的半徑，也為都市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局提供了基礎(chǔ)條件。城際鐵路的設(shè)置解決了鐵路站點和旅行速度不可兼得的問題，增設(shè)城際鐵路能在較好的保留高速鐵路的高速特征的基礎(chǔ)上，滿足周邊城市之間的互聯(lián)互通。而市域（郊）軌道交通則是都市圈內(nèi)部區(qū)域間的溝通紐帶，城市軌道交通是對城際鐵路站點布局的細(xì)化。

國際都市圈軌道交通發(fā)展的典型案例

日本東京都市圈軌道交通系統(tǒng)極其發(fā)達(dá)和復(fù)雜，在面積為1.36萬平方公里的土地上，軌道網(wǎng)絡(luò)足足有3282公里，線網(wǎng)密度達(dá)到0.24公里/平方公里。系統(tǒng)層級非常豐富，包含東京地下鐵、鐵路公司還有私鐵，承擔(dān)了94%的公共交通出行比例，整體出行比率軌道交通分擔(dān)達(dá)48%。它以“環(huán)形+放射狀”的整體形態(tài)結(jié)構(gòu)支持著東京都市圈的空間結(jié)構(gòu)構(gòu)建，加之日本軌道交通TOD模式運用非常成功，依托軌道交通樞紐建設(shè)城市綜合體，推動了產(chǎn)業(yè)布局和人口遷移。日本的全自動駕駛技術(shù)保證列車的高準(zhǔn)點率，先進(jìn)的隧道挖掘技術(shù)保證軌道交通網(wǎng)絡(luò)立體化、高密度建設(shè)，從而換乘起來非常便捷，還有部分地鐵直接與城郊線路連接，不用換車就能直接互通，高水準(zhǔn)的結(jié)合度保證了都市圈穩(wěn)定的通勤半徑。

倫敦作為軌道交通發(fā)展最悠久的城市，倫敦都市圈經(jīng)過上百年的探索調(diào)整，由原來的集中核心發(fā)展到多點式向外疏散布局，軌道交通功不可沒。倫敦軌道交通的出圈在于它的歷久彌堅（經(jīng)歷一百多年的歷史依然能跟上科技的進(jìn)步，維持舒適的乘車環(huán)境，發(fā)揮穩(wěn)定的運輸功能），在于它的功能多樣化（不僅是交通工具，也是文化藝術(shù)的交流地，還是城市發(fā)展史）。軌道交通的融合發(fā)展在倫敦已完成了共軌運行，在提高了出行效率的同時，也提高資源利用率。

都市圈軌道交通發(fā)展建議

通過對既有都市圈發(fā)展看，避免過度向城市中心集聚是發(fā)展的必然階段，倫敦為了將城市中心人口外遷建立了衛(wèi)星城，前期由于衛(wèi)星城與主城的聯(lián)系不夠緊密，發(fā)展水平差距過大，衛(wèi)星城僅起到了“臥城”的作用，后經(jīng)過政策扶持逐漸緩解?？偨Y(jié)都市圈建設(shè)軌道交通作用明顯，軌道交通的建設(shè)不僅是對城市功能區(qū)的分割，更是城市群內(nèi)的聯(lián)系。而都市圈市域軌道交通的發(fā)展特征如下：

政策、法律上的支持

都市圈跨域了行政邊界的限制，根據(jù)各節(jié)點城市特征有側(cè)重的分擔(dān)功能，政策上的支持幫助打破原有行政邊界發(fā)展隔閡，使得軌道交通布局更加合理，聯(lián)系更加緊密。軌道交通建設(shè)投資巨大，單一的財政補(bǔ)貼會限制其發(fā)展速度，法律上的支持會為軌道交通建設(shè)提供更多的資金來源。比如倫敦在促使了全社會向軌道交通進(jìn)行投資同時，制定了軌道交通私有化后的安全運輸計劃，政府和私人職責(zé)合理劃分，既保證了軌道交通規(guī)劃的系統(tǒng)性、全局性，又在滿足私人投資者既定收益的情況減輕了政府財政壓力。日本的國鐵線路分割管轄，部分線路私鐵運營，也都是引進(jìn)多方資金的政策。

交通網(wǎng)絡(luò)多層次

都市圈軌道交通多元化，網(wǎng)路多層次協(xié)同發(fā)展。倫敦軌道交通混合系統(tǒng)包括發(fā)展最早的地下鐵、地上鐵、延碼頭區(qū)改造的輕軌、有軌電車等。日本的新干線、JR、地下鐵、私鐵等。從功能上看市內(nèi)軌道交通、市域郊軌道交通、城際軌道交通共同組成都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)。日本鐵路的直通運轉(zhuǎn)實現(xiàn)了不同的列車進(jìn)入同一線路運行，大大方便了遠(yuǎn)距離通勤，也穩(wěn)定了都市圈輻射半徑。

日本的直通運轉(zhuǎn)和南京市郊軌道線路大小交路套跑有異曲同工之效。南京地鐵是在同一地鐵線路內(nèi)根據(jù)客流量大小，采取客流集中段高密度行車，而邊遠(yuǎn)地區(qū)由于客流密度下降迅速而間隔安排列車全線路運行，從而達(dá)到運能與運量相匹配的效果。日本的直通運轉(zhuǎn)則是整合了城市軌道交通與鐵路交通，使二者實現(xiàn)更大范圍上的套跑。

軌道交通與城市布局的綜合建設(shè)

目前由于建設(shè)主體的不同，建設(shè)布局時間的差別，以自身單一的建設(shè)布局特征和要求為主，導(dǎo)致各層次的軌道交通建設(shè)缺乏統(tǒng)籌。從而在跨層次出行時出現(xiàn)換乘距離過長。交通樞紐作為換乘的主要集散地，良好的整體布局才能有良好的出行體驗。軌道交通與城市布局的綜合建設(shè)，就是發(fā)揮軌道交通站點的功能，綜合開發(fā)利用站點附近區(qū)域，以成熟、齊全的出行、商業(yè)、辦公、居住、公共設(shè)施等環(huán)境建設(shè)滿足不同需求。交通節(jié)點以便捷的出行條件可以帶來大量的客流。以日本為例，TOD是日本提升城市功能和能級的重要手段。在合適的地點進(jìn)行TOD模式開發(fā)建設(shè)，不僅可以促進(jìn)新城建設(shè)，交通樞紐升級，還能緩解軌道交通形成單方向輸送。

運營一體化

在國內(nèi)國鐵和城市軌道交通分別有一套完整的規(guī)劃、建設(shè)、運營、維護(hù)系統(tǒng)，但從乘客的出行看并未形成方便、高效、完整的出行鏈。人們對美好生活的向往需要便捷高效的出行，通勤的效率更是直接影響著通勤的距離。都市圈軌道交通要滿足更便捷的通勤需求，運營一體化是為了更好的服務(wù)乘客，主要包括行車組織一體化、售檢票一體化、運營維護(hù)應(yīng)急處置一體化。

行車組織一體化的前提在于數(shù)據(jù)的信息共享，不僅是行車組織主體共享客流數(shù)據(jù)，還應(yīng)對乘客進(jìn)行信息共享?？蛻舳溯p松查閱接續(xù)行車組織信息，統(tǒng)籌安排出行。

售檢票一體化，運營一體化最直接的客戶體驗?，F(xiàn)在我們力求實現(xiàn)的是“一票通”、“一碼通”，將來可能是“人臉識別”。而這一功能的實現(xiàn)需要各運營主體間的共同清算系統(tǒng)建立，目前“一票通”還只存在于同一個運營主體內(nèi)的各線路。各運營主體間受制式的制約，財政來源的影響，還在各自為政。安檢標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一也是造成目前安檢互信只推進(jìn)至單方面信任的原因。這些因素不僅在降低了旅客出行的效率，也影響著乘客的出行體驗。

運營維護(hù)和應(yīng)急處置一體化是指日常對車輛的維修、保養(yǎng)和突發(fā)狀況時采取的應(yīng)急處置協(xié)同組織管理。通過設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，做到維護(hù)保養(yǎng)共享，可以提高維保設(shè)施的利用率，也為軌道交通跨線路運營提供基礎(chǔ)條件?；?、車輛段互通共享也為突發(fā)事件應(yīng)急處置提供更加靈活、多樣的處置方案。各運營主體協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的建立可以實現(xiàn)跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急合作和安全保障一體化，有效提升應(yīng)急救援處置水平。

結(jié)語

交通與城市的發(fā)展密不可分，城市的發(fā)展需要交通的支持，交通的規(guī)劃也呼應(yīng)著城市的功能布局。一個城市的發(fā)展規(guī)劃的制定要綜合考量該城市交通的發(fā)展規(guī)劃，他們不是簡單的上下層級關(guān)系，而融合發(fā)展是提高基礎(chǔ)設(shè)施利用率的有效途徑，也是提高出行效率，提升便捷度的管理策略。

在走好都市圈建設(shè)這一步上，開疆拓土的布局軌道交通的同時，也要綜合利用土地資源，特別是地下空間資源，在法律政策上約束、支持，在體制上創(chuàng)新融合，在硬件設(shè)施上綜合利用，加快都市圈一體化發(fā)展，更好地發(fā)揮都市圈軌道交通與城市發(fā)展的聯(lián)動作用，促成都市圈城市可持續(xù)發(fā)展。