鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同制度的規(guī)范適用

□黃林英

土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中的一個(gè)重要問(wèn)題。農(nóng)民可以繼續(xù)保持土地承包權(quán)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)取得收入，并將土地資源進(jìn)行集中利用。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不斷發(fā)展，也帶來(lái)了大量土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題：土地流轉(zhuǎn)率不增反降、流轉(zhuǎn)程序爭(zhēng)議多、農(nóng)民權(quán)益保障困難等，都是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中較為突出的問(wèn)題。大量法學(xué)研究表明，合同制度在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的應(yīng)用和探討較少，規(guī)范和治理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)，合同制度的理解和運(yùn)用也比較少。簽訂書(shū)面合同土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)現(xiàn)行法律的明文規(guī)定，而土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中卻仍然存在明顯的“重口頭、輕書(shū)面”現(xiàn)象。在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中以“民事案由”“土地流轉(zhuǎn)”“合同”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索2017—2021年的案件數(shù)量，計(jì)算涉及土地流轉(zhuǎn)合同糾紛的案件在所有土地糾紛案件中的占比，得到以下數(shù)據(jù)：2017年6212 件，占比57.6%；2018年8489 件，占比59.8%；2019年8745 件，占比56.1%；2020年7389 件，占比55.7%；2021年4978 件，占比58.5%。數(shù)據(jù)表明近五年來(lái)，土地流轉(zhuǎn)中最主要的糾紛類型為涉及土地流轉(zhuǎn)合同相關(guān)的糾紛。書(shū)面合同是防范風(fēng)險(xiǎn)的有效工具，為保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效運(yùn)行，應(yīng)重視書(shū)面合同制度的運(yùn)用，以幫助減少和化解糾紛。

土地流轉(zhuǎn)合同制度的立法及實(shí)施現(xiàn)狀

——土地流轉(zhuǎn)合同的立法體現(xiàn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的簽訂及實(shí)施是糾紛治理的重要環(huán)節(jié)。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》為土地流轉(zhuǎn)的政策指導(dǎo)與法律依據(jù)，采用書(shū)面形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，具有充分的法律基礎(chǔ)。上述法律和文件中，均有專章專用條款，對(duì)流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同必備條款、流轉(zhuǎn)合同的簽訂與解除、流轉(zhuǎn)合同的其他有關(guān)事項(xiàng)、流轉(zhuǎn)合同的管理等做出詳盡規(guī)定。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也一并制定了出租方式和入股方式流轉(zhuǎn)土地的示范性合同文本，使已有的法律條款進(jìn)一步細(xì)化到契約條款的主要內(nèi)容中，對(duì)流轉(zhuǎn)各方相關(guān)的權(quán)利義務(wù)更加具體化，糾紛解決方面更是用力甚勤。

——書(shū)面合同制度在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中執(zhí)行難。土地流轉(zhuǎn)的法律和規(guī)章為農(nóng)戶在實(shí)踐中訂立流轉(zhuǎn)合同提供了指引，但是許多農(nóng)戶依然傾向于采用口頭約定，而書(shū)面合同則不受重視。首先，許多農(nóng)戶不了解相關(guān)的法律和政策，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，很少仔細(xì)推敲是否可以通過(guò)簽訂書(shū)面土地流轉(zhuǎn)合同維護(hù)自身權(quán)益，從而導(dǎo)致發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛之后有理也說(shuō)不清。其次，口頭約定或私下協(xié)商的形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)在村集體成員組織間蔚然成風(fēng)，即使有簽訂書(shū)面合同的，也存在大量不規(guī)范的情形。農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)合同常常抱著漠不關(guān)心的態(tài)度，口頭協(xié)議頗受垂青或成慣例，有甚者更是一以貫之，實(shí)難找到農(nóng)戶間簽訂過(guò)要件完備的規(guī)范書(shū)面合同范例。在很多地區(qū)，土地轉(zhuǎn)讓主要是口頭約定為主，合同簽訂率甚至不足10%。最后，囿于我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范的缺失，加之中介服務(wù)組織缺位，在缺少專業(yè)指導(dǎo)的情況下，很多的農(nóng)戶完全不知道如何擬定土地流轉(zhuǎn)合同，雙方權(quán)利義務(wù)的厘定也難以達(dá)成共識(shí)。

——口頭協(xié)議過(guò)多導(dǎo)致糾紛頻發(fā)。在實(shí)踐中由于取證難，口頭商定的土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議往往因含糊不清而引起很多爭(zhēng)議，對(duì)誠(chéng)實(shí)信用的要求也極高。大量糾紛只因一方的當(dāng)事人違背誠(chéng)實(shí)信用，流轉(zhuǎn)就難以進(jìn)行，導(dǎo)致了根本違約。口頭協(xié)議實(shí)難舉證，受到損害的一方本應(yīng)享有的法定救濟(jì)性權(quán)利極易游離在法律保護(hù)之外，鞭長(zhǎng)莫及。首先，隨著流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)主體復(fù)雜化，范圍廣泛化，違約越發(fā)隨意性。口頭協(xié)議中的交易費(fèi)用和道德風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，影響了交易的安全性。為了獲得最大的利益，口頭形式的土地流轉(zhuǎn)被投機(jī)分子利用，導(dǎo)致了大量土地糾紛。其次，口頭約定不利于土地流轉(zhuǎn)，造成土地流轉(zhuǎn)效率降低。流入方的改變、流轉(zhuǎn)方式的差異、流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大，農(nóng)戶們?cè)诿鎸?duì)陌生的流入方時(shí)，就必須要經(jīng)過(guò)多次的談判，在有限的時(shí)間和條件的約束下，流轉(zhuǎn)效率降低，收益無(wú)法保證。農(nóng)地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議的適用范圍極大受限，也無(wú)法長(zhǎng)期發(fā)揮作用。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)乎農(nóng)民切身利益，依靠傳統(tǒng)道德、習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)和民約訂立的口頭協(xié)議保障土地流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，有礙于土地流轉(zhuǎn)秩序的建立。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開(kāi)辟了一條新的農(nóng)村融合道路，土地流轉(zhuǎn)是配置土地資源的有效方式，也進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的分配，為實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化、高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的發(fā)展條件。

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同制度的必要性

一方面，書(shū)面土地流轉(zhuǎn)合同可以很好地釋明農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，推動(dòng)各方就土地轉(zhuǎn)讓事宜達(dá)成一致意見(jiàn)，提高土地流轉(zhuǎn)效率。訂立了書(shū)面的土地流轉(zhuǎn)合同更加有利于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范運(yùn)行，使當(dāng)事人的收益具有確定性和可預(yù)測(cè)性。并且，訂立書(shū)面流轉(zhuǎn)合同，對(duì)社會(huì)公共性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也是具有導(dǎo)夫先路之功，可以消解因土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的外部環(huán)境問(wèn)題等。此外，土地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同還具有以下重要功能：

——降低流轉(zhuǎn)成本。降低簽約成本、提高交易效益是規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同的重要功能之一。規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同，以完整的內(nèi)容、特定精簡(jiǎn)的締約程序推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在市場(chǎng)的推動(dòng)下也在追求高效率，以最低成本使農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)效益最大化。采用標(biāo)準(zhǔn)化的土地轉(zhuǎn)讓合同示范文本，可以簡(jiǎn)化從要約到承諾的程序步驟，節(jié)省議價(jià)和交易費(fèi)用，加快土地流轉(zhuǎn)速度。

——具有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的作用。隨著流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的日益發(fā)展，范圍擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)對(duì)象復(fù)雜。目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，超越了熟人的圈子，逐漸擴(kuò)大到了陌生人的圈子，交易風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)性、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的激烈性、環(huán)境變化的復(fù)雜性，都亟須減少交易風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)各方權(quán)益的契約。標(biāo)準(zhǔn)化的土地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同對(duì)于流出一方提前分化風(fēng)險(xiǎn)有利，提前轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，更好實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益。

——有利于土地流轉(zhuǎn)的公平公正。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，公平的重要性不言而喻，對(duì)公平公正的追求也是法的價(jià)值，公平公正才能更好促進(jìn)流轉(zhuǎn)雙方的雙贏。采用土地流轉(zhuǎn)合同示范文本進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，條款不得因人而定，經(jīng)濟(jì)條件、能力、社會(huì)地位的差異，不會(huì)對(duì)合同的內(nèi)容產(chǎn)生任何的影響。在這種情況下，各流轉(zhuǎn)主體均能得到公平的交易機(jī)會(huì)，也體現(xiàn)了契約的公平性。

——有利于相關(guān)政策實(shí)施。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開(kāi)辟了一條新的農(nóng)村融合道路，土地流轉(zhuǎn)是配置土地資源的有效方式，也進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的分配，為實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化、高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的發(fā)展條件。國(guó)家在相關(guān)的政策實(shí)施上十分重視，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同示范文本，有利于國(guó)家的助農(nóng)政策實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的助推，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)的安全。政府可以對(duì)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的格式、內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)母缮?，?duì)土地轉(zhuǎn)讓的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，要發(fā)揮行政上的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的管理。

完善土地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同制度的對(duì)策

——規(guī)范合同文本條款。通過(guò)規(guī)范合同文本條款來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范合同文本必須滿足：第一，堅(jiān)持合法原則。嚴(yán)格遵守《民法典》合同編的規(guī)定，全面落實(shí)好公平、平等、自愿和誠(chéng)實(shí)守信原則，嚴(yán)禁采用“霸王條款”損害各方利益。第二，合同要件完備。在實(shí)際操作中，由于手續(xù)繁雜，或者沒(méi)有相關(guān)的合同經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)戶大都口頭商定土地流轉(zhuǎn)。這樣極易產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛，由于缺乏有力的證據(jù)很難查明事實(shí)，即便是在訴訟中，其合理訴求也很難被認(rèn)同。合同范本要件必須完備，才能在幫助解決糾紛爭(zhēng)議方面，提供有力證據(jù)。第三，明確權(quán)責(zé)。例如雙方以租賃或入股形式轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，加入嚴(yán)格遵守有關(guān)耕地保護(hù)、嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓方變更使用土地范圍等，并明確轉(zhuǎn)讓方對(duì)農(nóng)用地保護(hù)責(zé)任的條款，對(duì)雙方進(jìn)行有效的保護(hù)。當(dāng)耕地的生態(tài)環(huán)境遭到損害時(shí)，能夠迅速發(fā)現(xiàn)并追究受讓人的責(zé)任。第四，體現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方的利益共同點(diǎn)。合同的條款能否被流轉(zhuǎn)雙方所接受，關(guān)鍵要看是否真實(shí)地體現(xiàn)了各方利益的共同點(diǎn)，保證簽訂流轉(zhuǎn)合同切實(shí)達(dá)到合作共贏的效果。

——完善合同的簽約機(jī)制。簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)重大的法律行為，關(guān)系到農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)處置，必須慎之再慎。合同雙方當(dāng)事人均具備訂立合同能力的，可以依照法律規(guī)定的相關(guān)程序自行簽訂合同。對(duì)沒(méi)有簽訂合同能力的、不具備相關(guān)法律知識(shí)的農(nóng)民，需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中建立完善的委托簽約援助小組，農(nóng)民與擁有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂委托契約，并委托其與外來(lái)人口洽談土地流轉(zhuǎn)事宜，這樣的方式是相對(duì)安全的。但在委托的范圍和授權(quán)范圍上，應(yīng)當(dāng)有明確的約定。在實(shí)施委托時(shí)，必須遵循平等、自愿、等價(jià)有償、意思自治的原則，不能強(qiáng)制或采取任何變相強(qiáng)迫的措施流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地。

——加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同的管理。為了更好地掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，統(tǒng)計(jì)好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化登記、備案、存檔等工作。加強(qiáng)信息化管理，充分利用信息平臺(tái)，做好法律法規(guī)宣傳。不管是委托村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的合同，還是由村民自行訂立的，都要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向土地主管部門備案。備案過(guò)程中，土地承包管理部門要做好簽約合同的實(shí)質(zhì)審查工作，土地流轉(zhuǎn)的日常管理工作。土地管理部門也要做好維護(hù)，對(duì)簽訂的流轉(zhuǎn)合同、相關(guān)的證明文件、有效的合同示范文本等都進(jìn)行整理和歸檔。對(duì)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)進(jìn)行線上公布，做好實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)更新，方便進(jìn)行土地管理。

——完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同糾紛解決機(jī)制。從口頭協(xié)議過(guò)渡到規(guī)范的書(shū)面合同，可以窺見(jiàn)必將對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的糾紛產(chǎn)生起到預(yù)防和化解的作用。但有時(shí)候，鑒于各種尚未被表征的理由，矛盾依然無(wú)法避免，可能隨時(shí)爆發(fā)。因此，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同糾紛的解決機(jī)制是必要的，而在實(shí)踐中，事前預(yù)防和事中協(xié)調(diào)是必要的。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、村委會(huì)、土地行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行大量的防范和協(xié)調(diào)工作。此外，建立起失信黑名單制度，對(duì)流轉(zhuǎn)各方的威懾力也不容忽視。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設(shè)與振興的關(guān)鍵，土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范性不足是當(dāng)下土地流轉(zhuǎn)糾紛的主要根源，正確處理好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛問(wèn)題，才能更好促進(jìn)農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融持續(xù)發(fā)展。只有針對(duì)性地落到實(shí)處治理好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，才能完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制。要重視好、發(fā)揮好合同的治理功能，以農(nóng)戶的利益為依歸，以契約精神為基點(diǎn)，指引農(nóng)戶依約行事，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)。