地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會制度的實踐基礎(chǔ)及法治進(jìn)路

□ 魏小雨 李 帥

經(jīng)過四十余年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)建設(shè)在實踐中不斷成熟完善，但是受開發(fā)區(qū)特殊行政體制影響，人大在開發(fā)區(qū)中的監(jiān)督職能卻尚未充分落實，二者之間的結(jié)合還未達(dá)到理想狀態(tài)。為進(jìn)一步理順開發(fā)區(qū)人大的體制機(jī)制，發(fā)揮人大在開發(fā)區(qū)的特殊監(jiān)督職能，必須站在新發(fā)展階段這一新的歷史起點(diǎn)上，以推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)人大工作模式，促進(jìn)開發(fā)區(qū)人大履職向規(guī)范化、法治化方向發(fā)展。

一、當(dāng)前開發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置及監(jiān)督職能履行現(xiàn)狀

（一）開發(fā)區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)的歷史沿革

開發(fā)區(qū)是經(jīng)上級政府授權(quán)后脫離原行政區(qū)的，可以進(jìn)行單獨(dú)管轄的地域空間，設(shè)立開發(fā)區(qū)的目的是為了提升行政效率、凝聚資源優(yōu)勢、發(fā)掘經(jīng)濟(jì)潛力，最終實現(xiàn)社會效益最大化。1984 年，我國正式開放大連、天津、青島、上海等14個城市的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，隨后又逐步開放了內(nèi)地的部分地區(qū)，有力地促進(jìn)了開發(fā)區(qū)的建設(shè)。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，我國進(jìn)入公告目錄的開發(fā)區(qū)有2543家，其中國家級552家，省級1991家[1]。開發(fā)區(qū)人大是中國特色社會主義民主法治建設(shè)的必然結(jié)果，也是地方人大制度和開發(fā)區(qū)制度相互融合的積極探索。上海浦東新區(qū)是較早設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)，其人大工作委員會成立于1993年1 月，并于2001 年8 月召開了第一屆浦東新區(qū)人民代表大會會議，標(biāo)志著浦東新區(qū)人大工作委員會完成了向浦東新區(qū)人大常委會的過渡。此后，一些地方人大常委會也積極進(jìn)行開發(fā)區(qū)人大制度探索，如：遼寧省撫順市人大常委會于2000年通過了關(guān)于設(shè)立開發(fā)區(qū)人大工作委員會的決議，授權(quán)該工作委員會對開發(fā)區(qū)工作開展情況進(jìn)行監(jiān)督；洛陽市于2003 年成立了高新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處；鎮(zhèn)江市于2003年設(shè)置了新區(qū)人大工作委員會；鞍山市于2009年設(shè)立了開發(fā)區(qū)人大工作委員會；西安市于2016年設(shè)立了市內(nèi)所屬的7 個國家級開發(fā)區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)，等等。

（二）當(dāng)前開發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和履職情況

當(dāng)前我國法律規(guī)范體系尚無對開發(fā)區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)、制度的統(tǒng)一規(guī)定，各地在開發(fā)區(qū)人大建設(shè)過程中開展工作的思路方法也各不相同，概括起來主要有派駐設(shè)立、臨時機(jī)構(gòu)、合署辦公等模式[2]。

1.派駐設(shè)立模式

該模式中開發(fā)區(qū)人大是根據(jù)上級人大常委會的決定設(shè)立的，屬于上級人大常委會在開發(fā)區(qū)派駐的工作機(jī)構(gòu)，通常以“準(zhǔn)人大常委會”的方式開展工作，即在設(shè)立之初就具備地方人大常委會的基本架構(gòu)[3]。這種模式普遍適用于將要過渡成為正式行政區(qū)的開發(fā)區(qū)，以使“準(zhǔn)人大常委會”區(qū)域變更后能順利轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺舜蟪Ｎ瘯?。如上海市浦東新區(qū)人大常委會，在浦東新區(qū)正式設(shè)立之前即根據(jù)上海市人大常委會的決定以人大工作委員會的身份開展工作，在浦東新區(qū)管委會轉(zhuǎn)變?yōu)檎叫姓^(qū)后，浦東新區(qū)人大工作委員會即變更為浦東新區(qū)人大常委會。因此，這一類型的開發(fā)區(qū)人大從設(shè)立之始就被賦予了開展工作監(jiān)督、決定重大事項、組織聯(lián)系代表和選舉任免國家機(jī)關(guān)工作人員等實質(zhì)權(quán)力，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也較為健全，能夠獨(dú)立開展工作，有專門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和人員編制等。這種根據(jù)上級人大常委會決定設(shè)立的模式，在國家級開發(fā)區(qū)應(yīng)用的較多，省級以下應(yīng)用的較少。

2.臨時機(jī)構(gòu)模式

由于不同的開發(fā)區(qū)承擔(dān)著不同的社會需求和發(fā)展任務(wù)，不同的人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作重點(diǎn)也存在著較大差異，為滿足工作需求，一些地方人大常委會常常根據(jù)開發(fā)區(qū)工作實際設(shè)立臨時性質(zhì)的人大機(jī)構(gòu)。雖然這樣的臨時機(jī)構(gòu)也承擔(dān)了一些人大職能，但與上述模式相比，其本質(zhì)上并不具備“準(zhǔn)人大常委會”這一功能，其職責(zé)也受到較大限制，只能開展一些一般性的工作和閉會期間的代表聯(lián)絡(luò)工作，沒有被賦予監(jiān)督、任免、重大事項決定等職權(quán)。這種模式在省級以下開發(fā)區(qū)應(yīng)用較多，也被一少部分國家級開發(fā)區(qū)采用。臨時機(jī)構(gòu)性質(zhì)的開發(fā)區(qū)人大雖然也是上級人大常委會的派出機(jī)構(gòu)，但在權(quán)限上不完全等同于派駐設(shè)立模式，需要在上級人大常委會有限授權(quán)的范圍內(nèi)開展工作，不能成為真正的獨(dú)立個體或“準(zhǔn)獨(dú)立個體”，缺乏監(jiān)督的主觀能動性。

3.合署辦公模式

如果說派駐設(shè)立模式是“準(zhǔn)正式工”，臨時機(jī)構(gòu)模式是“合同工”，那么合署辦公模式就是“鐘點(diǎn)工”。所謂合署辦公模式，就是根據(jù)上級人大常委會要求和開發(fā)區(qū)自身工作需要，由開發(fā)區(qū)管委會在其內(nèi)部調(diào)劑經(jīng)費(fèi)與人員，成立一個協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)人大工作的內(nèi)設(shè)部門，通常以“人大工作聯(lián)絡(luò)處”或“人大工作室”的名義開展工作，甚至有的地方稱之為“人大代表工作站”或“人大政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)辦公室”[4]。因此，合署辦公模式不僅沒有上級人大常委會的授權(quán)，也不具有獨(dú)立開展工作的條件，更不可能監(jiān)督開發(fā)區(qū)管委會自身，只能作為聯(lián)系上級人大常委會的臨時機(jī)構(gòu)，承辦上級人大常委會交辦的任務(wù)，被動地開展工作。因這類機(jī)構(gòu)的設(shè)立較為靈活，所以在各類開發(fā)區(qū)比較常見，如濟(jì)寧市高新區(qū)人大工作室、萍鄉(xiāng)市經(jīng)開區(qū)人大政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)處等。這一模式與其他兩種模式最大的區(qū)別在于發(fā)起主體不同：其他兩種模式的發(fā)起主體是上級人大常委會，人財物等要素由上級人大常委會保障，能夠在一定的職權(quán)范圍內(nèi)對開發(fā)區(qū)工作開展監(jiān)督；而這種模式的發(fā)起主體是開發(fā)區(qū)管委會自身，人財物等要素由開發(fā)區(qū)承擔(dān)，管理權(quán)也歸開發(fā)區(qū)所有，因此，其對開發(fā)區(qū)的監(jiān)督職能十分微弱。

二、開發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的現(xiàn)實障礙

盡管地方人大制度和開發(fā)區(qū)制度已經(jīng)并行四十余年，但二者的重合交集并不豐富，尤其是在頂層設(shè)計上，缺乏明確的法律法規(guī)和制度章程，嚴(yán)重制約了開發(fā)區(qū)人大工作的開展。截至目前，不僅有相當(dāng)比例的地方人大還沒有在開發(fā)區(qū)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，即便是已經(jīng)設(shè)立了人大機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)，在履職過程中仍然存在重重障礙。

（一）開發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的主體正當(dāng)性障礙

1.開發(fā)區(qū)人大法律地位缺失明確法律依據(jù)

《憲法》中規(guī)定人大是“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)”，是各級人大及其常委會行使職權(quán)的根本依據(jù)。但對開發(fā)區(qū)人大來說，目前其設(shè)立的主要依據(jù)是《地方組織法》第三十五條，“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”，即開發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的設(shè)置主體是正規(guī)建制行政區(qū)的地方人大常委會，設(shè)置目的是監(jiān)督正規(guī)建制行政區(qū)的“一府一委兩院”。然而，從開發(fā)區(qū)的性質(zhì)來看，其既不屬于正規(guī)建制行政區(qū)的“一府一委兩院”，也不屬于正規(guī)建制行政區(qū)“一府一委兩院”的組成部門，而是“一府一委兩院”的派出機(jī)構(gòu)。因此，開發(fā)區(qū)能否納入地方人大常委會辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對象，尚無明確的法律依據(jù)。即使是《地方組織法》第三十五條，也沒有對“設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”的概念和相應(yīng)職權(quán)作出明確規(guī)定，這從根本上制約了開發(fā)區(qū)人大監(jiān)督職能的行使。比如，省轄市人大常委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通常包括農(nóng)村工作委員會、教育工作委員會、財經(jīng)工作委員會等，這些機(jī)構(gòu)根據(jù)《地方組織法》和相關(guān)法律法規(guī)開展工作，由對應(yīng)的政府組成部門負(fù)責(zé)承辦。而開發(fā)區(qū)人大的監(jiān)督工作劃分板塊更細(xì)致具體，分別由開發(fā)區(qū)所屬部門承辦，難以與普通建制行政區(qū)的工作及部門劃分一一對應(yīng)，無法直接適用于現(xiàn)有人大的工作規(guī)范依據(jù)。

2.開發(fā)區(qū)人大監(jiān)督職能的履責(zé)范圍有待廓清

《地方組織法》對縣級以上地方人大及其常委會的職權(quán)作出了規(guī)定，并明確了縣級以上地方人大及其常委會與縣級以上地方人民政府的關(guān)系。但因受開發(fā)區(qū)行政體制和管理體制的特性所限，導(dǎo)致地方人大及其常委會的各項職權(quán)不能在此落地。比如，地方人大具有選舉地方行政首長的職能，而開發(fā)區(qū)的行政負(fù)責(zé)人（通常被稱為管委會主任）不屬于地方行政首長，可以不經(jīng)地方人大選舉產(chǎn)生而由地方政府直接任命。再如，地方人大可以撤銷本級政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，但不屬于本級政府的開發(fā)區(qū)作出的決定和命令能否由地方人大撤銷缺乏明確的法律依據(jù)。此外，開發(fā)區(qū)人大在獲得法律支持和上級人大常委會授權(quán)前，其職能是“為地方人大常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權(quán)、履行義務(wù)、發(fā)揮作用提供服務(wù)”[5]，即目前開發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的主要功能是“服務(wù)”或以“提供服務(wù)”為主。

對此現(xiàn)實問題，部分開發(fā)區(qū)選擇通過地方人大及其常委會制定《開發(fā)區(qū)人大工作條例》的方式厘清監(jiān)督職權(quán)范圍，比如江蘇省人大于2018 年1 月頒布了《江蘇省開發(fā)區(qū)條例》，對本省轄區(qū)內(nèi)的開發(fā)區(qū)工作作出規(guī)定，河南省人大常委會于2020 年7 月頒布了《鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》。但這些條例均未涉及開發(fā)區(qū)人大如何駐區(qū)開展工作。作出較大探索的是太原市，其于2001 年7 月出臺《太原市區(qū)（市）人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》，對街道人大如何開展工作作出了較為詳細(xì)具體的規(guī)定，但這個規(guī)定也只限于“街道”這個層面，沒有作出更大突破。

3.上級人大常委會對開發(fā)區(qū)人大的授權(quán)模糊

目前，開發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能還未厘清“授權(quán)給誰”和“授何權(quán)限”的問題。首先，無論是派駐設(shè)立模式，還是臨時機(jī)構(gòu)模式（合署辦公模式不具備授權(quán)條件），其開展工作的依據(jù)都來自上級人大常委會的授權(quán)。但是，無論是《憲法》《地方組織法》，還是《監(jiān)督法》《代表法》，都沒有對地方人大常委會如何向開發(fā)區(qū)人大授權(quán)作出明確規(guī)定，能夠參考使用的只有《地方組織法》第五十三條關(guān)于“街道”的有關(guān)內(nèi)容，但顯然開發(fā)區(qū)和“街道”在地域范圍、設(shè)置目的、發(fā)展方向上等均存在較大差異，有的開發(fā)區(qū)還代管街道，是街道的上級部門。同時，上級人大常委會能夠授予開發(fā)區(qū)人大的權(quán)限也沒有明確，如果參照關(guān)于“街道”的有關(guān)規(guī)定，則只能從事“辦理常務(wù)委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作”，換言之，開發(fā)區(qū)人大非經(jīng)常委會交辦無權(quán)辦理或自行發(fā)起監(jiān)督、選舉以及其他工作。比如，地方人大常委會可以監(jiān)督同級政府及其組成部門的工作開展情況，那么開發(fā)區(qū)人大的監(jiān)督層級僅限于開發(fā)區(qū)本級還是開發(fā)區(qū)所屬內(nèi)部機(jī)構(gòu)？內(nèi)部機(jī)構(gòu)中哪些屬于監(jiān)督對象，哪些不屬于監(jiān)督對象？這都需要具體的操作規(guī)則予以明確。

（二）開發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的組織關(guān)系障礙

1.開發(fā)區(qū)人大與開發(fā)區(qū)黨委的關(guān)系亟待理順

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大工作的首要政治原則，但在人大的具體工作中，常常會發(fā)生以黨委領(lǐng)導(dǎo)介入人大具體業(yè)務(wù)的錯誤認(rèn)識。尤其是對于開發(fā)區(qū)人大而言，其受行政體制、干部任命、編制經(jīng)費(fèi)等因素制約，在開展工作時受開發(fā)區(qū)黨委的影響較大，既要對上級人大負(fù)責(zé)，又要對所在地黨委負(fù)責(zé)，不得不“雙向協(xié)調(diào)”“兩頭兼顧”。此外，有相當(dāng)數(shù)量的開發(fā)區(qū)沒有配齊“四大班子”而只有黨政兩套班子，缺乏權(quán)責(zé)清晰、職級明確的規(guī)范架構(gòu)，且采用的是黨政合署辦公的形式。領(lǐng)導(dǎo)干部通常具有行政職務(wù)和黨內(nèi)職務(wù)兩種身份，既是人大工作的領(lǐng)導(dǎo)者，又是人大工作的監(jiān)督對象，造成開發(fā)區(qū)人大在開展監(jiān)督時面臨兩難局面。改變這一狀況，必須健全理順開發(fā)區(qū)黨委對開發(fā)區(qū)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，保障開發(fā)區(qū)人大在開展工作時不受過多干擾。

2.開發(fā)區(qū)人大與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系不明

《地方組織法》中對街道人大工作有詳細(xì)規(guī)定，實踐中開發(fā)區(qū)人大常常類比于街道人大劃定并行使職權(quán)。但即便如此，開發(fā)區(qū)人大也存在著對開發(fā)區(qū)內(nèi)“一府一委兩院”進(jìn)行監(jiān)督的障礙。例如，A 縣是原有的行政區(qū)，成立開發(fā)區(qū)時從中劃撥出一部分成立了與其行政職級相等的B 開發(fā)區(qū)，但因B 開發(fā)區(qū)是管委會性質(zhì)，不是正規(guī)建制的行政區(qū)，通常也不會配套設(shè)立法檢兩院，而仍由原來A 縣的法檢兩院或其派出庭室在此行使職權(quán)，這導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)許多問題。如B 開發(fā)區(qū)成立了人大工作機(jī)構(gòu)，那么該工作機(jī)構(gòu)能否對在B開發(fā)區(qū)行使職權(quán)的A縣法檢兩院或其派出庭室開展監(jiān)督？如果B開發(fā)區(qū)人大行使監(jiān)督權(quán)，A 縣人大常委會還能不能對A 縣的法檢兩院或其派出庭室進(jìn)行雙重監(jiān)督？如果兩者都行使監(jiān)督權(quán)，A 縣法檢兩院及其派出庭室優(yōu)先接受誰的監(jiān)督？除這些現(xiàn)實問題外，由于開發(fā)區(qū)人大與法檢兩院派出庭室之間的行政職級不對等，在實際運(yùn)行過程中常常產(chǎn)生監(jiān)督棚架，導(dǎo)致監(jiān)督效力大打折扣。對此有的地方采取上級部門統(tǒng)一在開發(fā)區(qū)派駐工作機(jī)構(gòu)的做法，即地方黨委派出開發(fā)區(qū)黨工委成員，地方政府派出開發(fā)區(qū)管委會成員，同級監(jiān)察委和法檢兩院也派出相關(guān)庭室等。但這一做法仍然會產(chǎn)生監(jiān)督瓶頸。如B開發(fā)區(qū)人大對A縣法院的派出法庭開展監(jiān)督時，因二者都不是獨(dú)立個體，B開發(fā)區(qū)人大只能向上級人大常委會匯報情況，由上級人大常委會交辦同級法院進(jìn)行辦理，同級法院反饋到A縣法院，A 縣法院再反饋到駐B 開發(fā)區(qū)法庭，這樣的監(jiān)督流程程序過多、運(yùn)轉(zhuǎn)緩慢，嚴(yán)重制約了監(jiān)督工作的效率。特別是在開發(fā)區(qū)管委會、監(jiān)察委、法檢兩院派出機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)無需人大任免的情況下，人大對其進(jìn)行監(jiān)督就更難以操作實施了[6]。再如，《監(jiān)察法》第十二條及第十三條規(guī)定，監(jiān)察委員會可以向有關(guān)組織和單位派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察員，并授權(quán)開展監(jiān)督，依法進(jìn)行調(diào)查、處置。但作為上級人大常委會派出機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)人大，卻沒有得到明確的法律授權(quán)，出現(xiàn)以“無授權(quán)”監(jiān)督“有授權(quán)”的尷尬現(xiàn)象。

（三）開發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的保障機(jī)制障礙

根據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定，地方人大常委會開展監(jiān)督的主要形式包括聽取專項工作報告、審查和批準(zhǔn)決算、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等。其中聽取專項工作報告、審查和批準(zhǔn)決算、規(guī)范性文件備案審查、執(zhí)法檢查、詢問等屬于柔性手段，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等屬于剛性手段。這些規(guī)定在開發(fā)區(qū)適用時缺少必要的強(qiáng)制性保障。例如，特定問題調(diào)查中，在調(diào)查結(jié)果公布后，地方人大不能直接處理，只能就調(diào)查結(jié)果提出處理意見，然后轉(zhuǎn)交有處置權(quán)的部門進(jìn)行辦理而不能自身直接辦理，這使人大對特定問題調(diào)查的權(quán)威大打折扣。再如，地方人大雖然具有罷免權(quán)，但人事權(quán)的行使主要由黨委組織部門負(fù)責(zé)，地方人大負(fù)責(zé)落實地方黨委意圖，實際少有行使罷免權(quán)的機(jī)會，加之開發(fā)區(qū)行政負(fù)責(zé)人并不在地方人大任免范圍之內(nèi)，這些因素綜合起來，造成事實上的監(jiān)督缺位，監(jiān)督工作的效力受到了嚴(yán)重的影響和制約。

再如，當(dāng)某行政區(qū)劃撥出開發(fā)區(qū)，因開發(fā)區(qū)沒有得到法律授權(quán)，不能選舉產(chǎn)生開發(fā)區(qū)本級及上一級人大代表，則只能由原行政區(qū)人大選舉產(chǎn)生。這就造成駐開發(fā)區(qū)人大代表與開發(fā)區(qū)人大之間缺乏直接性法律關(guān)系，也就難以銜接之后的負(fù)責(zé)問題，只能實際上承擔(dān)原行政區(qū)人民代表大會閉會期間的代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)功能。此外，還有不少代表存在著“跨區(qū)作業(yè)”現(xiàn)象，造成某區(qū)域人大代表必須參加另一區(qū)域的代表大會，卻又在參會時無言可發(fā)、無案可提，即便另一區(qū)域人大接到了代表提出的工作意見，也不能直接將意見在代表真正所屬區(qū)域落實，導(dǎo)致出現(xiàn)人大代表意見建議無法交辦處理的現(xiàn)象。再如，某些行政區(qū)域進(jìn)行調(diào)整后，一些地方分別被劃分給多區(qū)，相應(yīng)的人大代表也被分散，造成某區(qū)在召開代表大會時面臨著“一會多區(qū)”現(xiàn)象。目前大多數(shù)開發(fā)區(qū)都存在這樣的情況，且隨著開發(fā)區(qū)面積的擴(kuò)張和人口的增長，由開發(fā)區(qū)主導(dǎo)的征地拆遷、就業(yè)安置、醫(yī)療社保、住房交通等民生問題頻頻發(fā)生，居民對公共服務(wù)質(zhì)量的需求明顯提升，而作為人民群眾的代言人，人大代表的權(quán)利得不到有效保障，就會導(dǎo)致群眾訴求找不到入口，不僅嚴(yán)重影響地方人大的權(quán)威，還會加劇各種不穩(wěn)定因素的滋生，從而造成更大的隱患和問題。

三、設(shè)立地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的必要性及可行性

一直以來，開發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的設(shè)立都是以“工作委員會”的模式進(jìn)行的，無論是由地方人大常委會自主發(fā)起，還是由地方人大和開發(fā)區(qū)共同建立，其性質(zhì)都是設(shè)立單位的下設(shè)機(jī)構(gòu)，都不能像正規(guī)建制行政區(qū)人大常委會那樣名言正順地開展工作，特別是在缺乏法律明確授權(quán)的情況下，總是存在著“底氣不足”的現(xiàn)象。要想從根本上解決這一問題，需要從開發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式上下功夫，變過去的“工作委員會”為“專門委員會”，以此克服開發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的現(xiàn)實障礙，更加科學(xué)有力地推動開發(fā)區(qū)人大監(jiān)督職能的履行和實現(xiàn)。

（一）設(shè)立地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的必要性

作為地方政府著力建設(shè)的專項功能區(qū)，開發(fā)區(qū)與正規(guī)建制行政區(qū)相比具有專屬性和獨(dú)立性，而地方人大專門委員會就是為了強(qiáng)化對專業(yè)領(lǐng)域、專項工作和重點(diǎn)問題的處理能力而設(shè)立的，不僅能夠更有針對性地開展工作，同時也有利于完善人民代表大會的組織機(jī)構(gòu)，是進(jìn)一步提升人民代表大會專業(yè)化水平的重要舉措，是對地方人大和開發(fā)區(qū)建設(shè)雙向有益的舉措。在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大專門委員會，能夠從根本上破解開發(fā)區(qū)人大工作委員會與上級人大之間隸屬關(guān)系不明、與同級地方人大之間權(quán)力范疇不對等、與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)之間法律關(guān)系存疑等問題。

從上下級之間的隸屬關(guān)系來說，工作委員會是人大常委會的下設(shè)部門，但如果設(shè)立在開發(fā)區(qū)，則在事實上承擔(dān)了下一級人大常委會的職能，二者之間就形成了兩個不同層級的地方人大常委會，那么他們之間就不能構(gòu)成上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。從可行使的權(quán)力范圍來說，工作委員會是上級人大常委會的下設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有法律上的明確賦權(quán)，只能根據(jù)常委會的授權(quán)或委托開展工作，不能以自己的名義自行開展工作，而與其同級的地方人大常委會則可以按照憲法和法律賦權(quán)開展工作。從與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系來說，開發(fā)區(qū)人大工作委員會與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)都不是獨(dú)立個體，都有自己的上級管理部門，開發(fā)區(qū)人大工作委員會能否直接向“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)發(fā)起監(jiān)督缺乏明確的法律依據(jù)。

在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大專門委員會，其功能、性質(zhì)、作用等更近似于“準(zhǔn)地方人大常委會”，并且在相關(guān)法律的規(guī)范下，專門委員會設(shè)立主體只能是地方人民代表大會，在閉會期間對地方人大常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。這樣設(shè)置能夠在法律的賦權(quán)下保持監(jiān)督工作的獨(dú)立性，并與開發(fā)區(qū)管委會的行政職級形成對等，有利于平行開展監(jiān)督。以省轄市為例，市人大及其常委會對應(yīng)監(jiān)督的是同級“一府一委兩院”，那么市人大開發(fā)區(qū)專門委員會就可以對應(yīng)監(jiān)督“一府一委兩院”在開發(fā)區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，即開發(fā)區(qū)管委會、駐區(qū)監(jiān)察工委、法院派出法庭、檢察院派出檢察室等，包括開發(fā)區(qū)專門委員會下設(shè)的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，也可以與開發(fā)區(qū)管委會所屬部門開展協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，這樣更加符合現(xiàn)實工作的需要，也能夠更加有力地提升監(jiān)督工作的效率。

（二）設(shè)立地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的可行性

1.地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的設(shè)立依據(jù)

《地方組織法》第三十條對省、市、縣三級人民代表大會設(shè)立專門委員會作出了具體規(guī)定，而關(guān)于工作委員會則僅在省、縣兩級作出規(guī)定。專門委員會的設(shè)立主體是人民代表大會，而工作委員會的設(shè)立主體是常務(wù)委員會。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于工作委員會的設(shè)立規(guī)定存在兩個方面的弊端：一是設(shè)立主體是常務(wù)委員會而非人民代表大會，這就導(dǎo)致其權(quán)威性不如專門委員會；二是沒有對省轄市這一級進(jìn)行賦權(quán)，造成了在省轄市級別的斷層。由此可進(jìn)一步推斷：一是工作委員會是通過人大常委會行使行政職權(quán)而設(shè)立的部門，與人大常委會之間是行政上的上下級關(guān)系，而專門委員會是通過人民代表大會的選舉表決產(chǎn)生的，與地方人大常委會之間是負(fù)責(zé)與被負(fù)責(zé)關(guān)系。二是省轄市人大常委會設(shè)立的開發(fā)區(qū)人大工作委員會于法無據(jù)，是沒有法律身份的工作機(jī)構(gòu)。綜上所述，無論是設(shè)立層級上，還是法律規(guī)定上，抑或是設(shè)立主體上，專門委員會都要比工作委員會有章可循，且更加具有權(quán)威性。

2.地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的履職形式

與工作委員會相比，法律對專門委員會履職保障的規(guī)定比較詳盡，除包含工作委員會具有的履職形式外，還在多個方面作出較為具體的規(guī)定。如在召開人民代表大會期間，專門委員會可以向大會提出議案、承辦主席團(tuán)交辦的議案和質(zhì)詢案、代表參加專門委員會會議、承辦代表所提議案建議批評意見等。除此之外，專門委員會還被賦予了監(jiān)督權(quán)以外的職權(quán)，如在立法方面為立法工作提供較為專業(yè)的意見建議；在重大事項決定方面，專門委員會還可以就自己職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項開展調(diào)查、作出答復(fù)、提出意見等；在任免方面，專門委員會組成人員本身就是人大代表，有權(quán)對國家機(jī)關(guān)及其工作人員任職情況開展監(jiān)督，也可以向常務(wù)委員會或國家機(jī)關(guān)提出相關(guān)工作人員的任職意見。因此，無論是法律保障的健全程度，還是履職形式的全面多樣，以及代表參與工作的有效途徑，專門委員會都比工作委員會更加豐富完善。

3.地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的監(jiān)督成效

工作委員會是常務(wù)委員會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只能受常務(wù)委員會的委托開展工作，在代表履職過程中，承擔(dān)的是代表服務(wù)保障職能。專門委員會是人民代表大會的下設(shè)機(jī)構(gòu)，屬于法律授權(quán)的議事機(jī)構(gòu)，加上其組成人員是由人大代表構(gòu)成的，除了受常務(wù)委員會的委托外，還可以以自身為主體自行召開相關(guān)會議、開展代表活動、履行監(jiān)督職能、聽取和辦理代表所提意見建議，并就其職權(quán)范圍內(nèi)的事宜提出議案、作出決定、進(jìn)行答復(fù)等。因此，專門委員會比工作委員會更加具有主動性，同時也能夠吸納代表直接參與到工作中去，這對于工作效率的提升具有保障和促進(jìn)作用。

四、地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會制度的法治進(jìn)路

地方人民代表大會已經(jīng)成立四十余年，專門委員會建設(shè)也經(jīng)過了長期的探索實踐，這都為開發(fā)區(qū)專門委員會的設(shè)立積累了豐富經(jīng)驗，無論是其產(chǎn)生途徑和履職保障，還是其人員組成和議事規(guī)則，都有明確的法律依據(jù)、現(xiàn)成的組織規(guī)則和豐富的實踐經(jīng)驗可供使用，可考慮從以下法治進(jìn)路保障地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會充分、合法地履行監(jiān)督職能：

（一）建立完善地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的履職規(guī)范

1.專門委員會的議事規(guī)則

與工作委員會的工作制度相比，專門委員會的議事規(guī)則更具有規(guī)范性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。工作委員會的工作制度主要針對自身內(nèi)部作出相關(guān)規(guī)范，而專門委員會的議事規(guī)則除了具有規(guī)范自身功能外，還對監(jiān)督對象具有一定的約束性，甚至在一定程度上具有強(qiáng)制性，具有“準(zhǔn)法律效力”。這里需要加以區(qū)別和強(qiáng)調(diào)的是，一是開發(fā)區(qū)專門委員會要在召開代表大會時向大會報告工作，這既是對大會負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，也能夠使全體代表和社會各界更加全面地了解開發(fā)區(qū)工作開展情況。二是在召開代表大會時，可以向大會主席團(tuán)提出設(shè)立開發(fā)區(qū)代表團(tuán)的建議，以便于代表能夠更好地參與大會有關(guān)工作報告的討論審議，提出符合開發(fā)區(qū)實際的議案、建議、批評和意見。三是可以參照地方人大的會議組織形式，設(shè)立三級會議議事機(jī)制，即主任委員會議、全體委員會議和駐區(qū)全體代表會議，通過完善三級會議議事機(jī)制，強(qiáng)化對開發(fā)區(qū)有關(guān)工作的推動落實。四是結(jié)合開發(fā)區(qū)實際，制定年度監(jiān)督議題，并根據(jù)人大常委會交辦或自主研究決定，組織開展代表視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動，辦理代表所提議案、建議和意見，聽取開發(fā)區(qū)管委會及其組成部門和監(jiān)察委、法院、檢察院的派出機(jī)構(gòu)相關(guān)工作匯報，指導(dǎo)聯(lián)系開發(fā)區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)（街道人大工委）工作，推動轄區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)，對工作中遇到的困難問題，可以報市人大常委會會議審議，或邀請市人大常委會其他機(jī)構(gòu)共同辦理。

2.專門委員會的監(jiān)督職責(zé)

“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動接受地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的監(jiān)督，主動報告工作，并根據(jù)人大所提意見建議加強(qiáng)和改進(jìn)自身工作。需要注意的是，在地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會開展監(jiān)督時必須合理把握其中的尺度，既不能影響對“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)的正常工作，也不能讓監(jiān)督工作流于形式。同時，“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)也要在工作中抓好自身建設(shè)，提升思想認(rèn)識和法治教育，強(qiáng)化主動接受監(jiān)督的意識，必要時，還可以建立地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)席會議制度，確保監(jiān)督工作能夠及時有效開展。

3.專門委員會人大代表工作條例

從立法層面上保障代表權(quán)利、明確代表義務(wù)的做法是最為有效的手段。對此，《代表法》及各地均根據(jù)本地實際，出臺了一些相關(guān)工作條例，如《浙江省人大代表工作條例》《湖南省人大代表工作條例》等，但是這些條例都是只針對本級人大代表作出的規(guī)定，未能實現(xiàn)對各級人大代表的全覆蓋。黑龍江省曾于2008年出臺《黑龍江省地方各級人民代表大會代表工作條例》，明確規(guī)定，“地方各級人民代表大會代表是依法選舉產(chǎn)生的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民行使憲法和法律賦予的各項權(quán)力”。即便如此，到目前為止，尚未有地方出臺《開發(fā)區(qū)人大代表工作條例》將開發(fā)區(qū)代表工作納入更加具體的法治保障范疇。圍繞開發(fā)區(qū)人大代表工作開展立法，能夠從根本上解決代表“跨區(qū)作業(yè)”和代表議案、建議、批評、意見得不到有效辦理的問題，也能夠解決現(xiàn)有開發(fā)區(qū)人大“名不副實”、人大代表的各項權(quán)利得不到真正保障的問題。

（二）建立完善地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的組織基礎(chǔ)

1.專門委員會的組成人員

在組成人員方面，通過召開人民代表大會設(shè)立開發(fā)區(qū)專門委員會，開發(fā)區(qū)專門委員會組成人員的構(gòu)成應(yīng)區(qū)別于其他專門委員會，其他專門委員會組成人員人選主要側(cè)重于選取與本部門、本領(lǐng)域業(yè)務(wù)聯(lián)系較為密切的代表，而開發(fā)區(qū)專門委員會組成人員人選主要傾向于在駐開發(fā)區(qū)的人大代表中產(chǎn)生。在行政職級方面，開發(fā)區(qū)專門委員會與其他專門委員會是等同的。比如，地市人民代表大會開發(fā)區(qū)專門委員會，行政級別應(yīng)確定為正處級，其委員會會議全體成員人數(shù)應(yīng)為單數(shù)，主任委員和副主任委員的數(shù)量按一正兩副配置，其他委員可根據(jù)駐區(qū)代表總數(shù)進(jìn)行核定。

2.專門委員會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

依法設(shè)立開發(fā)區(qū)專門委員會后，其已具備了“準(zhǔn)地方人大常委會”職能，為保障其各項工作正常開展，需要成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)，即專門委員會所屬的工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)。至于如何配置這些機(jī)構(gòu)要視具體情況而定，如果開發(fā)區(qū)承擔(dān)的任務(wù)較為單一，對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響不大，駐區(qū)代表人數(shù)也不多，那么專門委員會所屬的工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)就可以少設(shè)一些，僅成立辦公室、代表聯(lián)絡(luò)室等部門即可；如果開發(fā)區(qū)承擔(dān)的任務(wù)較重，區(qū)域規(guī)模較大，駐區(qū)代表人數(shù)較多，就需要在專門委員會下設(shè)辦公室、代表聯(lián)絡(luò)室、財政經(jīng)濟(jì)工作室、城建環(huán)保工作室等部門，以及視實際情況及時設(shè)立、調(diào)整或變更所屬工作機(jī)構(gòu)。如何科學(xué)配置下設(shè)機(jī)構(gòu)，對專門委員會工作的開展具有較大的幫助作用，同時也有利于“準(zhǔn)地方人大常委會”向正規(guī)建制區(qū)地方人大常委會的過渡。

（三）建立完善地方人大開發(fā)區(qū)專門委員會的履職保障

1.全方位建立人大代表工作制度

在開發(fā)區(qū)人大代表工作制度建設(shè)方面，各地進(jìn)行了豐富多樣的實踐探索，綜合起來主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是聯(lián)系代表制度，即經(jīng)常性地聯(lián)系代表、走訪代表，暢通與駐區(qū)人大代表的溝通渠道，廣泛征求代表的意見建議；二是代表公示制度，在顯著位置公布人大代表的基本情況和聯(lián)系方式，印發(fā)代表聯(lián)絡(luò)卡，接受選民反映意見和建議；三是收集反饋制度，人大代表定期走訪選民，現(xiàn)場了解民意，對群眾反映的問題進(jìn)行集中反饋、跟蹤辦理及辦理情況公示等；四是視察調(diào)研制度，組織代表圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題開展調(diào)查研究，必要時組織開展工作評議和專題詢問等；五是參與決策制度，組織召開代表會議，對事關(guān)轄區(qū)發(fā)展穩(wěn)定的重大事項進(jìn)行討論，廣泛聽取吸納代表的意見建議，確保重大事項的決策更加科學(xué)合理；六是選舉任免制度，選舉產(chǎn)生本地區(qū)的人大代表和選舉任免駐區(qū)國家機(jī)關(guān)工作人員。除上述制度外，還可以結(jié)合本地情況進(jìn)行創(chuàng)新，為駐區(qū)人大代表依法履職提供堅強(qiáng)保障[7]。

2.落實人大代表意見辦理成效

代表意見建議辦理質(zhì)量是檢驗代表權(quán)利是否得到充分保障的重要標(biāo)志，《代表法》第三條對代表享有的權(quán)利作出了明確規(guī)定。跟進(jìn)落實代表意見建議辦理，既是開發(fā)區(qū)人大必須承擔(dān)的責(zé)任，更是“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)必須履行的義務(wù)。對此，各地人大出臺的有地方條例和規(guī)章制度，如吉林省、北京市、寧波市等地專門以立法的形式作出規(guī)定，如北京市人大常委會早在1995年就對代表建議、批評和意見的提出、交辦、辦理和監(jiān)督檢查等全流程作出了明確規(guī)定，內(nèi)蒙古自治區(qū)、江蘇省啟東市等均出臺有人民代表大會代表建議、批評和意見辦理辦法等。此外，應(yīng)運(yùn)用剛性監(jiān)督手段提升辦理實效。例如可以組織駐區(qū)人大代表對“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)辦理情況開展工作評議和滿意度測評，并將評議和測評結(jié)果及時對外公布或報其主管部門及人事部門，督促監(jiān)督對象更加重視代表意見建議辦理，更好地加強(qiáng)和改進(jìn)工作。

3.完善人大代表履職管理辦法

法律在賦予人大代表權(quán)利的同時，也規(guī)定了代表應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前已有一些地方出臺代表工作條例或代表履職管理辦法，進(jìn)一步細(xì)化完善了相關(guān)內(nèi)容，開發(fā)區(qū)人大可以從中汲取好的經(jīng)驗做法，制定出臺適合自身的相關(guān)規(guī)定。綜合各地的經(jīng)驗亮點(diǎn)，可以著重以下三個方面：一是對駐區(qū)人大代表履職活動進(jìn)行量化考核，實施績效化管理，對代表出席會議頻次、提出意見建議、參加履職學(xué)習(xí)、開展專題調(diào)研、接受選民來訪等情況進(jìn)行評分，最終根據(jù)得分情況作為是否繼續(xù)提名的參考依據(jù)。二是把代表遵守法律法規(guī)和社會公德情況納入代表履職管理范圍，對積極參加社會公益事業(yè)、弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德、踐行社會主義核心價值觀的代表，給予正面鼓勵表彰或授予榮譽(yù)稱號，將失德失信、違法違紀(jì)、作風(fēng)不良的代表納入“黑名單”，不再繼續(xù)提名，必要時建議上級人大常委會啟動罷免程序。三是強(qiáng)化對“潛水代表”“影子代表”“啞巴代表”的督促提醒，對于那些經(jīng)常不參加活動、討論審議期間閉口不言、不走訪聯(lián)系選民的代表，要及時予以提醒告知，達(dá)到一定次數(shù)的，也將納入不予提名范圍，或勸其辭去代表職務(wù)。以此促使代表管理工作更加有章可循，進(jìn)一步加強(qiáng)代表隊伍建設(shè)，提高代表依法履職成效。

五、結(jié)語

各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不同，每個開發(fā)區(qū)所處的環(huán)境條件和職責(zé)任務(wù)也不相同，在開發(fā)區(qū)人大工作中，既不能照抄照搬、盲目而上，也不能因噎廢食、躊躇不前，需要根據(jù)我國國情、本地實情和工作需求進(jìn)行科學(xué)配置，有計劃、有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)，確保開發(fā)區(qū)人大成熟一個、建立一個、完善一個。雖然本文提出了設(shè)立開發(fā)區(qū)專門委員會的建議，但對于一些更加具體的情況需具體剖析，如某些地方雖然只有一個開發(fā)區(qū)，但開發(fā)區(qū)的規(guī)模較大、區(qū)域功能多樣、駐區(qū)代表較多，有的地方不止一個開發(fā)區(qū)，但每個開發(fā)區(qū)規(guī)模較小、功能單一，是否設(shè)立專門委員會，或多個開發(fā)區(qū)共同設(shè)立一個專門委員會，還是每個開發(fā)區(qū)設(shè)立獨(dú)立的專門委員會等，均需要結(jié)合各地開發(fā)區(qū)工作的實際情況并經(jīng)過深入的調(diào)研論證后才能決定。在調(diào)研過程中，通過對不同層級開發(fā)區(qū)的對比分析，筆者認(rèn)為在省轄市所屬開發(fā)區(qū)率先實施專門委員會模式更加符合實際。因在所有層級的開發(fā)區(qū)中，省轄市所屬開發(fā)區(qū)更加富有代表性，不僅絕大多數(shù)的國家級開發(fā)區(qū)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)、城市建設(shè)示范區(qū)等普遍在該層級設(shè)立，而且該類開發(fā)區(qū)行政級別多數(shù)是縣級，區(qū)域規(guī)模、所轄人口數(shù)目均適中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)健全，職能權(quán)限可以涵蓋經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的方方面面，適合作為試點(diǎn)推廣。

注釋：

[1]國家發(fā)展改革委、科技部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署：《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/gg/201803/t20180302_96 1203.html?code=&state=123, 2023-01-04.

[2]劉東升：《河南省開發(fā)區(qū)人大工作調(diào)查與思考》，載《人大建設(shè)》2017年第1期。

[3]王秀祿、蔡相山、王洪波：《開發(fā)區(qū)人大工作路徑探究》，載《山東人大工作》2017年第8期。

[4]胡弘弘、張磊：《國家級開發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置概況考察》，載《人大研究》2012年第4期。

[5]龔敏：《設(shè)立街道人大工作機(jī)構(gòu)探討》，載《人民之聲》2005年第10期。

[6]潘國紅、黃勝平：《推進(jìn)人大制度在開發(fā)區(qū)全覆蓋》，載《人大研究》2019年第3期。

[7]黃小鈁：《地方人大代表聯(lián)系群眾制度及其完善》，載《人大研究》2015年第5期。