平?jīng)鍪兴帘３指哔|(zhì)量發(fā)展思路及措施體系

劉鎧源,宋永鋒,毛澤秦

(平?jīng)鍪兴帘３挚茖W(xué)研究所,甘肅 平?jīng)?744000)

1 平?jīng)鍪械赜蛱卣?/h2>

平?jīng)鍪形挥诟拭C省東部，地處陜甘寧三省(區(qū))交會(huì)處，地理位置為北緯34°54′～35°43′、東經(jīng)107°45′～108°30′，總面積11 119.08 km2，海拔890～2 857 m。平?jīng)鍪械乜缌P山東西兩側(cè)，市域內(nèi)有涇河、葫蘆河、千河3條渭河一級(jí)支流，地貌類型區(qū)上屬隴東黃土高原溝壑區(qū)和隴中黃土高原丘陵溝壑區(qū)，域內(nèi)殘塬梁峁溝壑交錯(cuò)；地理區(qū)域上屬西北黃土高原區(qū)的晉陜甘高塬溝壑保土蓄水區(qū)和寧南隴東丘陵溝壑蓄水保土區(qū)；氣候上屬隴中南部溫帶半濕潤(rùn)半干旱大陸性季風(fēng)氣候，年均氣溫9 ℃，年均降水量533.1 mm,年均蒸發(fā)量880.8 mm。平?jīng)鍪懈珊瞪倬G，汛期多發(fā)暴雨洪水，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重(截至2019年底水土流失面積達(dá)8 821.80 km2[1]，占總面積的79.34%)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

2 采取的措施及取得的成效

平?jīng)鍪薪?jīng)過多年堅(jiān)持不懈地開展水土保持工作，構(gòu)建了較為完備的水土流失綜合治理體系，創(chuàng)建了多種生態(tài)建設(shè)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式，依法強(qiáng)化了水土保持監(jiān)督管理，有效控制了人為水土流失，改善了市域水土資源條件和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高了土地有效利用率，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，培育了一支高素質(zhì)水土保持建設(shè)隊(duì)伍,為水土保持高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的后盾。

至2019年底，平?jīng)鍪泄残滦尢萏?7.58萬hm2、條田4.42萬hm2，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占總耕地面積的52.5%；修建淤地壩127座、塘壩13座、水窖66 735眼、澇池9 837個(gè)、谷坊2 873座、溝頭防護(hù)3 136道；營(yíng)造水保林3 705.3 km2、水保經(jīng)濟(jì)林110.5 km2；實(shí)施退耕還林554.8 km2、封山育林299.6 km2、荒坡種草253.0 km2、封坡育草97.7 km2、引洪漫地113.8 km2；建立水土流失監(jiān)測(cè)站3個(gè)、水土保持監(jiān)測(cè)監(jiān)督站點(diǎn)75個(gè)、智慧水保系統(tǒng)及信息平臺(tái)1縣；水土流失初步治理面積達(dá)到7 177.9 km2，水土流失治理程度達(dá)到81.37%，森林覆蓋率達(dá)到33.62%，林草覆蓋率達(dá)到58.44%，水土保持率達(dá)到72.88%；水土保持措施保水率達(dá)到39.3%、保土率達(dá)到51.6%，年均攔蓄徑流3 268萬m3、攔截土壤3 856萬t；水資源利用率達(dá)到35.3%，河流溝道水質(zhì)均達(dá)到地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)以上，重要水源地水質(zhì)達(dá)到地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)以上；區(qū)域小氣候持續(xù)向好，持續(xù)干旱與極度干旱氣象逐漸減少，水土資源利用率持續(xù)提高。

經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)堅(jiān)持不懈地進(jìn)行農(nóng)田整地建設(shè)，平?jīng)鍪?42.07 km2塬地全部改造成條田，2 713.6 km2坡耕地改造成梯田，95.3%的“三跑”(跑水、跑土、跑肥)山坡地變成保水、保土、保肥的糧田，80.2%的山地產(chǎn)業(yè)道路達(dá)到機(jī)械化作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，“人扛肩挑畜馱”的農(nóng)耕條件變成了機(jī)械化耕作。山塬地蘋果、馬鈴薯、地膜玉米、旱地蔬菜、山地草畜等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大規(guī)模發(fā)展，創(chuàng)造了“梯(條)田+產(chǎn)業(yè)+科技”的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年豐產(chǎn)豐收，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出持續(xù)提高，農(nóng)民群眾收入連續(xù)增長(zhǎng)，到2020年底全市農(nóng)民年人均純收入達(dá)到7 000元以上的小康標(biāo)準(zhǔn)。按照世界銀行二期貸款項(xiàng)目調(diào)查統(tǒng)計(jì)成果推算，農(nóng)民群眾收入增長(zhǎng)中水土保持貢獻(xiàn)率達(dá)29.17%，水土保持在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建成小康社會(huì)過程中發(fā)揮了重要支撐作用。

至2019年底，平?jīng)鍪泄矊徟帘３址桨?38個(gè)，驗(yàn)收水土保持設(shè)施241項(xiàng)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案申報(bào)率達(dá)到91%、實(shí)施率達(dá)到85%、驗(yàn)收率達(dá)到82%；依法依規(guī)查處各類破壞水土保持設(shè)施事件680余件，全面強(qiáng)化了水土保持監(jiān)督管理。

3 存在的問題

受自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和投入力度的限制和影響，目前平?jīng)鍪兴帘３止ぷ魅源嬖谝恍┢款i。一是“兩高一低”問題和矛盾突顯。平?jīng)鍪型寥狼治g模數(shù)1 500 t/(km2·a)以上的水土流失面積仍達(dá)62%，治理程度高的同時(shí)土壤侵蝕程度高、水土保持效益低的問題突出，水土流失治理任務(wù)仍然較重。二是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境修復(fù)矛盾突出，人為水土流失治理任務(wù)重。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的人為水土流失現(xiàn)象越來越突出，局部地區(qū)生態(tài)惡化趨勢(shì)加重，如規(guī)劃建設(shè)的平?jīng)鰴C(jī)場(chǎng)、平慶高鐵、靈臺(tái)礦區(qū)等重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)估將擾動(dòng)土地面積148 km2以上，需要開展大量的人為水土流失防治和水土保持生態(tài)建設(shè)。三是自然災(zāi)害引發(fā)的水土流失防治工作艱巨。嚴(yán)重的暴洪災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，引發(fā)的次生水土流失強(qiáng)度大、反復(fù)性強(qiáng)，加劇了水土流失防治工作的難度。四是治理進(jìn)度滯后，治理程度和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的要求。目前，平?jīng)鍪腥杂?35.22 km2山丘區(qū)坡耕地和949.76 km2老舊梯田需要改造提升；全市林草植被覆蓋率、城市人均綠地面積均低于全國(guó)平均值，要想趕上全國(guó)平均水平，需增加林草地面積729.41 km2、城市綠地面積27.66 hm2；現(xiàn)有的35個(gè)自然保護(hù)區(qū)和435 km2景區(qū)需加強(qiáng)管護(hù)，未治理的1 643.9 km2水土流失區(qū)需進(jìn)行綜合治理，初步治理面積中的5 468.77 km2土地需進(jìn)行深度治理、精準(zhǔn)治理，92處城鄉(xiāng)供水水源地保護(hù)區(qū)的599.5 km2區(qū)域需加強(qiáng)林草植被建設(shè)。

4 平?jīng)鍪兴帘３指哔|(zhì)量發(fā)展思路

在深刻領(lǐng)會(huì)黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略要求的前提下，綜合分析平?jīng)鍪薪?jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展態(tài)勢(shì)和水土保持進(jìn)程，探索得出新時(shí)代平?jīng)鍪兴帘３指哔|(zhì)量發(fā)展思路：堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，以及習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念；以實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略為契機(jī)，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)平?jīng)鍪兴亮魇ЬC合防治體系和水土保持監(jiān)督管理服務(wù)能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)，以構(gòu)筑國(guó)家西部生態(tài)安全屏障為根本，以打造涇河、葫蘆河黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行示范流域及水生態(tài)文明城市為方向，以預(yù)防和治理水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源、提高水土資源利用效率為主線，以“一屏兩域三河”總體布局為構(gòu)架，按照“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益”的水土保持工作方針，實(shí)施山水溝塬林草田路村源頭治理、綜合治理、系統(tǒng)治理、精準(zhǔn)治理；注重自然恢復(fù)、強(qiáng)化監(jiān)督管理，著力體制機(jī)制創(chuàng)新，加快水土保持監(jiān)測(cè)信息化、管理服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)，力求水土資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，助力平?jīng)鰧?shí)現(xiàn)生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、飲水安全、糧食安全、防洪安全、鄉(xiāng)村振興[2]，助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，為黃河中游生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及建設(shè)綠色開放、幸福美好新平?jīng)鎏峁┯辛χ?。其中，“一屏兩域三河”總體布局主要是指:立足平?jīng)鍪械靥廃S河中游的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，基于黃土丘陵溝壑區(qū)的地形地貌特征，努力構(gòu)筑關(guān)山山脈隴東黃土高原生態(tài)安全屏障，打造涇河、葫蘆河兩個(gè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行示范流域，建設(shè)涇河、葫蘆河、千河三條宜居宜業(yè)宜游幸福河，開拓平?jīng)鏊帘３脂F(xiàn)代化事業(yè)。

5 水土保持高質(zhì)量發(fā)展措施體系

新時(shí)代、新階段，平?jīng)鍪袘?yīng)努力破解水土流失治理程度高的同時(shí)水土流失率高的瓶頸，持續(xù)開展流域綜合治理和生態(tài)清潔小流域建設(shè)，大力推行水土流失治理區(qū)深度治理、精準(zhǔn)治理，加強(qiáng)信息化監(jiān)測(cè)監(jiān)管，大幅提高林草覆蓋率及水土保持效益，著力打造黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行示范流域及水生態(tài)文明城市，全面提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和人民群眾幸福感，為此構(gòu)建了水土保持高質(zhì)量發(fā)展措施體系。

5.1 全面實(shí)施生態(tài)化水土保持預(yù)防保護(hù)措施體系，構(gòu)筑關(guān)山及其山脈隴東黃土高原生態(tài)安全屏障

充分利用平?jīng)鍪袆?chuàng)建全國(guó)森林城市時(shí)形成的綠色發(fā)展共識(shí)和項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，大力實(shí)施關(guān)山及其山脈生態(tài)屏障建設(shè)與保護(hù)、水源涵養(yǎng)生態(tài)廊道建設(shè)、生態(tài)功能區(qū)維護(hù)、疏林地補(bǔ)植封育等項(xiàng)目，以及生態(tài)養(yǎng)生小流域、生態(tài)溝道、生態(tài)村、生態(tài)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建設(shè)；強(qiáng)化重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)自然修復(fù)和封禁[2]，最大程度減少人為活動(dòng)對(duì)自然植被、野生動(dòng)物、飲用水水源地的擾動(dòng)和影響，同時(shí)采取封山育林、封坡育草、人工補(bǔ)植、撫育改造次生林和疏林地補(bǔ)植等封育保護(hù)措施，提高林草覆蓋率，著力保護(hù)飲用水水源地和生態(tài)功能區(qū)[2]；逐流域建設(shè)生態(tài)屏障、水源涵養(yǎng)功能區(qū)、生態(tài)旅游示范區(qū)，保障城鄉(xiāng)飲用水安全、生態(tài)安全，提升水源涵養(yǎng)和土壤保持能力，維護(hù)和增強(qiáng)區(qū)域水土保持生態(tài)功能，快速構(gòu)筑關(guān)山及其山脈隴東黃土高原生態(tài)安全屏障。

5.2 大力實(shí)施深度化、精準(zhǔn)化水土流失綜合治理措施體系，夯實(shí)水土保持高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)

持續(xù)加大黃土高原淤地壩建設(shè)和旱作梯田開發(fā)與老舊梯田提升改造力度，全面建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)梯田和優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效旱作梯田示范縣(市、區(qū))，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，增強(qiáng)農(nóng)村綜合發(fā)展能力。持續(xù)加強(qiáng)平?jīng)鍪悬S土丘陵溝壑區(qū)小流域綜合治理，實(shí)施水土流失深度治理、精準(zhǔn)治理[2]。集中連片開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)，減少中度以上水土流失面積?？刂泼嬖次廴?，加強(qiáng)生活污水和生活垃圾無害化處理，著力建設(shè)生態(tài)流域、清潔流域、生態(tài)鄉(xiāng)村、生態(tài)景區(qū)，優(yōu)化小流域農(nóng)村人居環(huán)境。持續(xù)加大隴東黃土高原溝壑區(qū)固溝保塬建設(shè)力度，開啟隴中黃土高原丘陵溝壑區(qū)固溝保村護(hù)田措施，并與美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，山水溝塬林草田路村綜合整治，保持水不沖塬(園)、土不離壤、泥不出溝、塬(園)不侵蝕。持續(xù)加大城市(城鎮(zhèn))水土保持工作力度，加強(qiáng)城市(城鎮(zhèn))建設(shè)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加強(qiáng)水土流失防治與監(jiān)督管理，持續(xù)改善城市(城鎮(zhèn))水土保持生態(tài)環(huán)境，減少人為水土流失。

5.3 集中實(shí)施智能化水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和智慧水保措施體系，促進(jìn)水土保持綜合監(jiān)管能力現(xiàn)代化

加大信息化、智能化監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)和智慧水保監(jiān)督管理平臺(tái)建設(shè)力度。以縣級(jí)智慧水保平臺(tái)建設(shè)和城鄉(xiāng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持智能監(jiān)控為主要措施，推進(jìn)水土保持信息化建設(shè)；完善全市水土流失監(jiān)測(cè)站(網(wǎng))信息化體系，建立健全水土流失監(jiān)測(cè)體系，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督，強(qiáng)化科技支撐，提升水土流失監(jiān)測(cè)水平和水土保持綜合監(jiān)管能力；加快水土保持科技教育示范園區(qū)建設(shè)和法制化預(yù)防監(jiān)督步伐，全力推動(dòng)水土保持現(xiàn)代化發(fā)展。

5.4 努力實(shí)施大水保、大融合機(jī)制體制保障措施體系,保證“一屏兩域三河”總體布局目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

借鑒福建長(zhǎng)汀經(jīng)驗(yàn),凝聚共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理、全力推動(dòng)大水保的智慧和力量,成立縣(市、區(qū))推進(jìn)水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),統(tǒng)一組織縣(市、區(qū))委辦、政府辦、發(fā)改、財(cái)政、水務(wù)、水保、林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門力量和投資,將水土保持工作融入縣(市、區(qū))城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大盤中統(tǒng)籌謀劃、綜合安排、統(tǒng)一指揮、強(qiáng)力推動(dòng)。創(chuàng)新成立國(guó)投農(nóng)業(yè)發(fā)展公司或鄉(xiāng)村振興建設(shè)公司，作為農(nóng)林水利水保項(xiàng)目實(shí)施法人,統(tǒng)一管理、統(tǒng)一組織，專業(yè)化實(shí)施農(nóng)林水利水保項(xiàng)目,落實(shí)好項(xiàng)目建設(shè)管理法人責(zé)任制、項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制、施工管理合同制、施工監(jiān)理制、項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量終身制等,建立“全方位、縱到底、橫到邊”的大水保格局；大力推行政府購(gòu)買服務(wù),引入第三方機(jī)構(gòu)參與水土保持監(jiān)管,培育更多的水土保持技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍,構(gòu)建公平開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管到位的水土保持市場(chǎng)服務(wù)體系,為全社會(huì)共同防治水土流失提供專業(yè)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)；探索實(shí)施市、縣(市、區(qū))聯(lián)合開展水土流失監(jiān)測(cè)和水土保持檢查監(jiān)督管理的模式,提升監(jiān)督執(zhí)法力度和水平；健全完善各級(jí)政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度,落實(shí)市、縣(市、區(qū))水土保持目標(biāo)責(zé)任；落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金和責(zé)任追究制度,鼓勵(lì)鞭策各級(jí)各地積極開展水土流失防治和水土保持建設(shè)；加強(qiáng)行業(yè)能力建設(shè)和科技投入,抓好人才隊(duì)伍建設(shè),提高水土保持科技含量和水平；提升全社會(huì)水土保持意識(shí)，開創(chuàng)水土保持新格局。