布林肯任內(nèi)的首次中亞行

肖斌?張曉慧

2023年2月28日，中亞五國和美國“C5+1”模式部長級會議在阿斯塔納舉行。圖為五國外長和美國國務(wù)卿布林肯（左三）出席會議。

2023年2月28日至3月1日，美國國務(wù)卿布林肯訪問了哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦這兩個中亞國家。這是布林肯任期內(nèi)的首次中亞之行，在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)一周年背景下顯得格外引人注目。

根據(jù)公開信息，布林肯此次出訪的目的，一是與哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦兩國加深雙邊合作，鞏固所謂“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”；二是參加在阿斯塔納舉行的中亞五國和美國（“C5+1”）外長會議，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境、安全合作。2月28日，在與哈總統(tǒng)托卡耶夫和外長特列烏別爾季的會談中，布林肯重申美國支持中亞國家的獨立、主權(quán)和領(lǐng)土完整。布林肯還表示，美方大力支持托卡耶夫的改革，期待哈采取具體步驟實施其計劃。在訪問烏茲別克斯坦期間，布林肯贊揚(yáng)烏總統(tǒng)米爾濟(jì)約耶夫發(fā)揮“地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作用”，雙方討論了“改革議題”，包括“婦女權(quán)利”和“媒體自由”的重要性。除了政治上的許諾和保證，美宣布提供2500萬美元的資金支持，幫助中亞地區(qū)拓展貿(mào)易路線、發(fā)展私營部門和加強(qiáng)人才培訓(xùn)。

但外界普遍認(rèn)為，阻止俄羅斯從中亞國家進(jìn)口緊缺物資或借道中亞出口物資，才是布林肯此次訪問中亞的核心議題。自2022年2月烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，西方國家對俄展開了全方位嚴(yán)厲制裁。為規(guī)避制裁，大量俄企遷移至中亞國家，其中包括一些國防工業(yè)供應(yīng)商。由于中亞國家的海關(guān)很難分辨軍民兩用產(chǎn)品，一些中亞國家企業(yè)向俄出口的產(chǎn)品可能流入俄國防工業(yè)。根據(jù)美國《外交官》雜志2023年2月27日公布的數(shù)據(jù)，2022年1月至10月哈企業(yè)向俄出口了5.75億美元的電子產(chǎn)品，是2021年同期的18倍。另據(jù)歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的報告，2022年歐盟、英國、美國對哈出口額增長了80%，同期哈對俄的出口額增長超過22%。2月24日，美國、歐盟宣布新一輪對俄制裁，協(xié)助俄規(guī)避制裁的一些個人和公司上了“黑名單”。

拜登政府負(fù)責(zé)中亞事務(wù)的團(tuán)隊十分清楚，與中東歐、高加索地區(qū)國家相比，中亞國家依然是俄在“后蘇聯(lián)空間”的傳統(tǒng)、穩(wěn)固伙伴，美國很難說服它們充分配合自己封鎖、弱化俄羅斯。中亞國家也很清楚，它們不可能與俄羅斯切割。首先，俄是部分中亞國家能源的主要供應(yīng)國，俄能源分別占塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦能源進(jìn)口總量的30%、55%。其次，俄羅斯盧布在中亞是有一定地位的國際貨幣，哈、吉、塔三國銀行與俄銀行有著密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系。三是，中亞國家在俄有大量勞工移民，數(shù)量近來創(chuàng)歷史新高。世界銀行《移民與發(fā)展簡報》數(shù)據(jù)顯示，2022年吉、烏、塔三國勞工從俄匯出了總計約198億美元的外匯。而大多數(shù)在俄工作的中亞勞工來自本國貧困地區(qū)，若僑匯收入減少，中亞將有100萬人口陷入貧困。美國很難幫助中亞國家解決就業(yè)問題，而任何中亞國家政府都不愿本國陷入貧困危機(jī)。

在烏克蘭危機(jī)的復(fù)雜背景下，中亞國家更加積極地奉行多元平衡外交，盡力保持自身戰(zhàn)略自由度，避免對俄形成過度依賴。過去一年中，中亞國家還出現(xiàn)了一些疏離俄羅斯的現(xiàn)象，并在烏克蘭危機(jī)背景下被媒體放大。例如，一些塔公民放棄具有俄風(fēng)格的名字，哈停止俄MIR支付卡在其境內(nèi)使用。俄則選擇了務(wù)實的外交策略，接受中亞國家在烏克蘭問題上所持的“中立”立場，并時不時提醒中亞國家維護(hù)“傳統(tǒng)關(guān)系”的重要性。

認(rèn)識到中亞國家的現(xiàn)實利益，雖然布林肯沒有公開迫使中亞國家在烏克蘭問題上選邊站隊，但告誡其“不要成為莫斯科逃避制裁的同謀”。

實際上，受特朗普政府“孤立主義”外交的影響，美國對中亞的影響力已不如從前。拜登入主白宮后，其外交團(tuán)隊重點修復(fù)了與傳統(tǒng)盟友的關(guān)系。反觀，為了集中力量應(yīng)對外部挑戰(zhàn)，拜登政府加快了美軍從阿富汗撤軍的進(jìn)程，于2021年9月完成在阿富汗的撤軍行動，中亞國家安全不可避免受到阿富汗局勢的影響。于是，俄借機(jī)強(qiáng)化了與中亞國家的關(guān)系，特別是雙邊和多邊軍事領(lǐng)域的合作。例如，提高俄軍在吉、塔軍事基地的人員配備和裝備水平；承諾集體安全條約組織用全部能力保障中亞成員國安全問題；集安組織舉行了多場以遏制阿富汗恐怖主義外溢為主題的演習(xí)；等等。俄的努力獲得了一定回報。2022年2月烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，拜登政府基本沿襲了特朗普政府出臺的中亞戰(zhàn)略：

政治領(lǐng)域保持了差異化的合作策略，積極支持中亞國家的國內(nèi)政治改革。這些合作策略包括：支持哈薩克斯坦總統(tǒng)托卡耶夫的政治和經(jīng)濟(jì)改革，并強(qiáng)調(diào)全面實施這些改革對于確保哈繁榮和中亞安全至關(guān)重要；支持吉爾吉斯斯坦在法治和尊重人權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展包容性民主；幫助塔吉克斯坦改善地方治理和透明度，促進(jìn)民主實踐和制度；積極推動烏茲別克斯坦婦女兒童權(quán)益和宗教自由發(fā)展；鼓勵土庫曼斯坦政府與民間社會建立和諧的關(guān)系。

哈薩克斯坦首都阿斯塔納景色。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作發(fā)展較快。2022年美國與中亞國家的貿(mào)易總額為43.61億美元，同比增長33.4%，其中美哈貿(mào)易額占美國與中亞國家貿(mào)易總額的85%以上。拜登政府還在中亞做了以下工作：促進(jìn)中亞國家“海關(guān)服務(wù)的數(shù)字化”，提升過境和貿(mào)易便利化；幫助中亞國家改善投資環(huán)境；推動與南亞國家的貿(mào)易聯(lián)系；幫助中亞國家拓展跨里海航線貿(mào)易的機(jī)會；構(gòu)建功能齊全、可持續(xù)的中亞區(qū)域能源市場；等等。

維持既有的安全合作。受制于俄在中亞地區(qū)安全上的影響力，拜登政府與中亞國家的安全合作依然聚焦在幾個傳統(tǒng)領(lǐng)域。一是通過伙伴能力建設(shè)計劃，向中亞國家提供軍事裝備和培訓(xùn)，舉行聯(lián)合軍事演習(xí)。例如，美向烏國防部特種作戰(zhàn)部隊贈送50輛價值280萬美元的北極星MRZR輕型戰(zhàn)術(shù)機(jī)動車。與中亞國家武裝力量舉行“區(qū)域合作-22”軍事演習(xí)。二是推進(jìn)全球核安全計劃。位于哈的塞米巴拉金斯克基地曾是蘇聯(lián)主要核武器實驗場之一。2022年，美國防部國防威脅降低局在哈舉辦了可持續(xù)核安全課程培訓(xùn)，并出資建設(shè)了小型設(shè)施，以提高哈應(yīng)急部門保護(hù)上述試驗場的能力。三是加強(qiáng)中亞國家處置邊境安全問題和打擊跨境犯罪的能力。美國與中亞國家、聯(lián)合國毒品和犯罪辦公室、聯(lián)合國勞工組織合作打擊中亞地區(qū)的跨境犯罪。

盡管歷屆美國政府持續(xù)不斷地向中亞國家投入外交資源，然而在美看來，中亞國家政治改革、美國與中亞國家經(jīng)濟(jì)及安全合作水平與美國設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)差距較大。

中亞國家的“人權(quán)與自由” “民主化”問題是美政府的關(guān)注點。中亞國家政治文化有自己傳統(tǒng)和特點，依然處于“強(qiáng)人政治”狀態(tài)，美認(rèn)為這很難符合其民主政治的標(biāo)準(zhǔn)。受不同宗教和政治文化影響，中亞國家公眾對美國文化的認(rèn)可度不高。

提高經(jīng)濟(jì)合作水平的阻力性因素頗多。促進(jìn)與地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)合作是布林肯中亞之行的重要內(nèi)容。布林肯還承諾幫助中亞國家解決經(jīng)濟(jì)困難。例如，拜登政府向哈頒發(fā)了許可證，允許其通過里海石油管道出口原油，而這條管道的合伙人由俄羅斯、哈薩克斯坦、美國、荷蘭、英國等國的能源企業(yè)組成。與俄相比，美國與中亞國家貿(mào)易關(guān)系還有巨大差距，但從投資水平來看，美國已超過俄羅斯。即便如此，阻礙美國與中亞國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作的因素還有很多，包括中亞國家法治不健全、市場規(guī)模小且質(zhì)量不高、企業(yè)審計不透明等。特別是中亞地區(qū)互聯(lián)互通水平低是一個結(jié)構(gòu)性的問題，美國企業(yè)不得不支出更多的經(jīng)營成本處理不同中亞國家的事務(wù)。

安全領(lǐng)域合作難有突破。自2021年8月從阿富汗撤軍后，拜登政府向中亞國家提供的軍事裝備都是非致命性的，包括車輛、通信設(shè)備等。拜登政府深知，中亞國家并沒有把美國當(dāng)成地區(qū)安全的守護(hù)者，僅僅是平衡其他大國的工具。

布林肯的中亞之行對于促進(jìn)美國與中亞國家的關(guān)系是有作用的，但在鼓勵中亞與俄羅斯“脫鉤”方面不會有明顯效果。曾經(jīng)擔(dān)任過駐哈薩克斯坦、塔吉克斯坦大使的美國退休外交官理查德·霍格蘭表示，布林肯中亞之行的最大價值是向中亞國家傳達(dá)一種政治姿態(tài)，即，美國不想在中亞取代俄羅斯，但確實想提醒這些國家的領(lǐng)導(dǎo)人，它們實行的是多元平衡外交政策，美國將繼續(xù)是中亞國家的可靠伙伴。

由于合作進(jìn)展緩慢，塔吉克斯坦總統(tǒng)拉赫蒙對中亞五國與美國（“C5+1”）部長級會議的形式公開發(fā)出抱怨。不過，除非拜登政府對俄選擇更激進(jìn)的打壓遏制戰(zhàn)略，美國才會對當(dāng)前的中亞戰(zhàn)略進(jìn)行重大調(diào)整。