新形勢下對建立耕地保護新機制的研究

蘇燕青

（泰安市岱岳區(qū)自然資源局，山東 泰安 271000）

0 引言

中國是一個人口大國，也是一個耕地資源豐富的國家。但是人口的不斷增長，耕地資源的日益減少。中國正面臨著前所未有的巨大耕地危機，甚至已成為世界上最大的耕地后備資源國，保護好耕地資源，不僅關(guān)系到國家糧食安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到我國在新時期實現(xiàn)全面建成小康社會目標和“兩個一百年”奮斗目標以及中華民族偉大復(fù)興中國夢過程中的根本利益訴求。新形勢下保護和改善耕地是確保中國人糧食安全、確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略得以實現(xiàn)、確保國家長治久安關(guān)鍵之一；保護耕地是一項長期而艱巨的任務(wù)；同時，也是一個長期且不斷發(fā)展變化中的問題。因此，要通過對國內(nèi)外耕地保護形勢、存在問題、發(fā)展趨勢等進行全面分析，并結(jié)合新形勢下中國經(jīng)濟社會實際情況提出切實有效的政策建議及對策建議。

1 耕地保護工作面臨的新形勢

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。習近平總書記在黨的十九大報告中也強調(diào)，要堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率。當前，我國面臨著國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻復(fù)雜變化的挑戰(zhàn)，更要把“藏糧于地”戰(zhàn)略落到實處。習近平總書記指出：保障國家糧食安全是治國理政的頭等大事，要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位和“穩(wěn)地價、穩(wěn)預(yù)期”的政策取向不動搖；把耕地保護作為糧食安全保障體系的重要內(nèi)容，全面加強耕地占補平衡制度建設(shè)；建立健全耕地保護目標責任制和考核評價制度。

為落實中央“藏糧于地”戰(zhàn)略部署和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標要求，國家先后出臺了一系列政策措施。國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》《關(guān)于堅決制止耕地占補平衡中弄虛作假行為的通知》《關(guān)于進一步加強耕地保護工作的意見》《關(guān)于嚴格規(guī)范土地管理和切實做好耕地保護工作的通知》等文件。自然資源部下發(fā)了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）修改方案》。各地區(qū)也相繼制定或修訂了相關(guān)政策和管理辦法。但是，由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大、各地經(jīng)濟社會發(fā)展條件差異較大、土地利用存在著一定的特殊性等因素影響，使得一些地方政府在土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行過程中出現(xiàn)了違法違規(guī)用地現(xiàn)象。

近年來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，各級黨委政府積極踐行新發(fā)展理念，堅決落實最嚴格耕地保護制度和最嚴格節(jié)約集約用地制度要求。但是由于各種原因與因素影響下部分地區(qū)未能充分認識土地利用總體規(guī)劃所處地位至關(guān)重要和重要性及其在耕地保護工作中發(fā)揮重要作用。因此對此要保持清醒認識并高度重視?！皟蓚€一百年”奮斗目標和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標要求我們必須堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進共同富裕目標。黨的十九大報告、二十大強調(diào)了堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進共同富裕目標是“兩個一百年”奮斗任務(wù)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標要求中的核心內(nèi)容，這就明確要求我們必須堅持節(jié)約集約利用資源方針和最嚴格制度執(zhí)行要求進行耕地保護工作；并且強調(diào)了統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，系統(tǒng)推進生態(tài)保護修復(fù)；強調(diào)了堅決遏制一切損害國土資源的違法行為；強調(diào)了嚴格保護18億畝耕地紅線不動搖，確保永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高；強調(diào)了要堅決遏制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)各類違法違規(guī)占用耕地行為，強調(diào)要加大土地執(zhí)法監(jiān)管力度。

2 耕地質(zhì)量建設(shè)與保護需要面對的新問題

新形勢下耕地保護工作面臨著許多新問題，主要包括耕地數(shù)量不足、質(zhì)量不高與分布不均的問題。首先，優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護工作力度不夠。從全國范圍看，各地雖然已經(jīng)采取了一系列措施加強了耕地保護工作，但由于歷史原因造成的“田塊小、零碎、不連片”等問題仍然沒有從根本上得到解決。其次，土地開發(fā)整理力度不夠。從全國范圍看，土地綜合整治主要集中在東南沿海地區(qū)和西南西北地區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)；而中西部地區(qū)則由于發(fā)展不平衡、工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度較低等因素影響而普遍存在經(jīng)濟欠發(fā)達以及生態(tài)脆弱的問題。

再次土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理。從我國主要耕地分布看，東部和中部地區(qū)土地開發(fā)整理任務(wù)重、投入大；而西部和南部地區(qū)因開發(fā)潛力大仍是重點建設(shè)區(qū)和后備資源開發(fā)區(qū)，因此對西部地區(qū)新增耕地要求較高；中西部地區(qū)由于受發(fā)展條件限制，在土地利用上更多的是利用“存量”，而東部地區(qū)則是通過“增量”來補充耕地規(guī)模的不足。

最后，部分區(qū)域因缺乏保護措施、經(jīng)濟實力薄弱等原因致使耕地質(zhì)量建設(shè)緩慢：一些城市建設(shè)項目占用大量農(nóng)用地作為工業(yè)用地；生態(tài)環(huán)境保護與糧食安全、社會經(jīng)濟發(fā)展之間存在著不可調(diào)和的矛盾；一些地方對耕地保護不夠重視，甚至存在著“種了多少”現(xiàn)象，有的土地管理部門甚至將其視作可以隨意處置的“燙手山芋”而不予理會；一些地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展和財政收入等方面的考慮而不按規(guī)定進行農(nóng)用地調(diào)整并將其占補平衡轉(zhuǎn)移支付到農(nóng)用地上來；一些地方甚至通過“賣地”非法占用土地建設(shè)所謂的“開發(fā)區(qū)項目”和“工業(yè)園區(qū)項目”等。

3 構(gòu)建耕地保護新機制的必要性和可行性分析

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移進城；“兩區(qū)”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略的實施，城鎮(zhèn)化快速推進產(chǎn)生了大量農(nóng)業(yè)用地需求 這些情況都要求我們必須要構(gòu)建耕地保護新機制。習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出：“要加快構(gòu)建科學合理的耕地保護制度”。這是對新形勢下耕地保護工作的基本要求。構(gòu)建“三條紅線”和“五個管控體系”。習近平總書記在中央農(nóng)村座談會上指出：“我們要守住1.2億hm2耕地紅線，確保糧食安全，就必須嚴格控制人口增長和城鎮(zhèn)擴張。” 2018年3月5日至6日在福建考察時強調(diào)：“要統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，著力解決好‘三農(nóng)’問題，促進鄉(xiāng)村全面振興?！?/p>

根據(jù)習近平總書記的指示精神，從中央到地方都對耕地保護工作高度重視起來。特別是黨的十九大以來中央關(guān)于加強土地管理工作方面的文件層出不窮，對國土資源管理和保護提出了一系列新要求新舉措：黨的十九大報告指出：“要實行最嚴格的耕地保護制度，把1.2億hm2農(nóng)田保護好。” 習近平總書記多次就耕地保護工作作出重要指示批示，為貫徹落實習近平總書記關(guān)于“嚴守耕地紅線”的重要指示精神，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、發(fā)改委、財政部、人力資源和社會保障部陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于加強耕地保護工作有關(guān)政策文件等。這些文件充分體現(xiàn)了黨和政府對土地資源管理和保護工作高度重視、嚴格管控的態(tài)度和決心；同時也為構(gòu)建耕地保護新機制指明了方向、提供了依據(jù)，具有較強的針對性和可操作性。

4 保障高質(zhì)量耕地安全的對策建議

4.1 以經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展為目標，從根本上轉(zhuǎn)變耕地保護思路

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，對土地資源提出了更高要求，必須堅持以可持續(xù)理念為指導(dǎo)，從根本上轉(zhuǎn)變耕地保護思路。具體來說，一是要科學合理地利用土地資源，特別是要在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌安排耕地保護任務(wù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模布局和耕地保有量指標的分配關(guān)系。二是要正確處理好政府與市場的關(guān)系。耕地保護工作應(yīng)通過市場化方式進行配置，在充分發(fā)揮政府職能的同時，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。三是要堅持耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護理念 四是要加快構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系并實施好土地用途管制制度及各項配套政策的落地落實；五是要建立生態(tài)紅線預(yù)警機制及相關(guān)法律法規(guī)，對破壞資源者進行嚴厲打擊；六是要建立健全耕地保護激勵機制。通過提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、科技進步、生態(tài)環(huán)境治理水平等措施為耕地保護工作提供保障。

4.2 以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，科學合理確定土地利用方向

土地利用總體規(guī)劃是國土資源管理的重要依據(jù)，我國土地利用總體規(guī)劃的制定應(yīng)該更加科學合理，更符合實際情況，對國土資源的保護和科學配置具有指導(dǎo)意義。新形勢下，土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當更加豐富和完善，在堅持規(guī)劃目標設(shè)定、原則和方向時要根據(jù)我國國土資源保護現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢以及經(jīng)濟社會發(fā)展對耕地資源的需求，以確保耕地在未來可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位、保證耕地總量基本平衡為目標，更加重視糧食安全、可持續(xù)和生態(tài)保護等方面的內(nèi)容，并充分考慮與土地利用總體規(guī)劃之間的銜接。要以現(xiàn)有土地審批制度改革為契機進行改革完善。一方面對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行嚴格審核制度，將涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的行政審批事項全部下放到縣級人民政府；另一方面要進一步完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用相關(guān)政策。在嚴格保護耕地基礎(chǔ)上合理配置建設(shè)用地指標。此外，對于建設(shè)項目用地指標進行嚴格控制與管理，以國家重點支持與帶動地方發(fā)展為導(dǎo)向?qū)Σ糠值貐^(qū)進行調(diào)整和補充，鼓勵農(nóng)民自主選擇承包經(jīng)營或者其他方式流轉(zhuǎn)耕地及林地、草地等農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標，也要加強農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作的管理。

4.3 嚴格保護耕地資源，加強政策法規(guī)宣傳，強化監(jiān)督檢查工作

土地資源是寶貴的資源，更是不可再生的資源。要嚴格按照耕地保護的政策要求，在土地利用總體規(guī)劃及年度計劃確定的區(qū)域內(nèi)，將各項耕地保護政策措施落到實處。加強對耕地保護工作重要性、緊迫性和艱巨性的宣傳力度、強化對占用耕地行為處罰措施及力度。充分利用各種媒體，采取多種形式向全社會宣傳土地法律法規(guī)，提高廣大人民群眾對土地法律法規(guī)及其有關(guān)知識的了解，營造良好的輿論氛圍。強化耕地保護監(jiān)督檢查工作，確保國家和地方各級人民政府對土地利用情況的真實性、合法性、合規(guī)性負責。要積極開展執(zhí)法檢查，嚴格查處違法違規(guī)占用耕地行為，保障“兩個不低于”目標落地落實。

4.4 強化耕地紅線意識，加強領(lǐng)導(dǎo)、落實責任

要切實加強耕地保護的組織領(lǐng)導(dǎo)，強化耕地保護工作領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責任和考核問責機制。各級政府要將國土資源管理作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障措施，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。同時，要完善土地利用規(guī)劃、用途管制和耕地占補平衡制度，在嚴格控制土地資源總量的前提下，以增加優(yōu)質(zhì)、高效用地為目標，保障糧食安全和重點項目用地。在具體落實中要堅持“保護第一、預(yù)防為主”和“耕地紅線不動搖”的原則，建立健全長效機制。對于土地資源管理過程中出現(xiàn)的新問題或者新情況要及時研究解決并且建立相應(yīng)的預(yù)警機制。對于各類違法違規(guī)行為要依法嚴厲打擊，對嚴重破壞生態(tài)環(huán)境者要追究其法律責任。

4.5 加快生態(tài)建設(shè)，提高土地的綜合開發(fā)利用水平和利用效率

加強生態(tài)建設(shè)，改善耕地生產(chǎn)條件。一是加強國土資源管理的法規(guī)、制度、標準體系和行政執(zhí)法體系建設(shè)，完善監(jiān)督機制，保障各項政策措施落到實處。二是要按照“山水林田湖草”綜合治理的要求，將“山水林田湖草”綜合整治與耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護與土地整理復(fù)墾開發(fā)相結(jié)合。三是開展國土資源節(jié)約集約示范行動。鼓勵支持地方政府將節(jié)約用地和提高利用效率等要求納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中；加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)土地資源節(jié)約集約利用。四是加大耕地保護財政投入力度，將耕地保護和生態(tài)建設(shè)納入政府預(yù)算，在政策上給予傾斜和支持，促進國土資源管理工作向科學化、規(guī)范化、制度化轉(zhuǎn)變，使之成為政府行政管理的重要組成部分。

4.6 創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性和主動性

“農(nóng)”是中國的基本國情，耕地是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕的基礎(chǔ)。因此，我們要始終把“農(nóng)”作為基本國策來貫徹落實。要創(chuàng)新土地利用機制，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)土地利用和保護方式對耕地保護的積極作用。一方面，應(yīng)通過制度安排來引導(dǎo)農(nóng)民改變過去片面追求糧食產(chǎn)量的生產(chǎn)模式，在保護耕地與保障糧食安全之間尋求平衡。另一方面，應(yīng)在農(nóng)業(yè)土地利用與保護方面實行政府和市場雙重管理模式。在土地管理上，政府應(yīng)發(fā)揮積極作用：一是加大對土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控力度，此外還要加快建立耕地保護補償機制，充分調(diào)動農(nóng)民保護耕地熱情和積極性。

5 結(jié)語

耕地是保障我國糧食安全的第一資源，是國家糧食安全的根本。在經(jīng)濟方面，要高度重視耕地保護工作的重要性，切實加強耕地保護財政投入。在政治方面應(yīng)繼續(xù)堅持最嚴格的土地管理制度和耕地保護戰(zhàn)略不動搖，進一步完善和落實耕地保護制度，使其真正發(fā)揮維護國家糧食安全和土地資源可持續(xù)利用的作用。研究新形勢下如何更好地保護我國耕地資源，促進資源得到充分利用。