村規(guī)民約的實(shí)施對(duì)鄉(xiāng)村治理的作用調(diào)查
——以廣州白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)為例

張世昌，蔡佩諾，翁小潔，李艷如

（廣州科技職業(yè)技術(shù)大學(xué)，廣東 廣州 510000）

1 調(diào)研背景和目的

自《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（1998）規(guī)定村民自治制度以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視村規(guī)民約參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)施情況?！蛾P(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2018年）明確肯定了村規(guī)民約在踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的有效作用，著重強(qiáng)調(diào)了村規(guī)民約是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制的重要形式。黨在十九大報(bào)告中更是強(qiáng)調(diào)：要提高市民公約、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的重要作用，來(lái)健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。由此可見(jiàn)，村規(guī)民約是我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的重要策略，是鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的有力保障，更是鄉(xiāng)村有效治理的重要途徑。本調(diào)研報(bào)告針對(duì)廣州市白云區(qū)鐘落潭高職園區(qū)湴湖村、新村、登塘村、鳳尾村、紅衛(wèi)村等五個(gè)村委展開(kāi)調(diào)研，旨在了解疫情防控背景下村規(guī)民約實(shí)施的現(xiàn)狀和困境，以期為推進(jìn)鄉(xiāng)村文明建設(shè)和基層治理提供有效的對(duì)策和建議。

2 調(diào)研方法

本次的調(diào)研采取個(gè)體訪(fǎng)談和問(wèn)卷調(diào)查的方案，設(shè)計(jì)了“沐浴村規(guī)民約，促進(jìn)村莊建設(shè)”調(diào)查問(wèn)卷，并根據(jù)調(diào)研目的和內(nèi)容設(shè)計(jì)了訪(fǎng)談提綱，以現(xiàn)場(chǎng)訪(fǎng)談和錄音的方式收集信息。本次問(wèn)卷調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷240份，回收有效問(wèn)卷218份，隨機(jī)深度訪(fǎng)談了10名當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)工作人員和村民，共整理提煉出3000字訪(fǎng)談資料和視頻文字資料。

3 調(diào)研結(jié)果與分析

3.1 對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)知情況

從調(diào)查結(jié)果看，村民對(duì)村規(guī)民約的總體認(rèn)知情況較好，超過(guò)半數(shù)的村民（56.9%）表示對(duì)村規(guī)民約有一定程度的了解。關(guān)于其內(nèi)容和內(nèi)涵，大部分村民認(rèn)為內(nèi)容應(yīng)包含為人處世、思想精神教育、學(xué)習(xí)生活習(xí)慣、尊老愛(ài)幼、愛(ài)國(guó)護(hù)家等方面，其內(nèi)涵應(yīng)包括孝親敬長(zhǎng)、誠(chéng)實(shí)守信、家庭和睦、勤奮儉樸、自強(qiáng)自立等方面，這說(shuō)明村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)知較為全面。但對(duì)于條款的理解程度，還有待進(jìn)一步的加強(qiáng)，表示完全可以理解的只占29.4%，比較理解的占33.9%，一般的占30.3%。此外，有61.5%的村民認(rèn)為村規(guī)民約是精神指向、清規(guī)戒律、價(jià)值準(zhǔn)則的合成，這也可以看出村民未能徹底認(rèn)知和理解其本質(zhì)，還有待進(jìn)一步的學(xué)習(xí)和宣傳。這可能是由于所在村委會(huì)對(duì)村規(guī)民約的貫徹落實(shí)和學(xué)習(xí)還不夠到位，加之村民中老年人口比例大，普遍文化程度不高，生活繁忙，缺乏足夠的認(rèn)知水平和耐心去進(jìn)一步了解村規(guī)民約，造成村民對(duì)村規(guī)民約的一知半解的情況。

3.2 對(duì)村規(guī)民約的了解方式

目前村民了解村規(guī)民約的主要方式有新媒體宣傳（公眾號(hào)、海報(bào)等）占比65%，以及長(zhǎng)輩言傳身教或鄰里聊天，占比41%，村民代表大會(huì)、政府導(dǎo)向、社會(huì)熏染則起到了較小的宣傳作用。從訪(fǎng)談情況來(lái)看，有3名受訪(fǎng)對(duì)象表示本村村規(guī)民約通常是經(jīng)過(guò)村民表決同意并且公告欄公示而為村民所熟知。由此可見(jiàn)，“線(xiàn)上+線(xiàn)下”的雙重宣傳力量是目前讓村民深入了解村規(guī)民約的主要方式。訪(fǎng)談結(jié)果表示，少數(shù)訪(fǎng)談對(duì)象（3人）認(rèn)為由于村民知識(shí)文化水平不高，中老年人口比例大，對(duì)村規(guī)民約理解有一定難度，希望可以通過(guò)數(shù)字化公開(kāi)，每戶(hù)（生產(chǎn)社）建立代表群相互學(xué)習(xí)，以及親自走訪(fǎng)村民家里等方式來(lái)宣傳。這說(shuō)明在村規(guī)民約的普及和宣傳上，村民是依賴(lài)和相信政府力量的，渴望得到正規(guī)完善的培訓(xùn)和教育。選擇自我學(xué)習(xí)提升方式的占比較小，這反映出在日常生活中，村民依靠自身力量來(lái)提升對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)知有一定的難度，這可能是個(gè)人興趣，學(xué)歷水平，生活節(jié)奏，學(xué)習(xí)渠道等各方面因素綜合影響的結(jié)果。在選擇期望接觸的宣傳方式方面，超過(guò)半數(shù)的村民都選擇報(bào)刊文章、電視節(jié)目、親友交流三種方式，由此可見(jiàn)通過(guò)“線(xiàn)上+線(xiàn)下”的宣傳方式來(lái)普及村規(guī)民約，是未來(lái)可能較為有效的宣傳方式。

3.3 對(duì)村規(guī)民約的合理性認(rèn)知

從調(diào)查數(shù)據(jù)看，約有85.4%的村民肯定了村規(guī)民約存在的必要性，但有近半數(shù)的村民（50.9%）表示村規(guī)民約具有很大的隨意性，約有67%的村民認(rèn)為設(shè)置處罰性條款是合理的，87.2%的認(rèn)為其與崇尚自由的觀念并不沖突，可見(jiàn)村民普遍認(rèn)為村規(guī)民約是大家都應(yīng)遵守的文明公約和條例，并不會(huì)限制個(gè)人自由，為了增加其有效性，合理增設(shè)處罰條款是可接受的。

3.4 村規(guī)民約的參與度

總體上，村民對(duì)村規(guī)民約的遵守情況較為樂(lè)觀，約有80%的村民都能做到自覺(jué)遵守。而關(guān)于村規(guī)民約制定的意見(jiàn)采納情況較差，約有68%的村民表示不知道或者意見(jiàn)未被采納，有3名訪(fǎng)談對(duì)象認(rèn)為村規(guī)民約只是在口頭上說(shuō)明，沒(méi)有明文規(guī)定，很少人會(huì)遵守。這從側(cè)面反饋出現(xiàn)行的村規(guī)民約在很大程度上未能代表真實(shí)民意。這一方面可能是由于村規(guī)民約的宣傳不夠到位造成的，就訪(fǎng)談的10名村民中，僅有4名表示知道本村有村規(guī)民約，而有另6人表示不了解情況或持無(wú)所謂態(tài)度，可見(jiàn)宣傳效果較差；另一方面可能是由于村民對(duì)其關(guān)注度不夠高，對(duì)自身利益影響不太大等原因造成的，未來(lái)的研討和制定則需更加廣泛征求民眾的意見(jiàn)。就對(duì)村民參與熱情方面，超過(guò)70%的村民表示愿意通過(guò)以身作則，熟記公約，融入實(shí)踐等方式來(lái)促進(jìn)其發(fā)展和執(zhí)行，參與熱情普遍較高。

3.5 村規(guī)民約的作用

從調(diào)研結(jié)果看，有88.6%的村民表示村規(guī)民約體現(xiàn)了鄉(xiāng)村應(yīng)急治理需要的作用，但就解決鄰里矛盾等生活問(wèn)題方面，村民對(duì)其作用持懷疑態(tài)度，約有70%的村民認(rèn)為其未能起到解決生活矛盾的作用。有3名訪(fǎng)談對(duì)象表示在明顯有爭(zhēng)議的問(wèn)題上，村規(guī)民約基本無(wú)法發(fā)揮用處，有4名表示希望可以通過(guò)有獎(jiǎng)懲措施來(lái)改進(jìn)村規(guī)民約。另有半數(shù)訪(fǎng)談對(duì)象（5名）表示其作用多體現(xiàn)在治理村容村貌、以及村內(nèi)治安上，極少數(shù)（2人）表示在村里有相關(guān)重大項(xiàng)目或者遇到突發(fā)事件時(shí)，村規(guī)民約才會(huì)根據(jù)其當(dāng)下情況進(jìn)行修改完善并且增加條例。這說(shuō)明村規(guī)民約的作用僅限于特定時(shí)期的村容治理等方面，其作用還有待進(jìn)一步挖掘。這也為未來(lái)村規(guī)民約的完善提供了新的思路，適當(dāng)增加條例改善鄰里關(guān)系和生活矛盾，以及增加突發(fā)事件處理?xiàng)l例，可有效提升其作用。

4 村規(guī)民約的實(shí)施存在的主要問(wèn)題及提升措施

通過(guò)本次調(diào)研活動(dòng)，村規(guī)民約的實(shí)施存在的主要問(wèn)題有：（1）對(duì)村規(guī)民約條款的理解程度還有待進(jìn)一步的加強(qiáng)，村民未能徹底認(rèn)知和理解其本質(zhì)，普遍停留在對(duì)村規(guī)民約的一知半解的層面；（2）對(duì)村規(guī)民約的普及和教育力度不夠，村民依靠自身能力來(lái)提升對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)知水平難度大，需要借助政府和主治部門(mén)的宣傳力量；（3）對(duì)村規(guī)民約的宣傳效果不佳，目前主要依靠傳統(tǒng)的線(xiàn)下宣傳方式，需要采取“線(xiàn)上+線(xiàn)下”多維度宣傳方式，來(lái)達(dá)到進(jìn)一步的宣傳效果；（4）對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)行力度不夠，具有較大的隨意性，多數(shù)條款停留在口頭上，主管部門(mén)不夠重視，缺乏有效監(jiān)督和強(qiáng)制處罰條例；（5）村規(guī)民約的制定未有效采納村民意見(jiàn)，條例未能代表真實(shí)的民意和反映民眾的真實(shí)需求，尤其在疫情防控中，缺乏因時(shí)制宜的條款；（6）村規(guī)民約的作用僅發(fā)揮在部分工作內(nèi)容上，當(dāng)村里有相關(guān)重大項(xiàng)目或者遇到突發(fā)事件時(shí)，未能及時(shí)做出調(diào)整和修改，其作用還有待進(jìn)一步提升。

總的來(lái)說(shuō)，村規(guī)民約對(duì)規(guī)范村民在疫情常態(tài)化下工作和生活有著有效的作用，可以助力政府和村委會(huì)有效做好疫情期間的基層社會(huì)治理，但這種有效作用還待采取行之有效的措施，才能得以更加彰顯。

鄉(xiāng)村振興背景下，村規(guī)民約實(shí)施的有效提升策略可通過(guò)以下方面實(shí)現(xiàn)：

第一，立足村情，精簡(jiǎn)村規(guī)民約條例，制定通俗易懂的條例內(nèi)容，激發(fā)村民參與治理的積極性。本次被調(diào)研的鄉(xiāng)村普遍存在中老年人在實(shí)際居住人口占比較高，大比例年輕人因工作原因長(zhǎng)期未在本村居住的現(xiàn)象，現(xiàn)存的村規(guī)民約大部分呈現(xiàn)內(nèi)容繁多，條款復(fù)雜的現(xiàn)象，多則上萬(wàn)字，對(duì)于文化程度較低的中老年村民來(lái)說(shuō)，閱讀起來(lái)很吃力。在未來(lái)的村規(guī)民約制定中，村委會(huì)可立足鄉(xiāng)情，精簡(jiǎn)村規(guī)民約的條例，制定通俗易懂的條例內(nèi)容，激發(fā)村民參與治理的積極性。例如：可以制定“三字經(jīng)”類(lèi)型的簡(jiǎn)明村規(guī)民約，或?qū)⑵浞譃樽窦o(jì)守法篇、家庭鄰里篇、文明禮貌篇、人際關(guān)系篇等多個(gè)小篇章。這樣在宣傳實(shí)施起來(lái)，村民讀起來(lái)朗朗上口，好學(xué)易記，更易宣傳，可以營(yíng)造出好民風(fēng)帶動(dòng)好村風(fēng)，好村風(fēng)帶動(dòng)好家風(fēng)的良好氛圍。村規(guī)民約不僅要寫(xiě)在紙上，還要掛在嘴邊，使大家銘記于心，激發(fā)村民參與本村治理的積極性，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

第二，群策群力，依托黨員大會(huì)和支部委員會(huì)等治理部門(mén)，形成社會(huì)合力，為村規(guī)民約落地實(shí)施保駕護(hù)航?！熬尤瓴粸槎Y，禮必壞；三年不為樂(lè)，樂(lè)必崩”，村規(guī)民約落地需要籌劃、制定、實(shí)施、監(jiān)管、改進(jìn)等多方力量雙管齊下，僅依靠村委會(huì)的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要多方監(jiān)督和堅(jiān)持多元共治的配合。村規(guī)民約落地需要多元共治，充分發(fā)揮全民踐行村規(guī)民約，可采取黨員大會(huì)和支部委員會(huì)推動(dòng)——村委會(huì)自治——群眾性組織如調(diào)解委員會(huì)、村民議事會(huì)等實(shí)行的方法來(lái)推動(dòng)村規(guī)民約有效執(zhí)行。黨組織領(lǐng)導(dǎo)村規(guī)民約制定和運(yùn)行，通過(guò)解決村規(guī)民約運(yùn)行中存在的制度虛置問(wèn)題，進(jìn)而把黨的價(jià)值理念與行為要求變?yōu)榇迕褡杂X(jué)行動(dòng)。這不僅為農(nóng)村現(xiàn)代化過(guò)程中村規(guī)民約的制定和運(yùn)行提供了多方面的力量支撐，更提高了村規(guī)民約實(shí)施的可操作性，約束力與執(zhí)行力。此外，為解決監(jiān)督問(wèn)題，根據(jù)上級(jí)政策，由社區(qū)中有威望的黨員代表、鄉(xiāng)賢等成立調(diào)解委員會(huì)、紅白理事會(huì)、村民議事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)等群眾性組織，不僅能夠在移風(fēng)易俗、矛盾調(diào)解等方面發(fā)揮重要作用，更能帶動(dòng)村民間的相互監(jiān)督。村規(guī)民約的完善和發(fā)展，群策群力，需尋求多個(gè)部門(mén)的合作與幫助，形成社會(huì)合力，為其發(fā)展保駕護(hù)航。

第三，創(chuàng)新宣傳，采取“線(xiàn)上+線(xiàn)下”宣傳模式，打造村規(guī)民約新媒體宣傳陣地，使村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)“村村制定，戶(hù)戶(hù)知曉，人人遵守”。調(diào)研小組在調(diào)研結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約的宣傳普及單靠村民自身力量存在難度，希望借助政府的力量，得到正規(guī)完善的培訓(xùn)和教育。在未來(lái)的宣傳方式上，可采取“線(xiàn)上+線(xiàn)下”宣傳方式，打造村規(guī)民約新媒體宣傳陣地，具體做法如下：第一，可通過(guò)村委會(huì)公眾號(hào)發(fā)表相關(guān)推文和制定電子版“遵守村規(guī)民約承諾書(shū)”，讓村民線(xiàn)上簽字保存記錄，并轉(zhuǎn)發(fā)到村民群和朋友圈中為村民所熟知，以及制作短視頻標(biāo)明定位發(fā)布到抖音、快手、微博等短視頻平臺(tái)，也可以將村規(guī)民約制作成膾炙人口的歌曲以此宣傳，加深村民心中印象；第二，由于中老年人在操作智能手機(jī)方面存在困難，也可采取在大街小巷進(jìn)行喇叭放送村規(guī)民約，或者在村里人流量大的地方設(shè)置村規(guī)民約公告牌，讓村規(guī)民約入心入腦；第三，由工作人員逐門(mén)逐戶(hù)向村民進(jìn)行介紹宣傳，制作紙質(zhì)版“遵守村規(guī)民約承諾書(shū)”讓村民簽字承諾，更好地讓村民約束自己，自覺(jué)遵守。在宣傳走訪(fǎng)過(guò)程中，工作人員亦可了解到村規(guī)民約實(shí)行過(guò)程中的一些漏洞和民眾的建議，加以更新村規(guī)民約，以保證宣傳的實(shí)質(zhì)效果。

第四，因時(shí)而異，結(jié)合實(shí)際工作需要增減相關(guān)條例，筑牢鄉(xiāng)村自治根基。要有效地發(fā)揮村規(guī)民約的作用，要堅(jiān)持因時(shí)而異，做好“加減法”，對(duì)條例進(jìn)行增減，保障村民們的身體健康和安全。首先，對(duì)村規(guī)民約中關(guān)于傳統(tǒng)節(jié)日的條例進(jìn)行適當(dāng)修正，如可增加疫情防控的工作要求，可適當(dāng)增加文明過(guò)節(jié)，溫情走訪(fǎng)的內(nèi)容，研判疫情發(fā)展形勢(shì)，提倡村民盡量不走親訪(fǎng)友，不串門(mén)、不聚會(huì)、不聚餐，多在家陪伴家人等；其次，對(duì)村規(guī)民約中的文明出行和起居，增加普及健康衛(wèi)生知識(shí)，有效為村民提供綠色健康的生活方式；最后，對(duì)村規(guī)民約中的條款制定應(yīng)該廣開(kāi)言路，村委會(huì)可建立系列封控期間村民反饋制度，聽(tīng)取廣大村民真實(shí)心聲和需求，根據(jù)村民的意見(jiàn)新增條款，爭(zhēng)取讓更多的村民參與到村規(guī)民約的建設(shè)和發(fā)展中來(lái)。