毛如皓 大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院

1.概念界定及漁政執(zhí)法中涉及的漁民權(quán)益類型

1.1 漁政執(zhí)法的概念

漁業(yè)行業(yè)管理和執(zhí)法是我國漁業(yè)執(zhí)法最主要的兩個方面。因此漁政執(zhí)法就是政府麾下的漁政管理部門及漁政執(zhí)法隊伍依照《漁業(yè)法》的規(guī)定，按照一定的執(zhí)法程序，監(jiān)督保障漁業(yè)生產(chǎn)活動秩序，打擊處罰違法漁業(yè)捕撈活動，保護(hù)國家淡水、海洋領(lǐng)域漁業(yè)資源以及漁民權(quán)益的一種行政執(zhí)法活動[1]。

1.2 漁業(yè)行政執(zhí)法過程中涉及的漁民權(quán)益

漁民權(quán)益的類型有很多，本文認(rèn)為在漁政執(zhí)法過程中，需要保護(hù)的漁民權(quán)益主要包括漁民的財產(chǎn)權(quán)益、生產(chǎn)權(quán)益以及生活權(quán)益。財產(chǎn)權(quán)益涵蓋三個方面：一是漁業(yè)生產(chǎn)場所即海域使用權(quán)；二是漁業(yè)生產(chǎn)工具即漁船；三是漁業(yè)生產(chǎn)收益。在生產(chǎn)權(quán)益上主要涉及水產(chǎn)品捕撈、水產(chǎn)品養(yǎng)殖以及漁業(yè)附屬產(chǎn)業(yè)。漁民的生活權(quán)益主要體現(xiàn)在四個保障，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、子女受教育以及社會救助保障[2]。本文將主要圍繞如何在執(zhí)法過程中保護(hù)好漁民的財產(chǎn)權(quán)益提出建設(shè)性意見。

2.漁政執(zhí)法過程中存在的問題及原因分析

2.1 管理體制存在弊端

《漁業(yè)法》頒行之初，漁政工作施行了一套“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的模式，這套模式起初有效地打開了工作局面，充分調(diào)動了地方漁政執(zhí)法隊伍的積極主動性。但是在后續(xù)的工作過程中，這種模式逐漸顯露出其弊端，主要表現(xiàn)為“分級有余”而“統(tǒng)一不足”?？v向來看，各級漁政部門缺乏相互牽制，上級對下級限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)缺乏監(jiān)督；橫向來看，中央把管理與執(zhí)法權(quán)授權(quán)到地方執(zhí)法部門，特別容易發(fā)生地方保護(hù)主義[3]。既是運動員又是裁判員的地方漁政部門一定無法正視自身存在的問題，執(zhí)法工作中一旦作出錯誤決定，執(zhí)法機構(gòu)難以做到及時的自我糾正。

權(quán)力要牽制在牢籠中，一旦缺乏監(jiān)督，必然會產(chǎn)生腐敗。目前的漁政執(zhí)法監(jiān)督并沒有起到應(yīng)有的作用，內(nèi)部監(jiān)督常常礙于面子走走過場，外部監(jiān)督缺少更為直接的途徑，監(jiān)督途徑繁瑣艱難，不當(dāng)執(zhí)法行為沒有得到及時、有效地糾正，漁民合法權(quán)益受損后也就無法在第一時間獲得最大限度的救濟。

2.2 漁業(yè)法律法規(guī)不完善

《漁業(yè)法》頒行已有30余年，在2000年的大修之后至今沒有進(jìn)行過實質(zhì)性修改，《漁業(yè)法》中的眾多條款已經(jīng)不能滿足當(dāng)下漁政工作的需要，出現(xiàn)了許多漁政執(zhí)法配套法規(guī)方面的空白。漁民不斷變著法子改變違法方式，再加上缺乏配套的責(zé)任確定標(biāo)準(zhǔn)，漁政人員在認(rèn)定漁民違法責(zé)任大小時更是難上加難，漁政工作極易因此出現(xiàn)不規(guī)范性和隨意性，導(dǎo)致一些相似案情在處罰結(jié)果上大相徑庭。漁民深感不公，遵法、守法、配合執(zhí)法的意愿也就隨之下降。

《漁業(yè)法》中缺少損害賠償條款。對漁民來說，一旦其權(quán)益受損，對其給予經(jīng)濟或者物質(zhì)上的補助是最有意義的。然而我國《漁業(yè)法》中缺少漁政執(zhí)法損害漁民權(quán)益后的賠償制度。法律制度失缺，漁民權(quán)益受損之后的保障，自然就成為了一紙空談。

2.3 漁政執(zhí)法隊伍建設(shè)不達(dá)標(biāo)

2.3.1 執(zhí)法中的證據(jù)留存工作存在問題

筆者通過研究河北、北京、天津漁業(yè)行政執(zhí)法案卷，歸納整理了漁政執(zhí)法實務(wù)環(huán)節(jié)中頻繁出現(xiàn)的一些問題。其中占比最高的三項問題是：處罰決定書撰寫不規(guī)范；復(fù)制件、影印件等證據(jù)缺乏記錄；卷宗應(yīng)當(dāng)加“以下空白”字樣的地方缺少該字樣。可以說，處罰決定書、復(fù)制件、影印件等是漁政工作重要的執(zhí)法依據(jù)，對行政相對人具有直接的拘束力，具有嚴(yán)肅性和強制力。處罰決定書的撰寫，復(fù)制件、影印件的留存，都有著明確的規(guī)范和要求，如果不能保證證據(jù)留存的工作質(zhì)量，也就無法保障漁民的合法權(quán)益。

2.3.2 執(zhí)法人員缺少執(zhí)法耐心以及未起到表率作用

作為特殊社會群體一份子的漁民們，受制于文化層次的限制，不能期待他們能夠完全配合執(zhí)法工作，不僅如此他們還會因為缺乏對漁政工作的理解，而出現(xiàn)抗拒甚至阻礙漁政管理工作的情況?！?016年國民海洋意識發(fā)展指數(shù)（MAI）研究報告》結(jié)果顯示我國海洋戰(zhàn)略觀念指標(biāo)平均分僅有60.02分[4]，究其原因是人們受到傳統(tǒng)的“重陸輕水”意識的影響，不能夠有效認(rèn)識到漁業(yè)資源永續(xù)開發(fā)利用的重要性。在執(zhí)法過程中，個別執(zhí)法人員缺少耐心，不能夠進(jìn)行有效的溝通且刻板執(zhí)法，使得漁民們感受不到群眾以及社會各界的理解和支持，認(rèn)為自己應(yīng)有的權(quán)益得不到保護(hù)，很容易就站在了漁政管理執(zhí)法的對立面，使得漁政管理各項工作的開展愈加困難。

漁政執(zhí)法工作與漁民的人身財產(chǎn)權(quán)益密切相關(guān)，一旦執(zhí)法人員不能秉公執(zhí)法，漁民的人身財產(chǎn)權(quán)益就難以得到應(yīng)有的保障。特別是漁政執(zhí)法人員又徇私舞弊濫用權(quán)力，不僅僅只是危害了漁民的合法權(quán)益，還將對司法公正產(chǎn)生破壞，損害政府公信力。執(zhí)法人員都不能恪守法律，若還妄想漁民能夠遵法、守法就更是天方夜譚了。

總結(jié)來說以上問題的出現(xiàn)是緣于漁政執(zhí)法隊伍建設(shè)不達(dá)標(biāo)，執(zhí)法人員缺少相應(yīng)的執(zhí)法培訓(xùn)，缺少嚴(yán)密的執(zhí)法思維，不能夠熟練掌握規(guī)范的執(zhí)法程序。

3.應(yīng)對此問題的對策建議

3.1 推進(jìn)漁政執(zhí)法管理體制改革

我國的漁政管理機構(gòu)由于是以行業(yè)條塊為主組成，存在職權(quán)分散的缺陷，就此或許可以多借鑒外國的管理體制模式，在符合“大部制”改革要求的前提下，設(shè)立綜合漁業(yè)行政管理機構(gòu)，開拓出一種契合我國漁業(yè)良性發(fā)展目標(biāo)的新模式[5]。

3.1.1 精簡漁政管理機構(gòu)設(shè)置

當(dāng)下的漁政管理運行模式造了執(zhí)法部門相互推諉扯皮、互踢皮球的情況，職能配置不合理，層次過多、協(xié)調(diào)任務(wù)過重，導(dǎo)致有功搶著上，無功躲著走，內(nèi)耗嚴(yán)重難以形成合力，漁政管理的工作效率大幅下降。筆者認(rèn)為克服這個障礙的有效手段，便是在明確各部門主體責(zé)任的先決條件下，將市一級和縣一級的漁政執(zhí)法機構(gòu)剝離出去，不再受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則簡化執(zhí)法機構(gòu)，然后由省級漁業(yè)管理部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)由分級管理向垂直管理的轉(zhuǎn)化。

3.1.2 完善責(zé)任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督

在明確了各部門的職責(zé)后，可考慮執(zhí)法案件終身負(fù)責(zé)制、錯案責(zé)任糾察問責(zé)盡職免責(zé)制，對于違法失職、玩忽職守的人員，給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重觸犯刑法的依法追究其刑事責(zé)任。

“公園文化”告訴我們物質(zhì)環(huán)境空間和犯罪之間有著直接的聯(lián)系[6]。在隱秘的監(jiān)控盲區(qū)更容易發(fā)生犯罪，這緣于無論是誰的心中皆有幽暗面的存在，缺乏了監(jiān)督制衡就會出亂子。由人組成的執(zhí)法工作隊伍自然也不能擺脫幽暗的一面，因此加強執(zhí)法監(jiān)督勢在必行。執(zhí)法監(jiān)督工作可以通過完善漁政電子監(jiān)督服務(wù)建設(shè)，設(shè)立更多的公眾監(jiān)督渠道，發(fā)揮好漁政執(zhí)法平臺的受理舉報功能，建立受理后限時處理答復(fù)與處理結(jié)果公開機制。鼓勵社會公眾行使監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)專防與群防的銜接與融合。

3.2 完善漁業(yè)法律法規(guī)，建立賠償機制

重新完善修訂《漁業(yè)法》已經(jīng)刻不容緩，有法可依才能夠更好的在執(zhí)法過程中維護(hù)好漁民權(quán)益。具體建議有，一增設(shè)執(zhí)法監(jiān)督的相關(guān)法條。二增加相關(guān)違禁漁具的禁售、取締內(nèi)容，規(guī)范化禁用漁具相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，修改過于陳舊的相關(guān)法律條款，確立符合現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展特點的法規(guī)，明晰違法責(zé)任定罰標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)化處罰規(guī)格，增強法條的可執(zhí)行性與可操作性，避免無標(biāo)準(zhǔn)亂處罰情況的發(fā)生。三推動《漁業(yè)法》與國際更多地接軌，推進(jìn)新時代漁業(yè)治理的發(fā)展進(jìn)程。

最后，在漁民權(quán)益受損的賠償問題上，可以增加漁業(yè)權(quán)受損賠償條款，明確賠償范圍和賠償時效，建立健全賠償機制。例如《浙江省漁業(yè)管理條例》第63條就規(guī)定了漁業(yè)資源損害賠償費?！稘O業(yè)法》修訂后，各省可以遵循因地制宜的原則出臺地方配套政策，以地方立法的形式細(xì)化賠償機制，以程序的方式將漁權(quán)受損賠償納入立法。

3.3 強化漁政執(zhí)法隊伍建設(shè)

農(nóng)業(yè)部2021印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強漁政執(zhí)法能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》強調(diào)，要著力提高漁政執(zhí)法隊伍建設(shè)，把嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法貫徹到行動上，提升漁業(yè)治理能力，為漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興提供堅強支撐與保障[7]。其中就有涉及到健全執(zhí)法機構(gòu)，完善執(zhí)法機制，嚴(yán)格人員持證上崗等舉措。

3.3.1 推進(jìn)漁政執(zhí)法人員資格認(rèn)定

加強漁政執(zhí)法人員的資格認(rèn)定是提高漁政執(zhí)法水平的重要舉措。《執(zhí)政處罰法》的出臺讓漁政執(zhí)法人員取得行政執(zhí)法證成為了漁政執(zhí)法工作的前提條件。

古人云“不學(xué)詩，無以言”，在執(zhí)法者身上，則是不學(xué)法，無以言。執(zhí)法者必須要熟知漁業(yè)法規(guī)，提升執(zhí)法能力，唯有如此才能避免在處置違法行為和糾紛時無所適從，做到信手拈來。才能避免執(zhí)法過程中出現(xiàn)證據(jù)留存工作上的失誤，才能在遇到漁民質(zhì)疑進(jìn)行政策解讀時更有底氣，避免顧左右而言他，前言不搭后語的情況。因此推進(jìn)執(zhí)法證考取工作，才能確保漁政執(zhí)法人員對《漁業(yè)法》等相關(guān)法律達(dá)到一定的掌握程度，心中有法，才能確保執(zhí)法過程中始終不偏離依法執(zhí)法的軌道。

3.3.2 提高漁政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)

執(zhí)法人員工作質(zhì)量的高低直接影響到執(zhí)法效果的優(yōu)劣。漁政管理部門可以通過開展執(zhí)法培訓(xùn)來提升辦案人員的法律素養(yǎng)，繼而擢升漁政工作質(zhì)量。實際上漁政管理工作絕非大家臆想得那般輕松，它涉及多方面的專業(yè)知識，除法律外還涉及到生物、環(huán)保、漁業(yè)、機械等方面。很大一部分執(zhí)法人員由于學(xué)歷有限所掌握的知識面不夠廣闊，大多時候都是依靠經(jīng)驗執(zhí)法，一定程度上也阻礙了現(xiàn)代漁政執(zhí)法的發(fā)展進(jìn)程[8]。對此可以通過聘請漁政領(lǐng)域?qū)＜议_展能力提升問答宣講，拓展?jié)O政人員學(xué)習(xí)充電的渠道，加強其依法行政的意識和能力，在熟練掌握漁政執(zhí)法知識的同時，培養(yǎng)出遵法、守法、學(xué)法、用法的意識和能力，形成“依法治漁”理念。

對于執(zhí)法人員自身，還要樹立起終身學(xué)習(xí)的觀念，法律是一門不斷更新變化的學(xué)科，執(zhí)法人員要積極了解新法的變動，理清新法的內(nèi)涵。在平時的工作之余，要注重點滴的積累，多研究法律文本，學(xué)會“法律責(zé)任”的變通適用，比如在打擊囤積居奇收購水產(chǎn)品行為時，依靠罰款就可以起到震懾作用時就無需沒收處理[9]。工作之余多翻閱執(zhí)法卷宗，積累執(zhí)法經(jīng)驗，提升個人能力。熟記法律法規(guī)，以法裁度、以法釋疑，才能在工作中做到執(zhí)法適度，使執(zhí)法既能起到懲戒作用，也不會損害漁民權(quán)益，漁民心服口服，才會愿意配合執(zhí)法，讓執(zhí)法工作更加順利。

3.3.3 提升執(zhí)法人員的職業(yè)道德素養(yǎng)和精神面貌

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，執(zhí)法者的一言一行都在漁民群眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，執(zhí)法者自己也要有言出法隨的優(yōu)良品質(zhì)，如果能起到表率作用，做到公正無私、以身作則，那么漁民們也會跟著效仿，反之則會失去公信力。執(zhí)法人員作為法律的捍衛(wèi)者，秉公執(zhí)法是法律賦予其的職責(zé)，但實際卻事與愿違，部分執(zhí)法人員態(tài)度強硬，唯我獨尊，存在“官本位”“管本位”的思想，難免造成漁民的逆反心理，造成警民沖突，執(zhí)法效果大打折扣。建議執(zhí)法部門可以引入執(zhí)法記錄儀，執(zhí)法時全程嚴(yán)格錄像，構(gòu)建智慧執(zhí)法系統(tǒng)，保留執(zhí)法動態(tài)，這樣既可以糾正執(zhí)法者的偏頗行為，也能夠在回顧查證案件時做到有跡可循。

執(zhí)法者如果能夠有“匠人精神”精益求精，把生活中的感悟融入到漁政工作中，在法律框架下善用語言藝術(shù)，用通俗易懂的語言釋法執(zhí)法，達(dá)到釋法句句講規(guī)范，講理句句講實在，賦予執(zhí)法以美感，做到與眾不同。通過先了解漁民的擔(dān)憂與困難，再進(jìn)行細(xì)致溝通，打通執(zhí)法難點，在完成執(zhí)法工作的同時，引導(dǎo)漁民群眾守法，相信任何執(zhí)法問題都會迎刃而解。

在漁民眼中執(zhí)法人員就是法律的化身，尊崇法律是對執(zhí)法者最基本的要求。敬畏法律不是要求對法律頂禮膜拜，而是把法律當(dāng)做信仰去尊重去熱愛。執(zhí)法人員在漁政工作中要堅守原則、恪守底線，不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。此外，還要重視培養(yǎng)精神風(fēng)貌，重警容、警貌、警風(fēng)，塑造嚴(yán)整的警容警風(fēng)打造良好的漁政執(zhí)法形象。

“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，隨著新時代廣大民眾對法律公正性期待值的提高，漁政執(zhí)法隊伍肩上的擔(dān)子更加沉重，漁政工作要身正為范，煥發(fā)法律的生命力，執(zhí)法人員只有尊重法、勤學(xué)法、謹(jǐn)守法、善用法，才能更好地勝任執(zhí)法工作，成為一名合格的漁民權(quán)益捍衛(wèi)者。

4.結(jié)語

漁政執(zhí)法不規(guī)范問題處理的恰當(dāng)與否，直接關(guān)系到漁民的切身利益，同時，也決定著“漁業(yè)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展”進(jìn)程。近些年以來，我國漁民的維權(quán)意識有在逐步增強，漁政執(zhí)法相對人救濟制度的大環(huán)境有所改善，但是漁政執(zhí)法時的漁民權(quán)益保護(hù)仍然差強人意。如何在漁政執(zhí)法工作時做到全方位維護(hù)好漁民權(quán)益，是一個廣而深的問題，本文在此只能做一個簡短探討和思路性引導(dǎo)。在深入貫徹落實依法行政、加快建設(shè)法治政府的時代大背景下，如何更好地保障好漁民權(quán)益，需要漁業(yè)相關(guān)各界進(jìn)行深度的思考與研究，更需要漁政部門和執(zhí)法人員在工作實踐中不斷去探索完善。