全覆蓋預(yù)算績效管理的內(nèi)容建構(gòu)和路徑研究

王嬌 景洪市職業(yè)高級中學(xué)

目前在全覆蓋預(yù)算績效管理的工作中由于缺乏完善的績效管理內(nèi)容、良好的管理路徑，導(dǎo)致工作效果難以提升，在此情況下合理進(jìn)行全覆蓋預(yù)算績效管理內(nèi)容的構(gòu)建和路徑的探索非常重要，能進(jìn)一步提升全覆蓋預(yù)算績效管理的水平，因此，在新時期的環(huán)境下應(yīng)重點根據(jù)預(yù)算績效管理的特點構(gòu)建完善的全覆蓋預(yù)算績效管理內(nèi)容和路徑，確保整體預(yù)算績效管理工作的有效開展和全面落實。

一、全覆蓋預(yù)算績效管理分析

全覆蓋預(yù)算績效管理概念主要是為了能夠解決資金覆蓋范圍窄、預(yù)算資金界限模糊、預(yù)算績效管理評價范圍局限的問題而提出，總體來講，需要確保三個部分的全面聯(lián)動，其一就是全方位進(jìn)行預(yù)算績效管理，其二就是構(gòu)建完善且全面覆蓋的預(yù)算管理體系，其三就是明確全過程預(yù)算績效管理的鏈條，在目標(biāo)導(dǎo)向的支持下厘清工作內(nèi)容，踐行全覆蓋預(yù)算管理，提升績效管理的水平。從本質(zhì)層面來講，覆蓋預(yù)算績效管理工作的實施，主要的目標(biāo)導(dǎo)向為：目前在預(yù)算績效管理工作中并沒有全面覆蓋于所有的資金預(yù)算管理領(lǐng)域，不能滿足全方位五位一體的布局要求和立體化覆蓋的要求，而在采用全覆蓋預(yù)算績效管理方式的過程中，能夠進(jìn)行四本預(yù)算全面覆蓋和預(yù)算部門權(quán)責(zé)主體績效管理的全面覆蓋，同時還能進(jìn)行績效評價范圍的全面覆蓋，提升預(yù)算績效管理工作的效果。目前，部分事業(yè)單位的預(yù)算績效管理覆蓋深度存在問題，績效主體責(zé)任模糊，而在應(yīng)用全覆蓋預(yù)算績效管理方式的過程中，就可以明確不同預(yù)算項目資金的利用范圍和涉及主體，清晰界定單位個人的權(quán)責(zé)范圍，使預(yù)算績效管理工作延伸到基層，有效解決相應(yīng)的問題。

二、全覆蓋預(yù)算績效管理內(nèi)容的構(gòu)建措施

（一）績效管理體系的構(gòu)建

1.完善預(yù)算績效管理體系

常規(guī)的公共預(yù)算績效管理體系中，主要涉及收入方面、支出方面、政府和企業(yè)合作項目方面、社會資本合作項目方面。在收入層面強(qiáng)調(diào)收入結(jié)構(gòu)具有多元化的特點、對收入比例進(jìn)行優(yōu)化設(shè)置，以此進(jìn)行稅收征管覆蓋面的拓展，以免出現(xiàn)征收遺漏的現(xiàn)象或是重復(fù)征收的現(xiàn)象，提升稅收征管的效率效果，為稅收優(yōu)惠政策所涉及的主體提供更多能夠享受的福利；支出層面則是要統(tǒng)籌預(yù)算績效管理中綜合資金的應(yīng)用，提升資金的利用效率，考核預(yù)算資金配置效果和優(yōu)化程度，確保深層次覆蓋各個層面；政府和企業(yè)、資本之間合作方面，預(yù)算績效管理需要覆蓋于全領(lǐng)域，綜合資金的應(yīng)用效率、預(yù)算績效投資的收益和項目資金的配置效率是否能夠達(dá)到最優(yōu)化的目的。

2.不同預(yù)算績效管理的融合

為了全面將財政功能發(fā)揮出來，將綜合預(yù)算和不同的預(yù)算模式有機(jī)整合，能夠最高程度上促使預(yù)算功能的發(fā)揮、提升資金統(tǒng)籌利用的效率，但是目前一般公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算有著非常明確的收入與支出界限，再加上預(yù)算外資金管理存在問題，因此，一本綜合預(yù)算和若干復(fù)式預(yù)算的模式不適合應(yīng)用在我國的事業(yè)單位。且從實踐操作的角度來講，傳統(tǒng)預(yù)算管理主要就是局部的獨立管理，很容易導(dǎo)致四本預(yù)算中存在交叉重疊的部分，企業(yè)與政府合作項目財政資金預(yù)算有交集部分，可能會因為不合理的工作出現(xiàn)預(yù)算盲區(qū)，使資金的利用效率降低。為有效解決此類問題，在構(gòu)建全覆蓋預(yù)算績效管理體系的過程中，重點將四本預(yù)算有機(jī)融合，全面分析不同預(yù)算相互之間的邏輯關(guān)系，落實全覆蓋預(yù)算績效管理，促使資金利用效率和管理效能的提升，預(yù)防發(fā)生債務(wù)風(fēng)險的問題，確保能夠達(dá)到預(yù)先設(shè)定的預(yù)算績效管理目標(biāo)。

（二）內(nèi)容構(gòu)建問題的應(yīng)對

1.政府投資基金預(yù)算績效管理問題

目前我國部分事業(yè)單位在進(jìn)行政府投資基金管理的過程中，沒有制定完善的預(yù)算績效管理方案及相應(yīng)的工作內(nèi)容，不利于政府投資基金的高效化和有效性管理，導(dǎo)致出現(xiàn)投資基金利用效率過低的問題，難以全面發(fā)揮基金的作用和價值，甚至還會發(fā)生投資失敗的風(fēng)險，因此在全覆蓋預(yù)算績效管理體系中應(yīng)融入政府投資基金的績效管理內(nèi)容，有效解決當(dāng)前的投資基金目標(biāo)模糊的問題，預(yù)防投資資源浪費的問題，例如：在預(yù)算績效考核的過程中，全面跟蹤分析投資項目的進(jìn)展情況，針對性進(jìn)行項目的評估，準(zhǔn)確考核評價投資基金的利用績效，一旦發(fā)現(xiàn)有基金應(yīng)用的問題就要及時進(jìn)行解決和應(yīng)對，在預(yù)算績效管理工作的支持下，確保每一項基金的流向和應(yīng)用都能受到管控。

2.有效解決預(yù)算績效管理覆蓋面小的問題

我國傳統(tǒng)的預(yù)算績效管理工作中，很多項目的資金都不在管理范圍內(nèi)，而在構(gòu)建全覆蓋預(yù)算績效管理體系的過程中，覆蓋范圍能夠拓展到全部的財政資金，因此在構(gòu)建全覆蓋預(yù)算績效管理體系基金，應(yīng)重點解決預(yù)算績效管理覆蓋面過小的問題，將所有資金管理都融入預(yù)算績效管理領(lǐng)域內(nèi)，無論是項目前期立項階段、執(zhí)行階段還是移交階段，都必須有效開展預(yù)算績效管理的活動，促使項目建設(shè)工作的規(guī)范性開展，提升預(yù)算績效管理成果的利用價值。

3.解決采購預(yù)算資金編制泛化問題

常規(guī)的預(yù)算績效管理工作中，事業(yè)單位的采購預(yù)算資金編制過于泛化，很難確保相關(guān)的預(yù)算編制符合標(biāo)準(zhǔn)要求，因此，在全覆蓋預(yù)算績效管理體系和內(nèi)容構(gòu)建期間，需重點解決采購預(yù)算資金編制泛化的問題。事業(yè)單位采購預(yù)算績效管理的資金，整體覆蓋范圍應(yīng)延伸到資金使用終端和單位，預(yù)防沒有達(dá)到預(yù)期績效的采購項目劃出管理范圍，且在預(yù)算編制的過程中應(yīng)確保編制內(nèi)容覆蓋于所有的采購資金，避免因為預(yù)算編制內(nèi)容的范圍過小出現(xiàn)問題，進(jìn)一步提升采購預(yù)算資金編制內(nèi)容的全面性、精細(xì)化、深入性，避免發(fā)生編制內(nèi)容泛化的現(xiàn)象[1]。

4.解決過于重視投入-產(chǎn)出績效的問題

事業(yè)單位在購買預(yù)算方面，一般會受到成本方面和規(guī)則方面的約束，強(qiáng)調(diào)資金支出的最低化與產(chǎn)出效率的最高化，在購買績效衡量方面，會通過核算項目支出與實際數(shù)量進(jìn)行處理，忽略項目建設(shè)本質(zhì)是為人民群眾服務(wù)的目的，所以，在構(gòu)建全覆蓋預(yù)算績效管理體系期間，要從客觀層面上評估預(yù)算績效項目的實施結(jié)果、考核評價資金的利用效率，以此解決過于重視投入和產(chǎn)出績效的問題。

5.解決缺少績效管理責(zé)任制約的問題

事業(yè)單位在發(fā)展過程中如果債務(wù)超出門檻值，就會導(dǎo)致對經(jīng)濟(jì)增長造成負(fù)面影響，甚至還會發(fā)生債務(wù)風(fēng)險，所以，在構(gòu)建全覆蓋預(yù)算績效管理體系期間，首先，需要制定完善的債務(wù)預(yù)算約束制度，從源頭層面上預(yù)防出現(xiàn)無預(yù)算責(zé)任制約的盲目擴(kuò)張現(xiàn)象，降低債務(wù)風(fēng)險問題的發(fā)生率，其次，在全覆蓋的預(yù)算績效考核評價體系中融入債務(wù)預(yù)算的考評內(nèi)容，在績效方面，設(shè)置效果概念和影響概念，制定相應(yīng)的績效管理激勵和約束機(jī)制，使相關(guān)部門能夠科學(xué)進(jìn)行舉債融資，減小債務(wù)風(fēng)險所帶來的影響[2]。

三、全覆蓋預(yù)算績效管理的實施路徑

（一）完善全覆蓋和全面預(yù)算績效管理模式

1.全覆蓋和全方位的工作措施

全面預(yù)算管理方面的全方位預(yù)算績效管理，指的就是將事業(yè)單位不同部門的收入和支出預(yù)算、全部項目的預(yù)算績效管理融合，全方位開展相關(guān)工作，在此過程中可以將全覆蓋和全方位預(yù)算績效管理有機(jī)整合，切實提升工作的效率和效果。其一，將不同部門收入和支出的預(yù)算融入績效管理領(lǐng)域，確保在構(gòu)建全覆蓋管理體系的同時，對預(yù)算績效管理的對象進(jìn)行拓展，縱向貫穿于基層的單位，橫向延伸到資金使用的所有終端，從而提升各類資金的配置效率，確保資金使用的效益；其二，在預(yù)算績效管理體系中，融入部門和單位層面的預(yù)算收入和支出管理內(nèi)容，需要強(qiáng)化每個部門、單位的綜合預(yù)算統(tǒng)籌能力，對資金覆蓋績效進(jìn)行全面管理，以立體化和多元化的視角將資金使用績效和落實效果反映出來，這樣在一定程度上能夠全方位進(jìn)行全面覆蓋的預(yù)算資金績效管理；其三，在預(yù)算績效管理體系中融入項目資金預(yù)算管理和政策資金預(yù)算管理，確保項目預(yù)算和政策預(yù)算的管理，向著單位層面、部門層面的預(yù)算管理延伸，以最高層面進(jìn)行四本預(yù)算效能的發(fā)揮和調(diào)動，全覆蓋進(jìn)行績效問責(zé)，構(gòu)建動態(tài)化的監(jiān)督評價工作機(jī)制，進(jìn)一步促使項目實施和政策實施效果的提升[3]。

2.全覆蓋和全過程的工作措施

從本質(zhì)層面來講，全過程預(yù)算績效管理主要就是將預(yù)算績效管理的方式貫徹到預(yù)算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和監(jiān)督環(huán)節(jié)，確保績效管理工作融入預(yù)算管理的整個過程，形成事前預(yù)防、事中控制和事后管控的閉環(huán)體系，在此期間，可將全覆蓋預(yù)算績效管理和全過程的預(yù)算績效管理有機(jī)整合，促使二者之間的聯(lián)動發(fā)展。其一，實際工作中明確績效管理的目標(biāo)制定完善的績效評估體系，對績效運行的整個過程進(jìn)行監(jiān)督，完善績效評價的模式和結(jié)果開發(fā)利用的模式，從預(yù)算編制階段、執(zhí)行階段、考核評價階段到監(jiān)督管理階段，都必須確?？冃Ч芾砉ぷ魅娓采w于不同的領(lǐng)域和階段；其二，構(gòu)建事前方面的績效評估機(jī)制，對事業(yè)單位資金支出的必要性、績效目標(biāo)設(shè)定的合理性進(jìn)行評估，明確預(yù)算資金的來源和支出方向。在進(jìn)行績效目標(biāo)強(qiáng)化管理的過程中，按照四本預(yù)算的情況，對應(yīng)性設(shè)置事業(yè)單位層面和考核部門層面的績效目標(biāo)，這樣在全覆蓋和全過程預(yù)算績效管理相互聯(lián)動的情況下，能夠提升績效目標(biāo)考核評價管理工作的整體性?？冃н\行監(jiān)控階段主要是進(jìn)行績效目標(biāo)，實現(xiàn)對于預(yù)算執(zhí)行度的雙重監(jiān)控，在全面覆蓋所有預(yù)算績效管理的過程中，監(jiān)控工作能夠及時發(fā)現(xiàn)工作問題，及時進(jìn)行預(yù)算撥款和項目劃分、績效目標(biāo)設(shè)定的調(diào)整?？冃гu價與評價結(jié)果利用的過程中，主要是將自我評價和外部評價整合，或是邀請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價，獲得準(zhǔn)確的評價結(jié)果，按照具體的評價結(jié)果進(jìn)行資金使用狀況和效果的分析，通過評價結(jié)果的開發(fā)利用針對性落實獎懲制度和管理制度[4]。

（二）完善配套性的措施

1.爭取相關(guān)部門的支持完善法律法規(guī)

法律法規(guī)是相關(guān)工作落實和實施的基礎(chǔ)保障和法律依據(jù)，只有制定完善的法律法規(guī)，才能促使工作的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化落實，因此，事業(yè)單位在構(gòu)建和實施全覆蓋預(yù)算績效管理體系期間，應(yīng)爭取相關(guān)部門的支持制定健全法律法規(guī)。其一，以法律形式界定全覆蓋預(yù)算績效管理中資金收入與支出覆蓋范圍。目前，我國新的預(yù)算法律法規(guī)中沒有明確將性質(zhì)相似的資金收入融入相同預(yù)算類型中，雖然將稅收收入劃分到一般公共預(yù)算口徑，但工作效果較低，很難充分發(fā)揮四本預(yù)算的整體功能，因此，事業(yè)單位應(yīng)爭取政府部門的支持，以明確全覆蓋預(yù)算績效管理中資金收入和支出覆蓋范圍為目的，編制較為完善的法律法規(guī)，對預(yù)算法進(jìn)行修改，全面進(jìn)行預(yù)算績效管理范圍的延伸，例如：利用法律法規(guī)將稅收收入融入一般公共預(yù)算、非稅收的收入根據(jù)公共權(quán)力和公共產(chǎn)權(quán)的收入，融入政府基金性和國有資本經(jīng)營的預(yù)算體系，另外，在法律法規(guī)中將國有金融和國家政策類型的企業(yè)收入預(yù)算，融入國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，這樣在一定程度上能夠解決預(yù)算績效管理覆蓋面小的問題；其二，盡快制定和預(yù)算法相互配套的實施條例，按照全覆蓋預(yù)算績效管理的情況，制定配套的法律制度，以此減少全覆蓋預(yù)算管理體系推行過程中的阻礙，使各項工作的開展有法可依[5]。

2.完善績效考核評價體系

事業(yè)單位在落實全覆蓋預(yù)算績效管理體系的過程中，重點構(gòu)建較為完善的績效考核評價體系，確?？己嗽u價工作能夠全面覆蓋于預(yù)算工作，例如：在預(yù)算績效考核評價體系中，設(shè)定預(yù)算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、最終結(jié)果環(huán)節(jié)的考核評價指標(biāo)，所有指標(biāo)的設(shè)定都必須全面反映出整個預(yù)算過程的績效情況，獲得全覆蓋類型的預(yù)算績效考核評價結(jié)果，這樣才能確保工作的有效落實，以結(jié)果為基礎(chǔ)進(jìn)行工作效果的評價評估。與此同時，在構(gòu)建相關(guān)考核評價體系期間，還需明確考核評價的重點內(nèi)容和要求，確?？己嗽u價內(nèi)容的完善性和優(yōu)化性，滿足全覆蓋預(yù)算績效管理工作的落實需求。

3.完善監(jiān)督管理的體系

事業(yè)單位在應(yīng)用全覆蓋預(yù)算績效管理體系的過程中，應(yīng)重點完善和優(yōu)化監(jiān)督管理的機(jī)制，通過有效的監(jiān)管措施提升各項工作效率和水平。首先，明確具體的監(jiān)督管理工作重點內(nèi)容，在監(jiān)管的過程中，全面分析是否存在預(yù)算績效管理覆蓋范圍小的問題、績效考核評價問題和績效考評結(jié)果的利用問題等，一旦發(fā)現(xiàn)存在問題，就要及時指出能夠有效解決問題的策略，以此充分發(fā)揮監(jiān)督管理工作的作用價值，其次，在構(gòu)建監(jiān)督管理體系的過程中，需要推行雙監(jiān)控的模式和第三方評估模式，不僅要全面進(jìn)行預(yù)算初期績效考核評價的監(jiān)管，還需構(gòu)建閉環(huán)性的監(jiān)管體系，預(yù)算編制和執(zhí)行和后期階段都要進(jìn)行監(jiān)督管理，促使監(jiān)管工作的高質(zhì)量和有效性開展。

四、結(jié)語

綜上所述，全覆蓋預(yù)算績效管理工作具有重要意義，事業(yè)單位在構(gòu)建全覆蓋預(yù)算績效管理內(nèi)容的過程中，需要完善相關(guān)的績效管理體系，將各類績效管理工作有機(jī)融合，有效應(yīng)對內(nèi)容構(gòu)建的問題，同時，還需明確全覆蓋預(yù)算績效管理實施的路徑，完善相關(guān)的工作模式，健全配套性的措施，以此提升整體的工作水平和效率效果，為全覆蓋預(yù)算績效管理工作的良好開展夯實基礎(chǔ)。