審計(jì)助力行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善的路徑探究

王軍 西峽縣審計(jì)局

行政事業(yè)單位是我們國家政府機(jī)構(gòu)依法行政的重要主體，是國家各項(xiàng)政策的執(zhí)行者，重要的職能包括市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、社會管理等，其管理的質(zhì)量對于財(cái)政資金的使用效果具有直接的影響，所以，各級單位要加強(qiáng)內(nèi)部控制和審計(jì)監(jiān)督，使各項(xiàng)工作高效安全開展。2014年1月1日，財(cái)政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，為各級單位內(nèi)控體系的構(gòu)建和應(yīng)用提供了指引。但是許多單位職能存在特殊性，審計(jì)工作較為復(fù)雜，嚴(yán)重影響了審計(jì)監(jiān)督工作在內(nèi)控體系完善中的效用發(fā)揮，需要有關(guān)人員進(jìn)行深入研究。

一、內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)在聯(lián)系

（一）內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)目標(biāo)一致

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)管理和審計(jì)工作的職能發(fā)揮具有緊密的關(guān)系，都需要以單位的經(jīng)營狀況為基礎(chǔ)對資產(chǎn)和財(cái)務(wù)進(jìn)行規(guī)范化管理。單位要想開展內(nèi)部審計(jì)，就要使內(nèi)控體系可以安全規(guī)范的運(yùn)行，使內(nèi)部控制和審計(jì)工作在財(cái)政資金的合理使用中發(fā)揮合力，持續(xù)對單位的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，提高自身公共服務(wù)的質(zhì)量，從而強(qiáng)化審計(jì)和內(nèi)控工作的成效，推動(dòng)單位管理水平的提高[1]。

（二）內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)同為管理工具

內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)是單位財(cái)務(wù)管理的重要構(gòu)成內(nèi)容，內(nèi)部審計(jì)也是內(nèi)控體系的組成環(huán)節(jié)，在具體工作過程中要對工作流程進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化。內(nèi)部控制是內(nèi)部審計(jì)順利進(jìn)行的重要保障，通過職能的發(fā)揮可以對單位業(yè)務(wù)往來和財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范化管理，成立政府采購、基礎(chǔ)建設(shè)、資產(chǎn)管理等職能機(jī)構(gòu)，將財(cái)務(wù)活動(dòng)和部門合作管理進(jìn)行對接，從而提高單位整體的管理水平。內(nèi)部審計(jì)通過評價(jià)監(jiān)督職能的發(fā)揮可以對內(nèi)控體系的實(shí)效性進(jìn)行驗(yàn)證，對內(nèi)控體系中存在的問題進(jìn)行整改，幫助單位對管理模式進(jìn)行優(yōu)化，從而提高整體管理水平。

（三）內(nèi)部審計(jì)是對內(nèi)部控制的再控制

內(nèi)部審計(jì)具有權(quán)威性和獨(dú)立性，其作用的發(fā)揮也是單位開展內(nèi)控的重要手段，所以，單位在開展內(nèi)部控制的過程中要建立規(guī)范化的內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，制定出差異化的審計(jì)方案，持續(xù)的強(qiáng)化審計(jì)效果。通過審計(jì)和內(nèi)控的有效結(jié)合，單位可以對管理體系中存在的不足進(jìn)行彌補(bǔ)，幫助單位對管理流程進(jìn)行完善，從而保證單位管理工作規(guī)范高效的落實(shí)[2]。

二、審計(jì)視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制意識不足

1.對內(nèi)部控制重要性認(rèn)識不夠

許多單位領(lǐng)導(dǎo)過分重視業(yè)務(wù)發(fā)展，缺乏對內(nèi)部管理工作的關(guān)注，對于內(nèi)部控制的理論知識和操作流程缺乏了解，對于內(nèi)部控制的積極作用缺乏認(rèn)同。一些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，內(nèi)部設(shè)立管理監(jiān)督部門，就無須進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)，不愿意通過內(nèi)控制度對自己進(jìn)行約束。

2.財(cái)務(wù)人員未參與單位決策

單位許多員工將財(cái)務(wù)部門納入后期支持范圍，對財(cái)務(wù)管理工作的重要性缺乏正確的認(rèn)識，以為財(cái)務(wù)只是對資金使用進(jìn)行記錄，會計(jì)人員沒有權(quán)力參與到經(jīng)營決策和業(yè)務(wù)活動(dòng)當(dāng)中，對于單位決策制定的流程缺乏了解，限制了財(cái)務(wù)管理監(jiān)督效用的發(fā)揮，影響了決策支持作用的發(fā)揮。

（二）缺乏行之有效的內(nèi)部控制管理制度

1.內(nèi)控制度流于形式

部分單位沒有建立科學(xué)完善的內(nèi)控制度，未能基于實(shí)際健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、績效考核機(jī)制、決策議事機(jī)制等，在資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、崗位責(zé)任等方面也沒有嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)制度，執(zhí)行過程不夠規(guī)范，也未能對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)督，使得內(nèi)控制度浮于表面。

2.流程控制過于簡單

部分單位在業(yè)務(wù)流程的審核控制方面沒有建立規(guī)范的制度，資金支出過于隨意，控制流程較為簡單，只是對經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行事后審核，缺乏事前預(yù)測和事中控制，沒有建立監(jiān)督稽核制度，資金支出方面只是進(jìn)行實(shí)報(bào)實(shí)銷，缺乏事前審批環(huán)節(jié)。

3.授權(quán)審批權(quán)限不明

授權(quán)審批機(jī)制是內(nèi)部控制體系的重要構(gòu)成內(nèi)容，要求單位明確授權(quán)審批主體，對具體的額度權(quán)限和流程進(jìn)行規(guī)范，但是在實(shí)際執(zhí)行中，存在著越權(quán)審批、過度授權(quán)等問題。

4.缺乏財(cái)務(wù)內(nèi)控體系

部分單位會計(jì)基礎(chǔ)管理過于薄弱，財(cái)務(wù)人員的綜合能力有待提高，專業(yè)水平和職業(yè)道德較差，對于財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行不夠嚴(yán)格。同時(shí)，單位沒有建立科學(xué)合理的財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)，未能按照不相容崗位分離的原則對崗位設(shè)置進(jìn)行合理調(diào)整，存在一人多崗的問題。

（三）關(guān)鍵控制活動(dòng)管理水平不高

1.預(yù)算控制缺乏嚴(yán)肅性

一些單位建立的預(yù)算管理制度覆蓋范圍不夠全面，追加項(xiàng)目較多，具有較強(qiáng)的彈性。部分部門會將自有資金放在其他機(jī)構(gòu)，不納入單位預(yù)算管理范圍當(dāng)中，缺乏對全口徑預(yù)算的理解，只是按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行預(yù)算的編制，事后未能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，無法發(fā)揮預(yù)算管理對各個(gè)科室和崗位員工的約束作用。

2.收支管理不嚴(yán)

許多單位對于內(nèi)控制度的落實(shí)不夠嚴(yán)格，存在資金截留、小金庫、資金套取等問題。同時(shí)，未能按照不相容崗位分離將會計(jì)核算和管理進(jìn)行有效分離，未能對資金收取進(jìn)行嚴(yán)格控制，資金支出經(jīng)常出現(xiàn)無預(yù)算或者超預(yù)算的情況，審批手續(xù)不夠規(guī)范，專項(xiàng)資金存在挪用或者擠占問題。

3.資產(chǎn)管理未形成常態(tài)化

很多單位缺乏對資產(chǎn)管理工作的重視，未能將管理責(zé)任落實(shí)到人，缺乏成本管理意識，存在一人多崗問題，票據(jù)管理不夠規(guī)范，未能有效對庫存現(xiàn)金進(jìn)行定期檢查，經(jīng)常出現(xiàn)賬目、實(shí)物不符的情況。同時(shí)，單位在資產(chǎn)的處置、清查、盤點(diǎn)等方面沒有建立規(guī)范化的制度，資產(chǎn)管理不夠規(guī)范，容易出現(xiàn)資產(chǎn)的閑置或者遺失。

（四）內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督失職

許多單位對于內(nèi)部審計(jì)的積極作用缺乏正確的認(rèn)識，沒有設(shè)立專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)，審計(jì)人員配備不全，影響了各項(xiàng)工作的有序開展。一些單位盡管設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但是隸屬于財(cái)務(wù)部門，管理層級較低，缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，影響了內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有監(jiān)督效用的發(fā)揮。

三、審計(jì)視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理策略

（一）樹立責(zé)任意識，建立內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)

內(nèi)部控制是一種所有員工都要積極參與的動(dòng)態(tài)管理過程中，需要內(nèi)部所有員工的共同努力。強(qiáng)化員工的職業(yè)道德水平，建立誠信健康的控制環(huán)境，是內(nèi)部控制各項(xiàng)工作順利開展的基礎(chǔ)。在《內(nèi)部控制規(guī)范》中明確提出，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人是內(nèi)控工作規(guī)范落實(shí)的第一責(zé)任人，對內(nèi)部財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和內(nèi)控制度的有效性負(fù)有主要責(zé)任。所以，行政事業(yè)單位要組織所有員工進(jìn)行針對性培訓(xùn)，提高員工的責(zé)任意識，使他們都可以認(rèn)識到內(nèi)控體系建設(shè)在單位發(fā)展中的積極作用，嚴(yán)格按照有關(guān)制度落實(shí)內(nèi)部控制工作，結(jié)合自身實(shí)際情況反饋可行性意見，從而在內(nèi)部營造良性健康的內(nèi)控環(huán)境[3]。

（二）健全內(nèi)部控制管理制度體系

行政事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制工作的過程中，要建立科學(xué)完善的內(nèi)控管理制度。管理人員要對單位管理體制的特殊性進(jìn)行全面梳理，結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行內(nèi)控制度的調(diào)整，對責(zé)任追究制度、授權(quán)審批制度、崗位分離制度等進(jìn)行完善，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組管理機(jī)制、日常管理機(jī)制、監(jiān)督審計(jì)機(jī)制等，在重大決策、重要崗位人事任免、重大事項(xiàng)、大額資金支出等方面建立規(guī)范化的集體決策審批制度，并對各項(xiàng)制度的執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和規(guī)范的檢查，從而為各項(xiàng)工作的開展提供制度依據(jù)。

（三）重視對關(guān)鍵業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制

首先，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對預(yù)算管理工具的應(yīng)用，將各個(gè)部門的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)活動(dòng)都納入預(yù)算管理范圍當(dāng)中，對預(yù)算收入和支出行為進(jìn)行規(guī)范，并在預(yù)算調(diào)整和追加方面建立嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的流程。同時(shí)，單位要對資金收支情況進(jìn)行嚴(yán)格控制，建立有預(yù)算才能支出、沒有預(yù)算不可支出的思想理念。單位要將各個(gè)部門的資金支出預(yù)算進(jìn)行細(xì)化分解，具體落實(shí)到各個(gè)科室和項(xiàng)目，將部門預(yù)算和責(zé)任預(yù)算進(jìn)行有效對接，在責(zé)任預(yù)算的執(zhí)行方面建立配套的考核機(jī)制，從而保證各項(xiàng)工作的高效落實(shí)。其次，行政事業(yè)單位要結(jié)合自身職能和發(fā)展需求對財(cái)務(wù)管理和會計(jì)控制制度進(jìn)行優(yōu)化，在關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)建立規(guī)范化的授權(quán)、審批、執(zhí)行、記錄、審計(jì)等程序，對資金收支管理、固定資產(chǎn)管理、貨幣資金管理、不相容崗位控制等方面建立規(guī)范的流程和制度，嚴(yán)格對財(cái)政資金的使用進(jìn)行管理，持續(xù)對會計(jì)核算流程進(jìn)行完善[4]。最后，行政事業(yè)單位要在資產(chǎn)核算和管理方面對職責(zé)和權(quán)力進(jìn)行明確，明確資產(chǎn)管理核心崗位員工的職責(zé)，實(shí)行定期輪崗制度，提高單位財(cái)政資金的使用效率，定期或不定期地對資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)和清查，加強(qiáng)信息技術(shù)管理工具的應(yīng)用，避免出現(xiàn)資源閑置或者浪費(fèi)問題，提高單位各類資源的使用效率。

（四）確定內(nèi)部控制審計(jì)工作的要點(diǎn)

一方面，要對各項(xiàng)工作與內(nèi)控原則的匹配性進(jìn)行檢查。行政事業(yè)單位要對單位內(nèi)控制度所具有的全面性和適應(yīng)性進(jìn)行檢查，對于內(nèi)部控制工作的有效性進(jìn)行評估，對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行判斷，對反腐機(jī)制的科學(xué)性進(jìn)行監(jiān)督。比如，單位業(yè)務(wù)流程和職責(zé)劃分是否清晰、崗位之間是否存在互相制約的關(guān)系、內(nèi)控過程是否符合有關(guān)制度和規(guī)定。另一方面，要對風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行檢查。1）單位層面。要分析單位組織結(jié)構(gòu)的有效性、內(nèi)部控制機(jī)制的完善性，判斷是否在關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度。同時(shí)，要對經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。在制定管理決策后，是否按照規(guī)范流程進(jìn)行變更；是否落實(shí)了崗位責(zé)任制度，不相容崗位是否有效分離；是否根據(jù)實(shí)際情況對內(nèi)控制度進(jìn)行優(yōu)化；針對員工的培訓(xùn)情況、輪崗制度的落實(shí)情況等進(jìn)行檢查，對員工能力和崗位要求的匹配度進(jìn)行判斷。2）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面。預(yù)算編制過程中，各個(gè)部門是否進(jìn)行有效溝通；有關(guān)部門是否按照規(guī)范化流程提供憑證；票據(jù)管理、驗(yàn)收是否規(guī)范；是否進(jìn)行資產(chǎn)的盤點(diǎn)和清查，資產(chǎn)處置是否規(guī)范；投資招標(biāo)環(huán)節(jié)是否規(guī)范，資金使用是否合規(guī)；合同中的條件和范圍是否明確，合同管理是否規(guī)范，履行過程是否標(biāo)準(zhǔn)等。

（五）完善內(nèi)部審計(jì)方法體系

首先，行政事業(yè)單位要對內(nèi)部現(xiàn)在施行的各類管理制度進(jìn)行全面的收集和科學(xué)的審核，包括固定資產(chǎn)管理制度、業(yè)務(wù)管理制度、財(cái)務(wù)管理制度等，針對內(nèi)控制度中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分析，對核心環(huán)節(jié)進(jìn)行討論，對內(nèi)控制度的有效性進(jìn)行評價(jià)，確定其與實(shí)際需求的匹配性。其次，行政事業(yè)單位要對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)項(xiàng)目的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，對審計(jì)制度的合理性進(jìn)行判斷，通過考核和分析，確定是否出現(xiàn)違規(guī)問題、風(fēng)險(xiǎn)事故等，從而明確審計(jì)工作是否可以起到監(jiān)管效用。最后，單位要對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行科學(xué)分析，對單位的核心業(yè)務(wù)進(jìn)行抽查，了解審計(jì)制度的具體狀況，從而明確單位各項(xiàng)工作是否符合有關(guān)規(guī)定，是否存在徇私舞弊等違法亂紀(jì)問題。

（六）發(fā)揮審計(jì)與監(jiān)督作用

首先，單位要建立審計(jì)一把手直接負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)工作的重視，設(shè)立單獨(dú)的審計(jì)部門，保證各項(xiàng)工作的權(quán)威性和獨(dú)立性，為審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮提供支持。其次，企業(yè)要建立規(guī)范化的審計(jì)制度，結(jié)合自身實(shí)際情況對審計(jì)監(jiān)督流程進(jìn)行調(diào)整，在崗位職責(zé)、員工規(guī)范、業(yè)務(wù)操作等方面建立嚴(yán)格的制度，提高審計(jì)工作的可行性和合理性。再次，單位要對財(cái)務(wù)活動(dòng)中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評估，對重大事項(xiàng)、核心業(yè)務(wù)、高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，將資產(chǎn)規(guī)模較大、審計(jì)周期較長、員工調(diào)動(dòng)頻繁的項(xiàng)目確定為重點(diǎn)審計(jì)目標(biāo)，對內(nèi)控體系的有效性進(jìn)行判斷，結(jié)合審計(jì)結(jié)果對內(nèi)控體系中存在的不足進(jìn)行識別和處理，從而推動(dòng)內(nèi)控體系的不斷完善。最后，單位要通過三個(gè)方面的措施提高審計(jì)質(zhì)量。1）拓展審計(jì)領(lǐng)域，嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)控審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)措施，改變糾錯(cuò)模式向著風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向模式轉(zhuǎn)變。2）審計(jì)部門要根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題提出針對性的意見，發(fā)揮其咨詢服務(wù)職能，為管理活動(dòng)的規(guī)范提供助力。3）單位要加強(qiáng)對信息化技術(shù)的應(yīng)用，建立信息化審計(jì)作業(yè)平臺，提高審計(jì)監(jiān)督工作的質(zhì)量和效率，改變事后監(jiān)督模式向著事前預(yù)測和事中監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變。

（七）加強(qiáng)審計(jì)人員培養(yǎng)

首先，行政事業(yè)單位要對審計(jì)人員進(jìn)行培養(yǎng)，提高其專業(yè)能力和綜合水平。單位可以通過知識講座、現(xiàn)場觀摩、考核評比等不同的方法，使審計(jì)人員可以了解最新的專業(yè)知識，掌握業(yè)務(wù)操作技術(shù)。同時(shí)，要鼓勵(lì)審計(jì)人員積極參加各種專業(yè)資格考試，為其提供繼續(xù)教育渠道，通過線上學(xué)習(xí)和遠(yuǎn)程教育等方式，提高審計(jì)人員整體的素質(zhì)。其次，審計(jì)人員要樹立正確的道德觀念，堅(jiān)持公正客觀的態(tài)度積極參與不同類型項(xiàng)目的審計(jì)，科學(xué)調(diào)整審計(jì)主體和被審計(jì)對象之間的關(guān)系。最后，要建立科學(xué)完善的績效考核制度，在內(nèi)部建立良性健康的競爭環(huán)境，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰并重、擇優(yōu)上崗的責(zé)任追究機(jī)制，將員工的薪資待遇與工作績效進(jìn)行有效對接，從而激發(fā)審計(jì)人員的工作主動(dòng)性和思想創(chuàng)造性，使審計(jì)人員可以主動(dòng)深造，提升自身綜合素養(yǎng)，更好地履行崗位職責(zé)。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制和審計(jì)是行政事業(yè)單位經(jīng)營管理的重要構(gòu)成內(nèi)容，內(nèi)部審計(jì)是對內(nèi)部控制的再控制，是內(nèi)控體系不斷優(yōu)化的重要路徑。實(shí)務(wù)中，單位管理人員要加強(qiáng)對內(nèi)控和審計(jì)工作重要性的認(rèn)識，通過內(nèi)部環(huán)境的優(yōu)化、制度體系的完善、審計(jì)方法的調(diào)整、審計(jì)人員的培養(yǎng)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的控制等措施，使審計(jì)和內(nèi)控的協(xié)同效應(yīng)得到充分發(fā)揮，推動(dòng)單位內(nèi)控體系的不斷完善，為公共服務(wù)職能的發(fā)揮提供助力。