基于村莊“類型-潛力”視角的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外建設(shè)用地逐步騰退研究

彭 清，李愛心，劉小超，劉 祥

(重慶地質(zhì)礦產(chǎn)研究院，重慶 401120)

改革開放以來，我國城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，這一時期的城市發(fā)展，在空間上多表現(xiàn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地的大規(guī)模增加[1-2]，隨之而來的負(fù)面效應(yīng)是人口與資源環(huán)境的矛盾[3]、建設(shè)用地的緊張等，由此“城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量”理念已成為廣泛共識[4-6]。重慶市是中國西南地區(qū)和長江上游最大的中心城市，具有經(jīng)濟(jì)體量較大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較完整、生產(chǎn)要素較集中等一系列特征，同時又具有“二元結(jié)構(gòu)”“大城市與大農(nóng)村、大山區(qū)與大庫區(qū)”等顯著特征。隨著地票、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的不斷開展，重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地面積不斷減少[7]，占建設(shè)用地的比重逐年下降，但其規(guī)模減小速度慢于規(guī)劃預(yù)期，與城鎮(zhèn)化水平不相匹配。針對重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模大、布局散、使用效率偏低、承載功能低端化、騰退速度慢等現(xiàn)狀[8-11]，有必要深入剖析城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外建設(shè)用地騰退規(guī)模，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 研究思路與方法

1.1 研究思路在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展歷程中，村莊的地理區(qū)位、空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模形態(tài)等都在發(fā)生巨大變化，體系內(nèi)部差異日益擴大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中要求“分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地”[12]，明確村莊發(fā)展類型、明晰村莊發(fā)展現(xiàn)狀，引導(dǎo)村莊健康發(fā)展并盤活農(nóng)村低效建設(shè)用地，既能為村莊發(fā)展預(yù)留空間，也可為鄉(xiāng)村振興的實施提供資金支持[13-14]。該研究秉持鄉(xiāng)村發(fā)展具有異質(zhì)性，首先利用全國第三次國土調(diào)查成果，厘清開發(fā)邊界外建設(shè)用地規(guī)模、類型；其次利用重慶市村布局規(guī)劃村分類成果，優(yōu)先測算搬遷撤并類村莊可騰退規(guī)模，再對城郊融合類、集聚提升類、特色保護(hù)類等保留型村莊按“規(guī)模-格局”評價村莊發(fā)展現(xiàn)狀，測算建設(shè)用地可整治潛力，在此基礎(chǔ)上考慮整治潛力指數(shù)、地形地貌、交通便捷度等綜合確定騰退規(guī)模；再次評估全市開發(fā)邊界外建設(shè)用地騰退后對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)活動、生活空間的影響程度。

1.2 研究方法

1.2.1村莊發(fā)展現(xiàn)狀評價。不同類型、不同發(fā)展現(xiàn)狀的村莊建設(shè)用地騰退潛力不一，故在村莊發(fā)展基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采用村莊特性指標(biāo)(表1)對村莊“規(guī)模-格局”的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行評價。其中，村莊規(guī)模條件包括人口規(guī)模和開發(fā)邊界外建設(shè)用地規(guī)模，是村莊發(fā)展的本底要素，故通過評價規(guī)模發(fā)展現(xiàn)狀測算規(guī)模整治潛力；景觀格局水平采用平均耕作半徑、開發(fā)邊界外建設(shè)用地斑塊聚集度和開發(fā)邊界外建設(shè)用地形態(tài)指數(shù)表征，分別反映耕作便利程度、居民點集中度及居民點空間形態(tài)特征，通過評價格局發(fā)展現(xiàn)狀測算格局整治潛力[15]。

表1 村莊發(fā)展現(xiàn)狀評價表

1.2.2整治潛力測算。

(1)規(guī)模整治潛力。搬遷撤并類村莊的規(guī)模整治潛力為各村莊的建設(shè)用地面積；其他各類保留村莊的規(guī)模整治潛力采用戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法，在不考慮未來人口變動的條件下按照公式(1)測算各村莊建設(shè)用地整治潛力值。

ΔSk=Sk現(xiàn)狀-Bt×Qk

(1)

式中，ΔSk為第k個行政村的開發(fā)邊界外建設(shè)用地規(guī)模整治潛力，Sk現(xiàn)狀為第k個行政村現(xiàn)狀建設(shè)用地面積，hm2；Bt為戶均用地面積，hm2；Qk為第k個行政村現(xiàn)有戶數(shù)，戶?！掇r(nóng)村宅基地管理辦法》第九條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)(包括附屬用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超過125 m2；使用其他土地最高不得超過140 m2；山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過160 m2。綜合重慶市復(fù)雜的地形地貌，擬采用平均值141.6 m2作為戶均用地面積。根據(jù)《重慶市村布局規(guī)劃(2019—2035年)》成果，采用2018年行政村戶數(shù)為現(xiàn)有戶數(shù)。

(2)格局整治潛力指鄉(xiāng)村景觀格局水平現(xiàn)狀與目標(biāo)值的差值，按照公式(2)進(jìn)行測算。通過專家咨詢，認(rèn)為現(xiàn)階段各個指標(biāo)均發(fā)揮重要作用，故設(shè)定同等權(quán)重。

ΔTk=Amax+3σ-Tk現(xiàn)狀

(2)

式中，ΔTk為第k個行政村的格局或質(zhì)量整治潛力，Tk現(xiàn)狀為第k個行政村格局現(xiàn)狀，Amax為同類型同等級下格局現(xiàn)狀的最大值，σ為同類型同等級下格局現(xiàn)狀值的方差。

2 開發(fā)邊界外建設(shè)用地現(xiàn)狀及騰退類型

根據(jù)第三次全國國土調(diào)查成果、在編國土空間規(guī)劃中劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界初步成果，開發(fā)邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地主要包含住宅用地、工礦倉儲用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商服用地、水域及水利設(shè)施用地。其中，農(nóng)村宅基地占比高達(dá)78.97%，其次是工業(yè)用地、采礦用地占比也較高，分別為6.91%、5.17%(表2)。

表2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)計

3 村莊類型識別與發(fā)展現(xiàn)狀評價

3.1 村莊類型識別考慮鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，突出問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，按照特色保護(hù)、城郊融合、搬遷撤并、集聚提升的發(fā)展思路，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展?！吨貞c市村布局規(guī)劃(2019—2035年)》劃定集聚提升類村5 520個，占比68.97%；城郊融合類村1 307個，占比16.33%；特色保護(hù)類村523個，占比6.54%；搬遷撤并類村568個，占比7.10%；暫未確定類村85個，占比1.06%(圖1)。

圖1 重慶市村分類布局規(guī)劃Fig.1 Chongqing village classification layout planning

3.2 村莊發(fā)展現(xiàn)狀評價

3.2.1人口規(guī)模。根據(jù)村布局規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，全市2018年農(nóng)村戶籍人口戶數(shù)約574萬戶，平均每村709戶。從空間格局上看，總戶數(shù)呈現(xiàn)出主城新區(qū)(854戶)>渝東北(653戶)>中心城區(qū)(643戶)>渝東南(577戶)的分布格局。

3.2.2建設(shè)用地規(guī)模。全市開發(fā)邊界外建設(shè)用地總規(guī)模2 390 km2，平均每村開發(fā)邊界外建設(shè)用地規(guī)模約30 hm2。從空間分布上看，平均每村建設(shè)用地規(guī)模呈現(xiàn)出中心城區(qū)>主城新區(qū)>渝東南>渝東北地區(qū)。

3.2.3平均耕作半徑。耕作半徑指從農(nóng)村居民點到相應(yīng)農(nóng)業(yè)耕作區(qū)的空間距離，從時間角度上耕作半徑也指農(nóng)民從農(nóng)村居民點處通過步行或乘坐農(nóng)用運輸工具到耕作區(qū)所消耗的時間，其直接反映了農(nóng)村土地利用的人-地關(guān)系。該研究從空間距離出發(fā)，全市農(nóng)村平均耕作半徑190 m，從空間分布來看，平均耕地半徑呈現(xiàn)出中心城區(qū)>主城新區(qū)>渝東南>渝東北的空間分布特征(圖2)。

3.2.4建設(shè)用地斑塊聚集度。該指標(biāo)反映居民點集中度，數(shù)值越高聚集度越高，全市建設(shè)用地斑塊聚集度介于30～96之間，平均值64。從空間分布上，開發(fā)邊界外建設(shè)用地斑塊聚集度呈現(xiàn)中心城區(qū)>主城新區(qū)=渝東南>渝東北地區(qū)，渝東北地區(qū)聚集度整體水平較低，是未來建設(shè)用地騰退、適度聚集的重點區(qū)域(圖2)。

3.2.5建設(shè)用地形態(tài)指數(shù)。該指標(biāo)用于表征居民點的空間形態(tài)特征，評價數(shù)值越小，居民點空間形態(tài)越好。全市開發(fā)邊界外建設(shè)用地形態(tài)指數(shù)介于0.036～0.106之間，平均值0.056。從空間分布上看，總體呈現(xiàn)渝東南>中心城區(qū)=渝東北>主城新區(qū)的空間分布格局(圖2)。

圖2 重慶市平均耕作半徑、建設(shè)用地斑塊聚集度、建設(shè)用地形態(tài)指數(shù)分布Fig.2 Average tillage radius,patch aggregation degree of construction land,and index distribution of construction land form in Chongqing

3.3 騰退規(guī)模測算

3.3.1搬遷撤并類村莊騰退規(guī)模。該研究基于村莊分類結(jié)果，搬遷撤并類村莊大部分位于生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地范圍，或位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)，以及人口流失特別嚴(yán)重的村，故認(rèn)定搬遷撤并類村莊開發(fā)邊界外建設(shè)用地全部騰退，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障居住安全等。全市搬遷撤并類共568個，開發(fā)邊界外建設(shè)用地共15 013.59 hm2，將該規(guī)模全部騰退，并采取易地扶貧搬遷、生態(tài)搬遷、撤并搬遷等方式，有序推進(jìn)搬遷撤并工作。

3.3.2其他類村莊騰退規(guī)模。

(1)整治潛力指數(shù)。其他類型村莊為保留類村莊，由于村莊發(fā)展現(xiàn)狀不一，建設(shè)用地騰退需考慮現(xiàn)狀評價，騰退后仍需滿足村莊規(guī)模條件中“人口-建設(shè)用地”的協(xié)調(diào)匹配，需保障平均耕作半徑以保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田，需保障建設(shè)用地斑塊適度集聚、建設(shè)用地形態(tài)適度規(guī)整。由于村莊發(fā)展現(xiàn)狀評價指標(biāo)、單位、取值不一，首先對村莊現(xiàn)狀評價值進(jìn)行歸一化處理，分別得到規(guī)模整治潛力指數(shù)、格局整治潛力指數(shù)以及綜合整治潛力指數(shù)(表3、圖3～5)。全市城郊融合類、集聚提升類、特色保護(hù)類、暫未確定類村莊共7 435個，開發(fā)邊界外建設(shè)用地總規(guī)模2 240 km2，經(jīng)測算規(guī)模整治潛力面積1 964 km2，呈現(xiàn)集聚提升類>城郊融合類>特色保護(hù)類的規(guī)律。

表3 開發(fā)邊界外建設(shè)用地整治潛力

圖3 規(guī)模整治潛力指數(shù)分布Fig.3 Distribution of scale consolidation potential index

圖4 格局整治潛力指數(shù)分布Fig.4 Distribution of pattern consolidation potential index

圖5 開發(fā)邊界外建設(shè)用地綜合整治潛力指數(shù)分布Fig.5 Distribution of comprehensive consolidation potential index of construction land outside development boundary

(2)騰退規(guī)模確定?；谝?guī)模整治潛力面積，考慮綜合整治潛力指數(shù)、地形地貌、交通便捷度等因素，綜合確定其他類村莊開發(fā)邊界外建設(shè)用地騰退規(guī)模。一是考慮綜合整治潛力指數(shù)。綜合整治潛力指數(shù)高的村，為現(xiàn)狀評價中人口和建設(shè)用地規(guī)模較少，平均耕作半徑大、建設(shè)用地斑塊聚集度小、建設(shè)用地形態(tài)指數(shù)低的村，主要分布于主城新區(qū)，運用自然斷裂點方法將綜合整治潛力劃分為五級，將潛力高的村(即指數(shù)介于0.364～0.670的村)作為騰退重點村。二是考慮地形地貌因素，重慶市是典型的集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一身的城市，隨著退耕還林、生態(tài)搬遷、易地扶貧搬遷等政策措施的實施，考慮將坡度大于25°的村建設(shè)用地騰退。三是考慮交通便捷度因素，騰退的村莊通常為距離公路、農(nóng)村道路等較遠(yuǎn)的村莊，通過空間分析重慶市農(nóng)村居民點與交通干道的最近距離，眾數(shù)約為100 m，故對距離道路100 m以上的建設(shè)用地進(jìn)行騰退。綜合考慮以上3個因素，全市保留類村莊開發(fā)邊界外建設(shè)用地可騰退規(guī)模共31 851.26 hm2。

由表4可見，綜合搬遷撤并類、其他類村莊開發(fā)邊界外建設(shè)用地騰退規(guī)模，全市可騰退規(guī)模共46 864.85 hm2，占開發(fā)邊界外建設(shè)用地總面積的19.61%。其中，搬遷撤并類村莊騰退規(guī)模15 013.59 hm2(占比32.04%)，綜合整治潛力指數(shù)高的騰退規(guī)模10 265.29 hm2(占比21.90%)，坡度大于25°的騰退規(guī)模1 041.82 hm2(占比2.22%)，距離道路100 m以上的騰退規(guī)模20 544.15 hm2(占比43.84%)。

表4 開發(fā)邊界外建設(shè)用地騰退規(guī)模統(tǒng)計

3.3.3結(jié)果分析。

(1)集聚提升類、搬遷撤并類騰退規(guī)模大。從村莊類型上看，騰退規(guī)模呈現(xiàn)集聚提升類>搬遷撤并類>城郊融合類>特色保護(hù)類>暫未確定類的特征(表5)。集聚提升類村莊占全市村莊總個數(shù)的68.97%，是開發(fā)邊界外建設(shè)用地騰退的主要來源；搬遷撤并類村莊建設(shè)用地全部予以騰退，是開發(fā)邊界外建設(shè)用地騰退的次來源；城郊融合類村莊占全市村莊總個數(shù)的16.33%，主要因城鎮(zhèn)拓展將零散的建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為集中建設(shè)用地等。

圖6 開發(fā)邊界外可騰退建設(shè)用地空間分布Fig.6 Spatial distribution of construction land that can be vacated outside development boundaries

(2)農(nóng)村宅基地騰退規(guī)模最大，工礦倉儲用地騰退比例最高。從騰退地類上看，農(nóng)村宅基地騰退規(guī)模28 899.85 hm2，占騰退總規(guī)模的比例為61.67%，為最主要的騰退類型；其次，工業(yè)用地、采礦用地分別可騰退7 920.86、4 740.25 hm2，分別占騰退總規(guī)模的16.90%、10.11%，是騰退的次要類型(表6)。從建設(shè)用地地類的騰退占比情況看，全市騰退建設(shè)用地占建設(shè)用地總規(guī)模的比例為19.61%，具體表現(xiàn)為工礦倉儲用地>商服用地>水域及水利設(shè)施用地>公共管理與公共服務(wù)用地>住宅用地的特征，可見工礦倉儲用地騰退比例最高(表6)。

表5 開發(fā)邊界外不同村莊類型建設(shè)用地騰退規(guī)模統(tǒng)計

(3)騰退規(guī)模最主要來源為主城新區(qū)，騰退比例則呈現(xiàn)中心城區(qū)>主城新區(qū)>渝東北三峽庫區(qū)>渝東南武陵山區(qū)的特征。表7表明，從空間分布上看，中心城區(qū)騰退規(guī)模105 km2，主城新區(qū)騰退規(guī)模209 km2，渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群騰退規(guī)模112 km2，渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群騰退規(guī)模42 km2，可見主城新區(qū)為騰退的重要來源區(qū)，其次渝東北、中心城區(qū)騰退規(guī)模也較大；從騰退比例上看，中心城區(qū)騰退比例37.95%，主城新區(qū)騰退比例20.44%，渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群騰退比例15.30%，渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群騰退比例11.87%，該騰退比例大致與各片區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比，即中心城區(qū)>主城新區(qū)>渝東北三峽庫區(qū)>渝東南武陵山區(qū)的特征。

表6 開發(fā)邊界外不同地類建設(shè)用地騰退規(guī)模統(tǒng)計

表7 開發(fā)邊界外不同片區(qū)建設(shè)用地騰退規(guī)模統(tǒng)計

4 結(jié)論

(1)全市開發(fā)邊界外建設(shè)用地騰退總規(guī)模469 km2，騰退比例19.61%。搬遷撤并類村莊建設(shè)用地全部騰退，騰退規(guī)模150 km2；其他可保留類村莊在考慮綜合整治潛力指數(shù)高、坡度大于25°、距離道路100 m以上等因素后，騰退規(guī)模319 km2。

(2)從村莊類型來看，集聚提升類、搬遷撤并類騰退規(guī)模大。騰退規(guī)模呈現(xiàn)出集聚提升類>搬遷撤并類>城郊融合類>特色保護(hù)類>暫未確定類的特征，集聚提升類、搬遷撤并類村莊是開發(fā)邊界外建設(shè)用地騰退的主要來源。

(3)從騰退地類看，農(nóng)村宅基地騰退規(guī)模最大，工礦倉儲用地騰退比例最高。農(nóng)村宅基地騰退規(guī)模占騰退總規(guī)模的61.67%，為最主要的騰退類型。全市騰退建設(shè)用地占建設(shè)用地總規(guī)模的騰退比例19.61%，具體表現(xiàn)為工礦倉儲用地>商服用地>水域及水利設(shè)施用地>公共管理與公共服務(wù)用地>住宅用地的特征，工礦倉儲用地騰退比例最高。

(4)從空間分布看，騰退規(guī)模最主要來源為主城新區(qū)，騰退比例則呈現(xiàn)出中心城區(qū)>主城新區(qū)>渝東北三峽庫區(qū)>渝東南武陵山區(qū)的特征。中心城區(qū)騰退規(guī)模105 km2，主城新區(qū)騰退規(guī)模209 km2，渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群騰退規(guī)模112 km2，渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群騰退規(guī)模42 km2，主城新區(qū)為騰退的主要來源。