水權(quán)改革工作的探索
——以河北為例

□王 靖 楊 婧

推進用水權(quán)改革，是發(fā)揮市場機制作用，促進水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用的重要手段，是強化水資源剛性約束的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革作出部署，提出完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，明確要求建立健全用水權(quán)初始分配制度，推進用水權(quán)市場化交易。近年來，用水權(quán)改革探索取得了積極進展，但仍存在用水權(quán)歸屬不夠清晰、市場發(fā)育不充分、交易不活躍等問題。為進一步推進用水權(quán)改革，結(jié)合河北省實際，對水權(quán)改革工作進行探索。

1.用水權(quán)的基本概念和內(nèi)涵

根據(jù)河北省近年來水權(quán)制度建設(shè)工作實際，結(jié)合水利部《水權(quán)交易管理暫行辦法》可知，用水權(quán)是指水資源使用權(quán)，包括區(qū)域用水權(quán)和取用水戶用水權(quán)2 種類型。區(qū)域用水權(quán)指縣級行政區(qū)域內(nèi)從外流域引調(diào)水指標(biāo)、省內(nèi)河流水量分配指標(biāo)及區(qū)域內(nèi)用水總量紅線控制指標(biāo)；取用水戶用水權(quán)是指取用水戶依法獲得的取水許可水量。取用水戶用水權(quán)根據(jù)取水用途又可分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)用水權(quán)。

2.用水權(quán)獲得途徑

對于區(qū)域用水權(quán)，即縣級行政區(qū)域內(nèi)從外流域引調(diào)水指標(biāo)、省內(nèi)河流水量分配指標(biāo)及區(qū)域內(nèi)用水總量紅線控制指標(biāo)，獲取途徑為上級水行政主管部門制定的外流域引調(diào)水分配方案、河流水量分配方案、用水總量紅線控制方案等，具體獲取方式應(yīng)為上級水行政主管部門印發(fā)的規(guī)范性文件。

對于取用水戶用水權(quán)，即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)取用水戶依法獲得的取水許可水量指標(biāo)，獲取途徑應(yīng)為有審批權(quán)限的取水許可審批機關(guān)許可的水量指標(biāo)，具體獲取方式應(yīng)為取水許可批復(fù)文件及取水許可證。

3.河北省用水權(quán)制度建設(shè)及確權(quán)情況

為扎實開展地下水超采綜合治理機制創(chuàng)新，2014 年，河北省探索建立水權(quán)確權(quán)登記制度，以省政府辦公廳名義印發(fā)《河北省水權(quán)確權(quán)登記辦法》，明確水資源使用權(quán)的主體、對象、條件、程序等，同時，以縣為單位對可分配水量確定、水權(quán)確權(quán)、登記發(fā)證等操作環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定。

3.1 在區(qū)域用水權(quán)方面

開展河流水量分配，明確全流域的可分配水量和各相關(guān)地市的水量分配份額，建立水資源剛性約束，河北省18個跨市河流分水單元水量分配工作全面完成，各市也積極響應(yīng)、加快進度，基本完成跨縣河流水量分配任務(wù)，為確定行政區(qū)間地表水權(quán)利邊界奠定堅實基礎(chǔ)。參照河北省第三次水資源調(diào)查評價初步成果和相關(guān)規(guī)劃方案，結(jié)合本地用水實際，在鞏固地下水超采綜合治理成效的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮所轄縣(市、區(qū))水資源條件、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、實際用水需求、水位變化等因素，科學(xué)分解各縣(市、區(qū))用水總量紅線控制指標(biāo)，嚴(yán)格落實區(qū)域用水總量紅線控制制度，切實將“以水而定、量水而行”落到實處。

3.2 在取用水戶用水權(quán)方面

按照《河北省水權(quán)確權(quán)登記辦法》，非農(nóng)用水水權(quán)落實到企業(yè)、水廠（站）及相應(yīng)管理單位，并按相關(guān)法律法規(guī)實行取水許可管理；農(nóng)業(yè)用水戶實行水權(quán)證管理，建立起“按地配水、分水到戶、水隨地走”的農(nóng)業(yè)水權(quán)分配管理制度，共確權(quán)耕地面積7565 萬畝，核定農(nóng)業(yè)可分配水量96.6 億m3，畝均水權(quán)額度127.7m3，1400 萬農(nóng)戶拿到了水權(quán)證。水權(quán)確權(quán)工作對發(fā)揮市場配置水資源作用、體現(xiàn)水資源最大剛性約束、實現(xiàn)水資源總量控制起到了重要作用，有效促進了河北省地下水超采綜合治理工作。

4.河北省用水權(quán)交易情況

4.1 制度建設(shè)

河北省相繼出臺《河北省農(nóng)業(yè)水權(quán)交易辦法》《河北省工業(yè)水權(quán)交易管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件，對工業(yè)水權(quán)、農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)及交易等有關(guān)工作進行了規(guī)范和明確，鼓勵和引導(dǎo)用戶間通過自主交易、平臺交易、委托交易和政府回購等方式出售節(jié)余水權(quán)，用利益杠桿調(diào)動群眾節(jié)水積極性。

4.2 區(qū)域用水權(quán)交易

河北省在水權(quán)交易操作過程中，區(qū)域用水權(quán)交易的轉(zhuǎn)讓方應(yīng)符合以下條件：一是自轉(zhuǎn)讓之日起連續(xù)3 年區(qū)域內(nèi)節(jié)余水量大于本次轉(zhuǎn)讓水量；二是轉(zhuǎn)讓水量后對區(qū)域內(nèi)居民生活、經(jīng)濟建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等用水需求不會造成任何影響；三是取得上一級人民政府水行政主管部門出具的轉(zhuǎn)讓資格確認(rèn)意見。受讓方應(yīng)符合以下條件：一是與轉(zhuǎn)讓方之間具備直接或間接調(diào)水工程條件；二是當(dāng)交易獲得的水權(quán)在交易期限屆滿歸還轉(zhuǎn)讓方后，不會對本區(qū)域居民生活、經(jīng)濟建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等用水需求造成重大影響；三是取得上一級人民政府水行政主管部門出具的受讓資格確認(rèn)意見。

4.3 取用水戶用水權(quán)交易

取用水戶用水權(quán)交易的轉(zhuǎn)讓方應(yīng)符合以下條件：一是轉(zhuǎn)讓的水量在取水許可證規(guī)定的取水額度和有效期限內(nèi)，且為通過節(jié)水措施、調(diào)整產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等節(jié)余水量；二是轉(zhuǎn)讓的水量屬于區(qū)域內(nèi)用水總量控制指標(biāo)的管理范圍；三是已依法繳納水資源稅；四是已安裝符合國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的取水計量設(shè)施。受讓方應(yīng)符合以下條件：一是用水項目符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)規(guī)劃及準(zhǔn)入條件；二是用水設(shè)備、工藝在同行業(yè)具有一定的先進性，單位產(chǎn)品滿足《河北省用水定額》準(zhǔn)入值要求；三是符合最嚴(yán)格水資源管理制度要求。

4.4 不予交易的情形

在河北省水權(quán)交易操作過程中，以下情形不得進行交易：一是屬于國家或集體投資節(jié)水設(shè)施的節(jié)余水量或者已獲得國家種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、休耕等補貼的農(nóng)業(yè)節(jié)余水量；二是地表水無輸水工程；三是無計量監(jiān)測設(shè)施；四是在地下水超采區(qū)取用地下水或者在非超采區(qū)取用深層地下水；五是取水許可證超出有效期限；六是未按規(guī)定繳納水資源稅；七是水資源用途或取水口位置變更可能對第三方或者社會公共利益產(chǎn)生重大損害。

4.5 交易程序

有交易意向的轉(zhuǎn)讓方向水權(quán)交易平臺提交申請交易材料，意向受讓方填寫意向受讓登記表并提交材料，水權(quán)交易平臺在收到轉(zhuǎn)讓方和意向受讓方申請材料后會同有管轄權(quán)的水行政主管部門進行復(fù)核，若符合轉(zhuǎn)讓、受讓條件，將及時公告水權(quán)交易的相關(guān)信息，交易雙方簽訂合同，按照合同約定結(jié)算價款。

4.6 交易平臺

水權(quán)交易平臺是依法設(shè)立、為水權(quán)交易各方提供相關(guān)交易服務(wù)的場所或者機構(gòu)。河北省目前主要依托中國水權(quán)交易所、河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心平臺和河北環(huán)境能源交易所平臺進行水權(quán)交易，同時鼓勵市、縣級自建交易平臺或移動APP 交易管理模塊程序進行交易。2017 年初，邯鄲市成安縣在中國水權(quán)交易所平臺上實現(xiàn)全國首單農(nóng)民水權(quán)額度內(nèi)的水權(quán)交易。元氏縣主動委托中國水權(quán)交易所研發(fā)建立“元氏縣農(nóng)業(yè)水權(quán)交易平臺”及農(nóng)民水權(quán)交易軟件手機APP。

4.7 交易成果

各級水行政主管部門負(fù)責(zé)水權(quán)交易引導(dǎo)，積極培育水權(quán)交易市場，對水權(quán)交易實施情況進行監(jiān)督檢查，對相關(guān)區(qū)域的農(nóng)業(yè)灌溉用水、地下水、水生態(tài)環(huán)境等變化情況進行監(jiān)測；地方金融監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)水權(quán)交易平臺的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2017 年—2020 年，河北省發(fā)生51 單水權(quán)交易，交易水量45.3 萬m3，均由水權(quán)交易平臺組織交易雙方協(xié)商確定交易價格或由水權(quán)交易平臺組織受讓方以公開競價的方式進行交易。

5.用水權(quán)改革存在的困難和問題

河北省在水權(quán)改革過程中，主要存在3 方面問題。

一是農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的額度普遍較小。全省農(nóng)業(yè)種植面積遠遠大于水資源承載能力，致使全省畝均水權(quán)指標(biāo)僅為127.7m3，最大每畝為180 多m3（山前平原區(qū)、燕山平原區(qū)），最小不足50m3（黑龍港地區(qū)與壩上地區(qū)等），水權(quán)指標(biāo)不能滿足正常年份每畝水量200 多m3的農(nóng)作物生長需求。

二是農(nóng)民對獎罰程度重視不夠。目前土地經(jīng)營以家庭為主體，一家農(nóng)戶平均4.1 畝灌溉耕地，正常年份（50%平水年），山前平原區(qū)與燕山平原區(qū)畝灌溉用水量基本都低于180m3/畝，不超水權(quán)且低于全省畝均灌溉定額210m3，幾乎100%的農(nóng)戶可獲得節(jié)水獎勵，黑龍港及壩上地區(qū)蔬菜作物種植戶基本都受罰，其他作物農(nóng)戶獎罰比例為4∶6；干旱年份（75%枯水年），全省農(nóng)戶基本都受罰，現(xiàn)狀水價基礎(chǔ)上，畝均罰3～5元不等，農(nóng)戶最多罰款20 元。利用水價這一經(jīng)濟杠桿控制水權(quán)額度、促進節(jié)約用水對農(nóng)民的沖擊力不強。

三是地下水用水權(quán)交易存在較大困難。河北省地下水超采嚴(yán)重，取用水戶通過取水許可獲得用水份額如不能充分利用，在延續(xù)取水許可時，審批機關(guān)會對原許可水量進行相應(yīng)核減，因此用水戶手中的用水份額基本接近實際用水量，交易空間極小，影響交易市場活躍度。

6.對策建議

根據(jù)政府機構(gòu)改革后“三定”規(guī)定，自然資源部門整合了水利部門的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)。河北省自然資源廳編制印發(fā)《河北省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》，河北省水利廳將在自然資源部門指導(dǎo)下，配合開展水資源確權(quán)登記工作。原有水資源確權(quán)登記成果、工作經(jīng)驗和教訓(xùn)將及時與自然資源廳溝通，協(xié)力做好下一步水資源確權(quán)登記，為全面落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)履行好部門責(zé)任。