傳承與超越:人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的作用與未來發(fā)展

馬樹同

(寧夏師范學(xué)院 政治與歷史學(xué)院,寧夏 固原 756000)

黨的二十大報(bào)告提出,“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度,提升社會(huì)治理效能。在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’,完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！编l(xiāng)村社會(huì)是基層治理的重點(diǎn),是基層社會(huì)共建共治共享格局形成的關(guān)鍵所在,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理的有效路徑是多元的,人民調(diào)解作為一種基層治理機(jī)制,在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的作用。人民調(diào)解制度有效融合了基層社會(huì)治理、傳統(tǒng)文化傳承、糾紛預(yù)防和解決等獨(dú)特的社會(huì)功能和政治功能[1],是共建共治共享社會(huì)治理制度在鄉(xiāng)村社會(huì)有效實(shí)現(xiàn)的重要形式。

學(xué)界關(guān)于人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的作用研究主要聚焦于2個(gè)層面:一是鄉(xiāng)村社會(huì)變遷下人民調(diào)解的回應(yīng)與發(fā)展。何永軍認(rèn)為,隨著鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)改變,人民調(diào)解面臨調(diào)解干部強(qiáng)制權(quán)力被削弱等諸多深層次的挑戰(zhàn),人民調(diào)解制度也相應(yīng)地發(fā)生了改變,人民調(diào)解成為了一種公共產(chǎn)品,應(yīng)按照公共產(chǎn)品的定位來重新認(rèn)識(shí)人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的作用[2]。何陽等人指出,人民調(diào)解面臨著異化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),鄉(xiāng)村振興中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守人民調(diào)解民間性、群眾性及自治性本質(zhì),功能上應(yīng)延續(xù)糾紛解決功能,重拾政治教育功能與政治動(dòng)員功能,為鄉(xiāng)村治理目標(biāo)指向提供幫助[3]。崔玲玲認(rèn)為,鄉(xiāng)村社會(huì)巨變使鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛呈現(xiàn)出新的特點(diǎn),人民調(diào)解制度契合鄉(xiāng)村治理體系的要求,在化解鄉(xiāng)村糾紛的同時(shí),也成為了構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵點(diǎn)[4]。二是從人民調(diào)解制度本身出發(fā)所展開的研究。羅顯斌等人在考察現(xiàn)階段人民調(diào)解存在的主要問題、具體原因分析的基礎(chǔ)上,提出人民調(diào)解應(yīng)適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求,回歸本位,為國家社會(huì)治理創(chuàng)新目標(biāo)服務(wù)[5]。范愉在對(duì)《中華人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱《人民調(diào)解法》)實(shí)施十年來回顧的基礎(chǔ)上,指出人民調(diào)解在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著積極作用。同時(shí),為了適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)需求,人民調(diào)解也需要進(jìn)行改革完善,但人民調(diào)解制度的改革應(yīng)以不損毀其原本定位為前提,堅(jiān)持人民調(diào)解的社區(qū)性和自治性,進(jìn)行相關(guān)制度的頂層設(shè)計(jì)與創(chuàng)新發(fā)展[6]。吳元元認(rèn)為,人民調(diào)解員作為人民調(diào)解制度實(shí)踐的主導(dǎo)者與行動(dòng)者,其制度角色若何是影響基層社會(huì)治理技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵性問題[7]。

綜上所述,學(xué)界已有研究對(duì)人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的作用從不同視角和面向展開了討論,深化了我們關(guān)于人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中作用的認(rèn)識(shí)。準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)變化,是我們認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村,推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要前提。已有研究注意到了鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)變化對(duì)于人民調(diào)解作用發(fā)揮的影響,但并未就鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)變化與人民調(diào)解作用發(fā)揮之間的關(guān)系展開論證;注意到了人民調(diào)解在實(shí)踐運(yùn)行中存在的問題,也提出了制度層面的完善建議,但缺少將人民調(diào)解放置于鄉(xiāng)村治理的整體環(huán)境中的思考。為此,在鄉(xiāng)村社會(huì)巨變背景下,以鄉(xiāng)村治理為坐標(biāo),考察人民調(diào)解與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系就十分重要。

本文的調(diào)研材料來源于筆者近年來在寧夏南部山區(qū)趙村的田野調(diào)查。趙村是一個(gè)行政村,下轄3個(gè)村民小組,共有353戶1 238人,位于省道、國道交匯處,交通便利,趙村“現(xiàn)代熟人社會(huì)”[8]形態(tài)明顯。在趙村,村莊價(jià)值多元,但未達(dá)到不可調(diào)和的狀態(tài),鄉(xiāng)村秩序維護(hù)還處于地方知識(shí)的規(guī)范之下而未失序,鄉(xiāng)村社會(huì)并未出“結(jié)構(gòu)混亂”[9]。法律正在以積極的姿態(tài)和村民所熟知、認(rèn)可的方式參與鄉(xiāng)村糾紛解決,人民調(diào)解為村民糾紛解決提供了制度保障。人民調(diào)解在化解村民糾紛的同時(shí),所延伸出的其他社會(huì)治理功能也得以顯現(xiàn)和發(fā)揮。需要注意的是:人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中多重功能的存在,并不等于人民調(diào)解在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)踐運(yùn)行的完美無缺。事實(shí)上,人民調(diào)解在鄉(xiāng)村社會(huì)異化明顯,人民調(diào)解員社會(huì)治理資本不足,村民在人民調(diào)解中或是“無參與”,或是“有參與無調(diào)解”,這都大大降低了人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的效能。本文旨在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上,結(jié)合鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí),論證人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的作用,并就人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中面臨的困境與未來發(fā)展之路展開討論。

一、人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的三重功能

人民調(diào)解在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐表明:人民調(diào)解在有效預(yù)防排查化解鄉(xiāng)村糾紛的同時(shí),也為文明鄉(xiāng)風(fēng)的養(yǎng)成和民眾參與鄉(xiāng)村治理開辟了新路徑,體現(xiàn)了人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。

(一)人民調(diào)解是新形勢(shì)下化解人民內(nèi)部矛盾的主要機(jī)制

隨著社會(huì)變遷,村民流動(dòng)性日益增大,源于血緣、地緣關(guān)系所形成的封閉性鄉(xiāng)村社會(huì)趨于解體。今天的趙村,對(duì)于村民來說,更多的只是一種空間和政治意義上的存在。在村民日常生活中,交往的范圍很少延伸到自然村之外的其他村莊,村民關(guān)系日趨呈現(xiàn)出陌生人社會(huì)的特性。沒有了物理空間的交往,村民糾紛的發(fā)生點(diǎn)聚集于自然村。

趙村所轄的3個(gè)自然村,村民主要由2部分構(gòu)成:一部分是村莊“常駐”村民,包括上了年紀(jì)的老人、留守兒童還有就近務(wù)工的“半工半耕”青壯年;一部分是遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)務(wù)工的村民。對(duì)于村莊“常駐”村民而言,他們?nèi)粘＝煌琅f密切,相互熟悉度高,但熟悉中少了親密,村民行為的理性色彩加重,村莊呈現(xiàn)出一種個(gè)體化趨向,外出務(wù)工的青壯年是村莊生活中“缺失”了的主體,他們與“常駐”村民間是一種“半熟人”關(guān)系。這種村莊社會(huì)形態(tài)是傳統(tǒng)與現(xiàn)代碰撞的結(jié)果,是一種“現(xiàn)代熟人社會(huì)”。在這一社會(huì)形態(tài)下,村民行為受理性計(jì)算、道德義務(wù)和情感聯(lián)系因素的影響而具有復(fù)雜性和彈性[10]。村莊秩序僅靠地方知識(shí)越來越難以維持,鄉(xiāng)村糾紛解決對(duì)法律有了內(nèi)生需求。

實(shí)踐中,村民借助法律解決糾紛,更多的是為了加大他們?cè)诩m紛解決中談判的砝碼,法律在村民糾紛解決中作用的發(fā)揮還需轉(zhuǎn)化為村民自己的知識(shí),這既包括對(duì)外來價(jià)值的取舍,也包括對(duì)傳統(tǒng)智慧的化用[11]。人民調(diào)解在村民糾紛解決中具有天然優(yōu)勢(shì),其有效融合“情、理、法”于糾紛解決中,以其特有的功能成為了化解村民糾紛的主要制度。

(二)人民調(diào)解是文明鄉(xiāng)風(fēng)養(yǎng)成的有效路徑

所謂鄉(xiāng)風(fēng),是指“特定鄉(xiāng)村內(nèi)人們的信仰、觀念、操守、愛好、禮節(jié)、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為方式的總和。”[12]簡單地說,鄉(xiāng)風(fēng)就是鄉(xiāng)村社會(huì)的風(fēng)土習(xí)俗,其對(duì)特定時(shí)期和特定范圍內(nèi)的村民行為有著一定的規(guī)范作用。鄉(xiāng)風(fēng)文明與鄉(xiāng)村治理密切相關(guān),良好的鄉(xiāng)風(fēng)能為鄉(xiāng)村治理提供動(dòng)力與保障,增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的有效性。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型,創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式,促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)形成,是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中不容忽視的問題。人民調(diào)解以其特有的屬性和功能助推鄉(xiāng)村治理中文明鄉(xiāng)風(fēng)的養(yǎng)成。

人民調(diào)解與訴訟等其他糾紛解決方式相比,權(quán)威但對(duì)抗性不強(qiáng),既能有效化解村民糾紛,又能維護(hù)“現(xiàn)代熟人社會(huì)”中的村民關(guān)系。筆者曾與趙村所屬的C鄉(xiāng)司法所劉所長有過幾次深談。他告訴筆者,C鄉(xiāng)人民調(diào)解適用率高與當(dāng)?shù)卮緲愕拿耧L(fēng)分不開。劉所長說,村民找他們調(diào)解,主要也是讓他們從法律上做個(gè)判斷,法律之下,村民還本著長遠(yuǎn)打算,有一定的謙讓和理解。這也是鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期,人民調(diào)解成為村民糾紛解決方式的主要原因。人民調(diào)解在村民糾紛解決中的有效適用,一定程度上穩(wěn)固和傳承了家和、鄰親的質(zhì)樸鄉(xiāng)風(fēng),為文明鄉(xiāng)風(fēng)的養(yǎng)成奠定了基礎(chǔ)。

另外,人民調(diào)解普法功能的發(fā)揮與村莊“迎法下鄉(xiāng)”的內(nèi)生需求是相契合的,村民有需求,國家制度有供給,才能保障普法宣傳有實(shí)效,這與“送法下鄉(xiāng)”在鄉(xiāng)村遭遇的尷尬不同,因?yàn)椤罢嬲苡行ж瀼貓?zhí)行的法律,恰恰是那些與通行的習(xí)慣慣例相一致或相近的規(guī)定?！盵13]人民調(diào)解普法宣傳的有效性提高了村民法律意識(shí),培育了村民法治觀念,為鄉(xiāng)村法治奠定了文化基礎(chǔ)。同時(shí),在鄉(xiāng)村道德失范、信仰缺失的今天,人民調(diào)解還能有效引導(dǎo)鄉(xiāng)村道德重建,為新時(shí)代鄉(xiāng)風(fēng)文明注入新內(nèi)涵。

(三)人民調(diào)解是民眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道

共建共治共享社會(huì)治理格局的形成,有賴于民眾參與基層社會(huì)治理制度化渠道的完善。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)改變,村莊已不是滕尼斯所言的生活共同體和精神共同體合一的社區(qū)[14],村民更多地關(guān)注個(gè)人私利,對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)缺少熱情,鄉(xiāng)村治理面臨主體困境?！吧鐓^(qū)治理中任何一個(gè)個(gè)人都無法解決社區(qū)問題,吸引社區(qū)內(nèi)的公民參與至關(guān)重要?！盵15]所以,尋求多元主體共建共治是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。

根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定,村人民調(diào)解委員會(huì)是村民糾紛調(diào)解的法律主體,是依法設(shè)立的群眾自治性組織,也是人民調(diào)解發(fā)揮作用的最前沿陣地,為村民參與鄉(xiāng)村治理提供了制度化渠道。但我們要注意到:制度的規(guī)范與村民有效參與尚有距離,人民調(diào)解作用真正的發(fā)揮還在于村民能否積極而有效地參與到人民調(diào)解工作中來。在趙村,村人民調(diào)解委員會(huì)與村民委員會(huì)“合一”,村人民調(diào)解員主要由村干部兼任。由于村干部村務(wù)繁忙,加之當(dāng)下調(diào)解村民糾紛是一件吃力不討好的事,所以村干部對(duì)村民糾紛能調(diào)解就調(diào)解,調(diào)解不了的就讓村民到鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解,村人民調(diào)解委員會(huì)在村民糾紛調(diào)解中發(fā)揮的作用有限。這是人民調(diào)解在鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行中很有意思的現(xiàn)象:雖然村民糾紛主要以人民調(diào)解方式解決,但村民自己并不愿參與到具體糾紛調(diào)解中來,不愿做人民調(diào)解員,這就涉及到另外一個(gè)問題,如何在已有制度保障的前提下,調(diào)動(dòng)村民自發(fā)地參與到鄉(xiāng)村治理中來。

二、人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理運(yùn)行中的困境

在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,人民調(diào)解的有效運(yùn)行,一定程度上促進(jìn)了法治、德治、自治鄉(xiāng)村治理體系的融合,推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的創(chuàng)新,發(fā)揮了民眾在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。但鄉(xiāng)村人民調(diào)解實(shí)踐也表明:人民調(diào)解制度與自治、法治、德治鄉(xiāng)村治理體系缺乏深度融合,究其原因,主要在于人民調(diào)解制度在實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)了異化,人民調(diào)解的行政色彩趨于濃厚,過于追求人民調(diào)解的職業(yè)化、專業(yè)化,忽視了人民調(diào)解的自治性;人民調(diào)解員在調(diào)解實(shí)踐中面臨社會(huì)治理資本不足的困境。另外,由于鄉(xiāng)村社會(huì)變遷,村民對(duì)村莊的主體感降低,村民不愿在糾紛調(diào)解中扮演人民調(diào)解員的角色,或者只是“名義”上的人民調(diào)解員。對(duì)人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中遭遇的問題進(jìn)行梳理,分析其發(fā)生的動(dòng)因,有助于探尋人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中作用提升的未來之路。

(一)人民調(diào)解性質(zhì)的異化

《人民調(diào)解法》第七條規(guī)定:“人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！钡诎藯l規(guī)定:“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)?！笨梢钥闯?在鄉(xiāng)村社會(huì),人民調(diào)解的法律主體是村人民調(diào)解委員會(huì),人民調(diào)解委員會(huì)本質(zhì)上是一種群眾自治性組織,這是法律關(guān)于人民調(diào)解的本質(zhì)定位。但在人民調(diào)解實(shí)踐中,人民調(diào)解性質(zhì)出現(xiàn)了異化,主要表現(xiàn)在2個(gè)方面:一是人民調(diào)解行政色彩趨于濃厚;二是人民調(diào)解過于強(qiáng)調(diào)職業(yè)化、專業(yè)化。

調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn):村人民調(diào)解委員會(huì)處于一種“虛置”狀態(tài),村民發(fā)生糾紛,更多的是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)來調(diào)解。這樣一來,問題就出現(xiàn)了,根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定,村人民調(diào)解委員會(huì)是村民糾紛調(diào)解的法律主體,但實(shí)踐中真正發(fā)生作用的是具有“行政”色彩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)?！度嗣裾{(diào)解法》第三十四條規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì),調(diào)解民間糾紛?！睆男再|(zhì)上來講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)也是一種群眾性自治組織,但由于村民自身選擇與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)“雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”,為人民調(diào)解披上了行政色彩的“外衣”。

在趙村,村民之所以選擇鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解糾紛,并非村民愿意“舍近求遠(yuǎn)”,而是現(xiàn)實(shí)之下的理性考量。如前所述,村人民調(diào)解員對(duì)糾紛調(diào)解并不積極。對(duì)村民來說,既然村干部不能調(diào)解糾紛,那么作為“政府機(jī)關(guān)”的鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會(huì)就是他們的最佳選擇。在村民看來,鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會(huì)代表著“國家”,與村人民調(diào)解委員會(huì)相比,更具有權(quán)威性。村民糾紛調(diào)解主體移位于鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會(huì),主要是鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生需求,這一定程度上反應(yīng)了村人民調(diào)解委員會(huì)的無力與村民對(duì)鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會(huì)權(quán)力的“迷戀”,進(jìn)而加深了人民調(diào)解的行政性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)作為鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的主體,受“雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”的影響,導(dǎo)致人民調(diào)解工作依附于行政權(quán)力而運(yùn)行,客觀上造成了人民調(diào)解行政化運(yùn)行模式[5]。筆者也了解到:鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解工作中常常受到行政權(quán)力干涉,對(duì)人民調(diào)解工作的正常開展造成了干擾,也影響了人民調(diào)解的社會(huì)公信力。另外,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解員大都由鄉(xiāng)干部兼任,人民調(diào)解員的雙重身份也導(dǎo)致人民調(diào)解有行政化的傾向[16]。

人民調(diào)解性質(zhì)“異化”還表現(xiàn)在人民調(diào)解過分追求專業(yè)化、職業(yè)化。在鄉(xiāng)村社會(huì),糾紛的解決不是“一錘子買賣”,既要能有效化解糾紛,也不能過于破壞村莊關(guān)系。人民調(diào)解之所以能在鄉(xiāng)村社會(huì)得到有效適用,與鄉(xiāng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)土”性緊密相關(guān),人民調(diào)解制度的活力也在于以其民眾自治的特性,適時(shí)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷做出回應(yīng),利用鄉(xiāng)村社會(huì)的“本土資源”化解村民糾紛,穩(wěn)固鄉(xiāng)村秩序。“因此片面追求人民調(diào)解的職業(yè)化、專業(yè)化,忽視原本自身的特點(diǎn)和需要,甚至主張以律師或?qū)I(yè)人員全面替代傳統(tǒng)人民調(diào)解員的觀點(diǎn),是對(duì)于人民調(diào)解性質(zhì)功能的輕視、無知?！盵6]

(二)人民調(diào)解員的社會(huì)資本不足

任何構(gòu)設(shè)良好的制度,都需要與之相適應(yīng)的“賢能”予以操作運(yùn)行,否則再完美的制度也只能是一具空文[7]。人民調(diào)解員作為人民調(diào)解制度的實(shí)踐者,他們所擁有的社會(huì)資本關(guān)乎到人民調(diào)解社會(huì)治理效能的提升。在人民調(diào)解員的主體語境下,可以這樣來理解社會(huì)資本,即人民調(diào)解員在進(jìn)行調(diào)解工作時(shí)所能動(dòng)員和有效使用的,以實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解所欲求的既定目標(biāo)的各種資源,包括但不限于人民調(diào)解員的威望、閱歷、口碑、年齡、社會(huì)身份、專業(yè)知識(shí)等[7]。在鄉(xiāng)土社會(huì),人民調(diào)解員等同于民間權(quán)威,威望、口碑、年齡等因素足以讓他們能有效決斷村民糾紛。但在今天,人民調(diào)解員所擁有的社會(huì)資本明顯不足。

一方面,社會(huì)閱歷、生活常識(shí)等經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)的缺乏與法律知識(shí)的欠缺成了人民調(diào)解員社會(huì)資本不足的重要方面。經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)的獲取既包含工作中的日積月累,也包括人民調(diào)解員的社會(huì)閱歷。調(diào)研中筆者了解到:C鄉(xiāng)兩位司法助理員都是大學(xué)畢業(yè)不久的年輕人,調(diào)解經(jīng)驗(yàn)不足,且都不是法律專業(yè)出身。用劉所長的話說,“沒個(gè)三五年的鍛煉,沒法獨(dú)立調(diào)解案件?？傻扔辛艘欢ǖ恼{(diào)解經(jīng)驗(yàn),年輕人都往城里走,留不住”。C鄉(xiāng)的專職人民調(diào)解員恰好是趙村的前任村支書,這位現(xiàn)今54歲的專職人民調(diào)解員從事人民調(diào)解工作已有3年時(shí)間,他熟悉C鄉(xiāng)的風(fēng)土人情,加之他的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷,讓他能較快地掌握人民調(diào)解的技能,但因?qū)W歷不高,沒有接受過系統(tǒng)的法律知識(shí)學(xué)習(xí),這是他工作中的短板。這位專職人民調(diào)解員也告訴筆者,“現(xiàn)在調(diào)解工作不好做,老百姓懂得的法律不比咱們少,壓力很大?！狈芍R(shí)的匱乏已成為人民調(diào)解員社會(huì)資本不足的重要方面,嚴(yán)重影響了人民調(diào)解的法律效果和社會(huì)效果。

另一方面,“地方性知識(shí)”的消解導(dǎo)致人民調(diào)解可利用的本土資源不足。不管是吉爾慈的人類文化學(xué)“地方性知識(shí)”[17],還是勞斯的科學(xué)哲學(xué)“地方性知識(shí)”[18],都強(qiáng)調(diào)知識(shí)是由特定時(shí)空、情景所影響形成的,是特定社會(huì)場(chǎng)域中信息、符號(hào)、經(jīng)驗(yàn)的呈現(xiàn)與傳承。在鄉(xiāng)村社會(huì),“地方性知識(shí)”所囊括的范圍很廣,凡是民眾生活所依靠的、影響民眾思想、行為的一切文化都可以稱之為“地方性知識(shí)”。在“現(xiàn)代熟人社會(huì)”,“地方性知識(shí)”的道德約束力減弱,其在人民調(diào)解中的作用也在降低。

一定程度上說,人民調(diào)解就是化用“地方性知識(shí)”,借助國家法律解決糾紛。在“地方性知識(shí)”有效的情景下,有經(jīng)驗(yàn)的人民調(diào)解員,總是能夠利用“地方性知識(shí)”重構(gòu)紛爭現(xiàn)場(chǎng),挖掘出真正影響矛盾發(fā)展變化的因果鏈條,提出切實(shí)有效的、能夠獲得矛盾主體各方認(rèn)同的糾紛解決方案,塑造人民調(diào)解權(quán)威[7]。但隨著“地方性知識(shí)”的消解,人民調(diào)解可利用的鄉(xiāng)土資源已不能有效化解村民糾紛。

(三)人民調(diào)解的民眾“無參與”與“有參與無調(diào)解”

人民調(diào)解的制度設(shè)計(jì),旨在實(shí)現(xiàn)村民自我化解糾紛。人民調(diào)解運(yùn)行的關(guān)鍵就是民眾能充分參與糾紛調(diào)解,民眾參與的廣度和深度直接影響著人民調(diào)解的根本特性。在鄉(xiāng)村社會(huì),人民調(diào)解的實(shí)際功能直接取決于其所在的農(nóng)村社區(qū)自治體的狀況[19]。在趙村,由于年輕一代大量外出務(wù)工,村莊“空心化”嚴(yán)重,村莊共同體趨弱,國家對(duì)村民的組織和動(dòng)員能力弱化造成村莊集體事務(wù)少有人關(guān)注,村民自治體現(xiàn)在部分鄉(xiāng)村精英所主導(dǎo)的村民委員會(huì)上,導(dǎo)致村民自治在實(shí)踐中出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)偏差[20]。由于自治水平不高,人民調(diào)解在趙村遭遇村民“無參與”或“有參與無調(diào)解”的困境。

在當(dāng)下,村民參與人民調(diào)解,必須能使他們從中獲益,而不僅僅是民間權(quán)威的扮演者。為了有效動(dòng)員村民參與村莊事務(wù),趙村也推行積分制鄉(xiāng)村治理模式,根據(jù)村民參與村莊事務(wù)類型、效果等標(biāo)準(zhǔn),為村民積分,所得積分可以在村莊“愛心超市”兌換商品,也作為村民評(píng)先選優(yōu)的依據(jù)。積分制的推行,一定程度上帶動(dòng)了村民參與村莊治理的積極性,村民開始參與到糾紛調(diào)解中,人民調(diào)解在民眾的參與方面從“無參與”到了“有參與”,但這并未改變村人民調(diào)解委員會(huì)“虛置”的局面。趙村村民因?yàn)榉e分的促動(dòng),參與村民糾紛調(diào)解,但能否真正有效化解糾紛并不是他們所關(guān)心的,這就出現(xiàn)了村民在人民調(diào)解方面“有參與無調(diào)解”的情形。

三、人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的未來之路

鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,在制度構(gòu)建之下,也需要鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多層面的整體推進(jìn)。一項(xiàng)制度能否發(fā)揮有效作用,除了制度本身的價(jià)值合理性之外,還與價(jià)值所內(nèi)含的文化傳統(tǒng)、所處的社會(huì)環(huán)境、制度的具體踐行者有關(guān)[21]。人民調(diào)解兼具我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化之特征,符合鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛化解的制度需求,是一項(xiàng)重要的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。但隨著鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境的變化和鄉(xiāng)村治理方式的改變,人民調(diào)解制度在鄉(xiāng)村治理中的功能發(fā)揮,既需要人民調(diào)解制度自身對(duì)所處的外部環(huán)境變化積極做出回應(yīng),也需要鄉(xiāng)村社會(huì)整體的、多層面的為人民調(diào)解制度的有效運(yùn)行創(chuàng)造條件。

(一)人民調(diào)解制度的定位回歸

黨的二十大報(bào)告提出,“增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效。完善辦事公開制度,拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道,保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。”強(qiáng)調(diào)民眾在鄉(xiāng)村治理中的主體地位,構(gòu)建制度化渠道,推進(jìn)鄉(xiāng)村共建共治共享社會(huì)治理格局的形成,是全過程人民民主的重要體現(xiàn)和保障。人民調(diào)解作為一種傳統(tǒng)的村民糾紛解決機(jī)制,是建立在村民自治基礎(chǔ)上的。近年來,人民調(diào)解的發(fā)展趨于多元化,但不應(yīng)改變?nèi)嗣裾{(diào)解的本質(zhì)屬性和定位。結(jié)合鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)狀,人民調(diào)解制度的定位回歸可以從2方面分層次展開。

1.村人民調(diào)解委員會(huì)的定位回歸。在鄉(xiāng)村社會(huì),就理論預(yù)設(shè)和法律規(guī)定而言,村人民調(diào)解委員會(huì)作為人民調(diào)解的法律主體,承擔(dān)著村民糾紛調(diào)解的主體責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)是:村人民調(diào)解委員會(huì)并未擔(dān)當(dāng)起其作為人民調(diào)解法律主體的應(yīng)有責(zé)任,人民調(diào)解的自治屬性在鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解中并沒有得到體現(xiàn),村人民調(diào)解委員會(huì)性質(zhì)和功能“異化”明顯,如何有效推進(jìn)村人民調(diào)解委員會(huì)的功能發(fā)揮,讓村人民調(diào)解委員會(huì)的法律定位和性質(zhì)得以回歸,是鄉(xiāng)村人民調(diào)解實(shí)踐中亟需解決的一道難題。

根據(jù)筆者調(diào)研所了解的情況,村人民調(diào)解委員會(huì)的定位回歸需要重點(diǎn)解決好2個(gè)問題。

(1)當(dāng)?shù)卣枰D(zhuǎn)變觀念,對(duì)村人民調(diào)解委員會(huì)真正重視起來,積極推動(dòng)村人民調(diào)解委員會(huì)的有效運(yùn)行。實(shí)踐中,很多地方政府都將關(guān)注點(diǎn)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)正規(guī)化的調(diào)解機(jī)構(gòu)上,致力于打造職業(yè)化的精英調(diào)解員隊(duì)伍[22],而忽視了村人民調(diào)解委員會(huì)作為鄉(xiāng)村社會(huì)中人民調(diào)解的“第一道”法律主體的存在,導(dǎo)致村人民調(diào)解委員會(huì)從制度運(yùn)行上就處于一種“虛置”狀態(tài)。當(dāng)?shù)卣浞终J(rèn)識(shí)到村人民調(diào)解委員會(huì)是鄉(xiāng)村人民調(diào)解的基礎(chǔ)性主體,是人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中功能實(shí)現(xiàn)的主要踐行者,要切實(shí)保障村人民調(diào)解委員會(huì)運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)需求,將人民調(diào)解中的以案定補(bǔ)政策落實(shí)到村一級(jí)人民調(diào)解實(shí)踐中,激發(fā)村人民調(diào)解員的積極性。同時(shí),當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)需要有計(jì)劃地推動(dòng)村人民調(diào)解員的培訓(xùn)。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)變遷,維持村莊人際關(guān)系的“本土資源”效力弱化,人民調(diào)解在村民糾紛化解中也需要對(duì)此做出回應(yīng),人民調(diào)解員單純依靠“威權(quán)”式的調(diào)解方法已難以應(yīng)對(duì)當(dāng)下的村民糾紛調(diào)解,村人民調(diào)解員需要擁有更多的調(diào)解“資本”,當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為村人民調(diào)解員培訓(xùn)提供條件,并制度化地保障以期形成長效機(jī)制。

(2)需要大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,為村人民調(diào)解委員會(huì)的定位回歸奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村人民調(diào)解委員會(huì)的有效運(yùn)行在于村莊現(xiàn)實(shí),在鄉(xiāng)土社會(huì),輿論壓人、面子有價(jià)、“社會(huì)資本”可累積[23],村干部的“權(quán)力”和村莊有威望的老人的“權(quán)威”有效,他們?cè)诖迕窦m紛調(diào)解中獲得了認(rèn)可與尊重,保障了村級(jí)人民調(diào)解有效運(yùn)行的“主體”存在。鄉(xiāng)村進(jìn)入到“現(xiàn)代熟人社會(huì)”后,村莊價(jià)值生產(chǎn)能力降低[24],村民行為趨于理性化,村人民調(diào)解委員會(huì)由于缺少財(cái)政支持,成為一種“形式”上的存在。在此背景下,推動(dòng)村人民調(diào)解委員會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)除了尋求當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支持之外,還需大力發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì),壯大村集體的收入,提升村集體的吸引力和凝聚力,讓村莊人民調(diào)解員在有現(xiàn)實(shí)利益保障的前提下,漸進(jìn)式地推進(jìn)村人民調(diào)解委員會(huì)的定位回歸。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的定位回歸。與村人民調(diào)解委員會(huì)“虛置”情形不同,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)“異化”主要在于其行政化、職業(yè)化。實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任,從事人民調(diào)解工作的人民調(diào)解員主要由司法所工作人員兼任,這完全與《人民調(diào)解法》所規(guī)定的人民調(diào)解的自治性本質(zhì)相背離,但問題是:村民之所以求助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)化解糾紛,一定程度上就在于其“行政性”特征,在村民自治尚不成熟的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)自治性的回歸不現(xiàn)實(shí),也沒有實(shí)際意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的定位回歸需要和村人民調(diào)解委員會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)銜接起來,在村人民調(diào)解委員會(huì)能實(shí)際地調(diào)解村民糾紛,實(shí)現(xiàn)自我治理的時(shí)候,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的定位回歸也就具有了現(xiàn)實(shí)必要,明晰依法設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)程序,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自我選舉人民調(diào)解委員會(huì)委員,突顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)自治性本質(zhì)的做法才不致流于一紙空文。

(二)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的趨向與選擇

鄉(xiāng)村人民調(diào)解員作為人民調(diào)解制度在鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的踐行者,他們所擁有的社會(huì)資本直接影響著人民調(diào)解制度在鄉(xiāng)村治理中的效能。所以,加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè),為人民調(diào)解員社會(huì)資本的累積奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),對(duì)于人民調(diào)解制度在鄉(xiāng)村治理中的功能發(fā)揮具有重要意義。實(shí)踐中,村人民調(diào)解委員會(huì)“虛置”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)“行政化”的運(yùn)行現(xiàn)實(shí),都存在這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題,就是村鄉(xiāng)人民調(diào)解員的兼職化擠壓了人民調(diào)解自治性的空間和可能,使人民調(diào)解制度淪為了一種純粹的糾紛化解“工具”,阻卻了村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道。從鄉(xiāng)村社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展來說,鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化既是鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的現(xiàn)實(shí)需求,也是鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的必然要求。筆者結(jié)合中央政法委、最高人民法院等六部委2018年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)和鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí),從村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)層面就鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化的實(shí)現(xiàn)路徑做一簡要分析。

1.就村莊人民調(diào)解員專職化而言,可以按照分類指導(dǎo),逐步推進(jìn)的原則進(jìn)行。

(1)需要明確村專職人民調(diào)解員的主體資格、范圍和數(shù)量。村專職人民調(diào)解員應(yīng)該由村莊中有威望、有一定文化知識(shí)、熱心村莊公共事務(wù)的村民來擔(dān)任。根據(jù)《意見》規(guī)定,有條件的村莊可以選聘1名以上專職人民調(diào)解員。在專職人民調(diào)解員人數(shù)設(shè)定上,可根據(jù)村莊的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、糾紛的數(shù)量等因素來確定。

(2)需要明確村專職人民調(diào)解員的選舉程序。首先,依據(jù)《意見》規(guī)定和村莊所在的當(dāng)?shù)卣?guī)定,結(jié)合村莊現(xiàn)實(shí)需求,確定村專職人民調(diào)解員數(shù)量,明確專職人民調(diào)解員任職資格,并在村民大會(huì)上宣布、告知村民。其次,提名候選人。候選人可以由村民委員會(huì)提名,也可以由村民個(gè)人自薦或多人聯(lián)名推薦,經(jīng)村民委員會(huì)議審查后,確定正式候選人,并進(jìn)行公布。最后,組織推選。召開村民大會(huì)推選產(chǎn)生村專職人民調(diào)解員,推選過程要公開進(jìn)行,要書面記錄推選全過程和結(jié)果,并當(dāng)場(chǎng)宣布推選結(jié)果。村民委員會(huì)應(yīng)在推選結(jié)束后及時(shí)公示推選結(jié)果,并在公示期結(jié)束后按照程序上報(bào)司法所、司法局備案。

(3)需要為村專職人民調(diào)解員提供經(jīng)費(fèi)保障。這一問題的解決可以和村人民調(diào)解委員會(huì)定位回歸的保障措施結(jié)合起來:一是以案定補(bǔ),根據(jù)調(diào)解案件的具體情況,對(duì)專職人民調(diào)解員進(jìn)行生活補(bǔ)貼;二是采取政府購買的方式來解決村專職人民調(diào)解員的基本待遇。在地方財(cái)政有限的情況下,可以將目前以“一村一顧問”方式提供的法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)用于村專職人民調(diào)解員。調(diào)研中,筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣徺I的村法律顧問在實(shí)踐中并沒有發(fā)揮太大作用,而村專職人民調(diào)解員沒有經(jīng)費(fèi)保障也難以開展工作。

2.就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員專職化而言,目前需要解決的問題是引才穩(wěn)才和優(yōu)化人民調(diào)解的外部生態(tài)環(huán)境。具體來說,可以從2方面著手。

(1)以政策性就業(yè)方式選聘大學(xué)生擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員。通過“三支一扶”、“西部計(jì)劃”等政策性就業(yè)方式,吸納法律專業(yè)的大學(xué)生返鄉(xiāng)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員。以政策性就業(yè)方式解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員專職化的優(yōu)勢(shì)在于:一是有助于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)。法律知識(shí)的欠缺是鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員的“短板”,法律專業(yè)大學(xué)生的加入,既有助于人民調(diào)解員以法律知識(shí)調(diào)解村民糾紛,也能在調(diào)解糾紛過程中進(jìn)行普法宣傳,達(dá)到糾紛化解的法律效果和社會(huì)效果。二是政策性就業(yè)模式運(yùn)行相對(duì)比較成熟。既可以保障選聘人員的順利到位,也能較好地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員的工資待遇問題。

在具體適用過程中還需要注意:首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)選聘的大學(xué)生戶籍應(yīng)當(dāng)歸屬于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣既可以一定程度上防止人才的頻繁流動(dòng),也有助于大學(xué)生快速地將“地方性知識(shí)”與法律知識(shí)融合起來,更好地做好人民調(diào)解工作。其次,探索貫通政策性就業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員招錄的銜接機(jī)制。因?yàn)檎咝跃蜆I(yè)具有過渡性,只有2年服務(wù)期限。大學(xué)生在服務(wù)期限內(nèi)往往還會(huì)尋求更有意向的單位和崗位,有隨時(shí)離職的可能。為了避免這種情況發(fā)生,同時(shí)也為了確保鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的可持續(xù)發(fā)展,建議在采用政策性就業(yè)方式選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員時(shí),明確規(guī)定服務(wù)期滿后,對(duì)于工作表現(xiàn)出色,能勝任鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的大學(xué)生,在符合公務(wù)員招錄條件下,直接招錄為鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所司法助理員,留住人才,繼續(xù)為鄉(xiāng)村人民調(diào)解貢獻(xiàn)力量。最后,要注意大學(xué)生專職人民調(diào)解員與以普通村民為主體的專職人民調(diào)解員的協(xié)同。選聘大學(xué)生專職人民調(diào)解員,是鄉(xiāng)村社會(huì)變遷下,為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員最優(yōu)化的策略選擇。在人民調(diào)解實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)注意兩者的協(xié)同,形成鄉(xiāng)村人民調(diào)解的合力,充分發(fā)揮鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度的多重功能。

(2)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解的外部生態(tài)環(huán)境,提升人民調(diào)解員的職業(yè)“獲得感”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解工作實(shí)踐中,人民調(diào)解員面臨的外部“困惑”主要來自于糾紛當(dāng)事人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。所以,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解的外部生態(tài)環(huán)境,主要就是減少前兩者的“干擾”。

具體來說,一是多舉措提高村民法律意識(shí),讓村民知曉在法律框架內(nèi)化解糾紛。在“現(xiàn)代熟人社會(huì)”中,雖然大多數(shù)村民在糾紛發(fā)生后,會(huì)第一時(shí)間選擇向人民調(diào)解員求助,但在糾紛調(diào)解中,當(dāng)事人都試圖尋求利益最大化,即便是不關(guān)乎具體物質(zhì)利益,而只是“討個(gè)說法”、或是“氣”[25]等非現(xiàn)實(shí)利益,村民都可能會(huì)寸步不讓。在糾紛調(diào)解中,只要沒有達(dá)到自己心理預(yù)期,他們都會(huì)隨時(shí)“爆發(fā)”,辱罵人民調(diào)解員,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員工作積極性受挫,職業(yè)獲得感不高。所以,提高村民法律意識(shí),讓村民能夠自覺地遵守人民調(diào)解規(guī)范,尊重人民調(diào)解員,是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解外部生態(tài)環(huán)境非常重要的環(huán)節(jié)。

在鄉(xiāng)村生活中,可以借助農(nóng)村文化大院、農(nóng)家書屋等傳統(tǒng)媒介和當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ奈⑿殴娞?hào)等新媒體,為村民搭建學(xué)法平臺(tái),引導(dǎo)村民自發(fā)地學(xué)習(xí)法律知識(shí);通過將法律知識(shí)與當(dāng)?shù)孛袼孜幕嗳诤?采用村民喜聞樂見的方式,以數(shù)字化平臺(tái)進(jìn)行即時(shí)推送宣傳[26];通過加強(qiáng)村干部、村人民調(diào)解員等主體的法治教育,帶動(dòng)法治精神滲透到村民日常生活中,讓法律成為村民自覺遵守的規(guī)則,讓法治成為村民的生活方式。隨著村民法律意識(shí)的提高,鄉(xiāng)村法治文化的形成,村民在人民調(diào)解中的行為邊界得以確立,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員獲得來自當(dāng)事人的理解和尊重。

二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律知識(shí)的培訓(xùn)。依據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)并不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,但實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員受“雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”限制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)很大程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解工作的有效運(yùn)行。所以,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解外部生態(tài)環(huán)境,需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憲法、法律知識(shí)培訓(xùn),將憲法、法律知識(shí)培訓(xùn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核的常態(tài)工作制度化,以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠以法律思維和法治方式看待人民調(diào)解[27],為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解的有效運(yùn)行“保駕護(hù)航”。

(三)人民調(diào)解中村民主體性的培育

人民調(diào)解制度作為一種重要的鄉(xiāng)村治理機(jī)制,其有效性的發(fā)揮和社會(huì)效能的實(shí)現(xiàn)在于村民能否主動(dòng)而積極地參與其中。村民能參與、有參與,并在現(xiàn)有法律制度之下,運(yùn)用地方“本土資源”化解村民糾紛,其本身就是鄉(xiāng)村自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系的有效實(shí)踐,也是鄉(xiāng)村治理中村民主體性的突顯。但在前文的分析中看到,村民參與人民調(diào)解的積極性并不高,村民在人民調(diào)解中的主體性地位并沒有得到實(shí)現(xiàn)和保障。人民調(diào)解中村民主體性地位面臨機(jī)制、社會(huì)、文化等多重困境,學(xué)界有一種比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為,破解村民主體性困境的有效方法就是增權(quán)賦能[28]。通過法律、制度、政策等方式賦予村民權(quán)利,提升村民參與人民調(diào)解能力,調(diào)動(dòng)村民參與人民調(diào)解的積極性,變“被動(dòng)接納“參與為“主動(dòng)作為”參與[29],使村民成為人民調(diào)解的真正主體。筆者以為,增權(quán)賦能確實(shí)是提升村民主體性的重要保障,但在法律、制度已有具體規(guī)范的情況下,如何讓村民認(rèn)識(shí)到:他們就是人民調(diào)解的真正主體,他們有效參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)才能共享鄉(xiāng)村治理“紅利”,這才是鄉(xiāng)村人民調(diào)解有效運(yùn)行的關(guān)鍵問題。對(duì)于這一問題的解決,可以根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí),圍繞以下2個(gè)方面進(jìn)行探索。

1.加強(qiáng)村民的現(xiàn)代公民意識(shí)教育。鄉(xiāng)村人民調(diào)解的主體是村民,村民的政治素質(zhì)和能力直接決定著人民調(diào)解本質(zhì)和功能的實(shí)現(xiàn)。在鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期,村民權(quán)利責(zé)任有覺醒、民主法治有認(rèn)識(shí)、公平正義有追求,加強(qiáng)村民的現(xiàn)代公民意識(shí)教育,可避免村民參與人民調(diào)解的“工具性”特點(diǎn),在人民調(diào)解工作中鍛煉和提高村民自治能力,以發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村人民調(diào)解中的主體性作用。村民的現(xiàn)代公民意識(shí)教育,既要借助鄉(xiāng)村文化大講堂、村莊微信公眾號(hào)等載體進(jìn)行公民意識(shí)的宣傳和宣講,也要發(fā)揮好大學(xué)生“村官”、駐村第一書記、駐村干部、村兩委等作用,實(shí)實(shí)在在、身體力行地將現(xiàn)代公民意識(shí)“滲透”到村莊,讓村民有認(rèn)識(shí)、有感觸,并能示范引領(lǐng)地讓村民有行動(dòng),讓現(xiàn)代公民意識(shí)最終成為村民行為的思想指引。

在趙村調(diào)研中,筆者了解到:趙村的駐村第一書記,通過積極搭建村莊與地方高校之間的互助橋梁,利用高校優(yōu)勢(shì)資源,為村民送去法律知識(shí)講座、法律情景劇演出等;每年分批次帶領(lǐng)村民走進(jìn)高校研學(xué)、參觀;確立趙村為當(dāng)?shù)馗咝：筒糠质⊥飧咝４髮W(xué)生鄉(xiāng)村實(shí)踐基地,吸引大學(xué)生到趙村社會(huì)實(shí)踐;和村莊鄉(xiāng)賢建立村莊書院等多項(xiàng)舉措,啟蒙村民的現(xiàn)代公民意識(shí),為村民有效參與鄉(xiāng)村治理奠定“善治”基礎(chǔ)。

2.注重村民公共精神的培育。人民調(diào)解作為村民參與鄉(xiāng)村治理的制度保障,其有效性的發(fā)揮還需注重村民公共精神的培育?！肮簿袷侵腹窬哂谐絺€(gè)人狹隘眼界和直接功利目的,以利他的方式關(guān)懷公共事務(wù),同時(shí)強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的人格精神、社會(huì)公德意識(shí)、自律自制的行為規(guī)范和善待生命的慈悲胸懷和仁愛精神。”[30]村民公共精神的培育與養(yǎng)成,有助于激發(fā)村民參與人民調(diào)解工作熱情,為村民參與村莊治理提供文化基礎(chǔ),保障鄉(xiāng)村治理多元主體共治的長久發(fā)展。對(duì)轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會(huì)來說,公共精神的培育不是一蹴而就的,需要在當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)之下,采用村民自治、多方參與的方式循序漸進(jìn)地推動(dòng)。

寧夏人民調(diào)解“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的推行與實(shí)踐,旨在激發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)的積極性,培育村民的公共意識(shí)和公民精神,為鄉(xiāng)村共建共治共享社會(huì)治理格局的形成奠定基礎(chǔ)。有了村民在村莊公共事務(wù)中主體意識(shí)的保障,人民調(diào)解作為村民參與鄉(xiāng)村治理的制度化渠道才能得以運(yùn)行,產(chǎn)生效能。

四、結(jié)語

人民調(diào)解以其特有的屬性在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用,在化解村民糾紛的同時(shí),也有助于鄉(xiāng)土文化的承繼和新文明鄉(xiāng)風(fēng)的養(yǎng)成,以制度規(guī)范的形式保障村民參與鄉(xiāng)村治理,這是新時(shí)代人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中作用的傳承與超越。

人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中作用的發(fā)揮,需要對(duì)變遷中的鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)做出準(zhǔn)確判斷,不同的鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài),內(nèi)涵著不同的鄉(xiāng)村治理規(guī)則。在“現(xiàn)代熟人社會(huì)”,人民調(diào)解符合村民糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求,在化解村民糾紛的同時(shí),也能有效彌合社會(huì)轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村社會(huì)在傳統(tǒng)與現(xiàn)代撞擊中產(chǎn)生的裂縫,為文明鄉(xiāng)風(fēng)的養(yǎng)成開辟路徑。但人民調(diào)解也面臨著現(xiàn)實(shí)困境:人民調(diào)解性質(zhì)和功能異化明顯,人民調(diào)解員所擁有的社會(huì)資本不足,人民調(diào)解村民參與的廣度和深度不夠,嚴(yán)重制約著人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的作用發(fā)揮。在“現(xiàn)代熟人社會(huì)”,人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的未來發(fā)展,需要積極推進(jìn)人民調(diào)解本質(zhì)定位回歸,探索人民調(diào)解員專職化的實(shí)現(xiàn)路徑,多舉措培育村民鄉(xiāng)村治理的主體性,為人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中作用的有效發(fā)揮提供保障。

另外需要注意的是,人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中作用的發(fā)揮,需要鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多層面的整體發(fā)展。諸如趙村這類經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的村莊,在村莊社會(huì)形態(tài)變遷中,村集體對(duì)村民的吸引力趨于減弱,其為村民提供的經(jīng)濟(jì)利益有限。因此在探索人民調(diào)解多重功能發(fā)揮的過程中,除了各項(xiàng)制度的構(gòu)建,文化的傳承與創(chuàng)新,還需要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì),讓村民富起來,讓村莊富起來,為人民調(diào)解制度的有效運(yùn)行提供財(cái)力支持,讓村民愿意,也能安心地參與到人民調(diào)解工作中來,這是人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中效能提升不容忽視的一個(gè)問題,也是趙村這類剛剛脫貧村莊在鄉(xiāng)村治理中需要常抓不懈、重點(diǎn)解決的難題。