“一行一會(huì)”時(shí)代來臨

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“一行兩會(huì)”金融監(jiān)管格局形成5年后，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革帷幕再度拉開。

3月7日，十四屆全國人大一次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議。受國務(wù)院委托，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，組建國家金融監(jiān)督管理總局。

從“一行三會(huì)”，到“一行兩會(huì)”，再到未來的“一行一局一會(huì)”，金融監(jiān)管格局歷經(jīng)了近20年的更迭。

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，組建國家金融監(jiān)督管理總局。統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

國家金融監(jiān)督管理總局在中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)基礎(chǔ)上組建，將中國人民銀行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局。不再保留中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

這次重磅改革釋放了強(qiáng)監(jiān)管的明確信號(hào)，也是對(duì)政府工作報(bào)告中“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)”要求的有力踐行。

“這有助于行為監(jiān)管的強(qiáng)化統(tǒng)一，避免分業(yè)保護(hù)模式帶來的責(zé)任不清等問題。同時(shí)，不管是以金融主體發(fā)起的金融控股，還是以其他非金融主體發(fā)起的金融控股公司，都納入到一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一，避免監(jiān)管套利?！倍辔唤鹑诮缛耸吭u(píng)論稱。

“統(tǒng)一后意味著監(jiān)管體系更加完善，避免出現(xiàn)原來多頭監(jiān)管、監(jiān)管套利、監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一、監(jiān)管效率低下的情況，有助于實(shí)現(xiàn)全覆蓋、一致性監(jiān)管，提高監(jiān)管的效率。”上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任曾剛認(rèn)為。

此次改革方案中，國家金融監(jiān)督管理總局和證監(jiān)會(huì)均被納入國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，相關(guān)職責(zé)權(quán)限得到擴(kuò)充，監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和統(tǒng)籌資本市場(chǎng)的能力得到強(qiáng)化。

央行方面，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。對(duì)邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，可根據(jù)工作需要，采取中國人民銀行地（市）中心支行派出機(jī)構(gòu)方式履行相關(guān)管理服務(wù)職能。

1998年，央行在天津、濟(jì)南、南京、上海、武漢、廣州、西安、成都、沈陽等建立了9個(gè)大區(qū)行和北京中國人民銀行營業(yè)管理部、重慶營業(yè)管理部。其中，上海分行管轄區(qū)域?yàn)樯虾Ｊ?、浙江省、福建省，?jì)南分行下轄山東、河南兩省。

招聯(lián)金融首席研究員董希淼認(rèn)為，近年來，我國金融業(yè)經(jīng)過一段時(shí)期的高速發(fā)展，產(chǎn)生和積累了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上影響了金融發(fā)展和穩(wěn)定。2023年政府工作報(bào)告指出，“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)”，強(qiáng)調(diào)“防止形成區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”。

“究其原因，問題之一在于我國分業(yè)監(jiān)管體系與金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢(shì)不相適應(yīng)，金融監(jiān)管部門之間溝通不暢、協(xié)調(diào)不夠。在金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢(shì)日漸清晰、金融創(chuàng)新不斷深化的背景下，如何深化金融監(jiān)管體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架成為一項(xiàng)重大課題。2017年來，我國通設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、進(jìn)行金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步健全了金融監(jiān)管體系，形成了“一委一行兩會(huì)”的格局，但金融監(jiān)管仍然處在一些問題與不足?！倍ｍ捣Q。

同時(shí)，央行的職責(zé)也和機(jī)構(gòu)改革前有了些許變化。所謂職責(zé)調(diào)整，也就是把央行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)劃入金管局。

一位央行人士對(duì)記者表示，公布的改革方案強(qiáng)化了央行貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)的職能，更加側(cè)重宏觀審慎管理。同時(shí)，該人士認(rèn)為，央行的金融穩(wěn)定職能將由金融穩(wěn)定法來定位。

招聯(lián)金融首席研究員董希淼表示，根據(jù)公布的改革方案，央行將專注貨幣政策與宏觀審慎管理，作為中央銀行的職責(zé)更加突出，其實(shí)是回歸了現(xiàn)代中央銀行制度。中國人民銀行作為中央銀行，剝離金融控股公司監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等職責(zé)，完善分支機(jī)構(gòu)改革，有助于建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。

多位研究人士認(rèn)為，待改革方案落地，將初步形成具有中國特色的“雙峰”監(jiān)管模式。該模式起源于英國，“雙峰”指向兩大監(jiān)管目標(biāo)，一是宏觀審慎監(jiān)管，旨在維護(hù)金融穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是市場(chǎng)行為監(jiān)管，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為以實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)的目標(biāo)。

由于地方政府往往承擔(dān)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置的最終責(zé)任，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位重要性愈發(fā)凸顯。例如，在防范和化解互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)中，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動(dòng)出擊，按照中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一部署，對(duì)防范和化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)起到了重要作用。

實(shí)際上，地方金融監(jiān)管體系是中央金融監(jiān)管體系的必要補(bǔ)充，盡管一直以來金融監(jiān)管都是自上而下由中央統(tǒng)籌，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方逐漸出現(xiàn)了很多中央垂直機(jī)構(gòu)管理的空白點(diǎn)，例如對(duì)新金融、類金融等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在這方面地方金融監(jiān)管局可以發(fā)揮更大作用，補(bǔ)上傳統(tǒng)監(jiān)管的空白。

為了健全地方金融監(jiān)管體制，提升地方金融監(jiān)管效能，2021年底，中國人民銀行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》，按照“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實(shí)施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔(dān)責(zé)”的原則，將地方各類金融業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架，強(qiáng)化地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置。

上述征求意見稿首次明確了7類地方金融組織的定義，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了對(duì)地方各類交易場(chǎng)所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、投資公司、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)等四類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)非法金融活動(dòng)的監(jiān)測(cè)、認(rèn)定和處置。

除了明晰地方金融局的監(jiān)管權(quán)限，地方金融局的監(jiān)管方式仍然與中央相聯(lián)動(dòng)，由國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。具體來看，征求意見稿明確了中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分工，強(qiáng)化地方金融組織監(jiān)管的屬地責(zé)任，同時(shí)提出要加強(qiáng)央地協(xié)調(diào)配合和跨區(qū)域協(xié)作。

金融委辦公室則成為央地聯(lián)合管理的銜接重點(diǎn)，金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)中央與地方在金融監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)處置、信息共享和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作；省級(jí)人民政府建立地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，履行屬地金融監(jiān)督管理職責(zé)，負(fù)責(zé)地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置；兩個(gè)機(jī)制應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力。

此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案則進(jìn)一步明確，強(qiáng)化金融管理中央事權(quán)，建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，同時(shí)，壓實(shí)地方金融監(jiān)管主體責(zé)任。既強(qiáng)化了金融監(jiān)管的全國一盤棋，又照顧到了地方因地制宜的特色。地方金融監(jiān)管體制改革后，有助于將地方金融監(jiān)管與地方金融發(fā)展隔離開來，推動(dòng)地方金融健康發(fā)展。

金融監(jiān)管責(zé)任的進(jìn)一步劃分，推進(jìn)了管辦分離，有助于厘清金融體系中政府與市場(chǎng)的邊界，也有利于推進(jìn)負(fù)面清單管理。金融監(jiān)管部門可以不再焦慮于“誰的孩子誰抱”，客觀上為金融監(jiān)管部門卸下了“既讓馬兒跑，又不讓馬兒吃草”的功能交叉式包袱。