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    重量級(jí)金融監(jiān)管改革留下四大懸念

    2023-03-18 12:35:17李庚南
    金融理財(cái) 2023年3期
    關(guān)鍵詞:監(jiān)管局收費(fèi)監(jiān)管

    李庚南

    3月7日,比驚蟄來(lái)得晚了一天的是金融領(lǐng)域的一聲驚雷:萬(wàn)眾矚目的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提前揭曉;而其中重磅消息是,組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局,取代中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。同時(shí),對(duì)中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)及地方金融監(jiān)管局的部分職能進(jìn)行了調(diào)整,對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了改革。從業(yè)內(nèi)人士的角度看,此次金融監(jiān)管改革應(yīng)該是涉及面最廣、力度最大,也是觸及利益最深的一次改革。

    按照黨的二十大精神及政府工作報(bào)告要求,本次監(jiān)管改革的基本邏輯和思路是,強(qiáng)化現(xiàn)代金融監(jiān)管理念,聚焦于解決金融領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問(wèn)題。在落實(shí)現(xiàn)代金融監(jiān)管理念方面,核心是要強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管;在解決金融領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問(wèn)題方面,核心應(yīng)該是治理金融秩序亂象、防范金融風(fēng)險(xiǎn)特別是由于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制不嚴(yán),導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)。

    按照上述思路和邏輯,本次金融改革的路徑清晰,對(duì)整體監(jiān)管框架影響雖不明顯,但改革更強(qiáng)調(diào)問(wèn)題導(dǎo)向,聚焦于于突出問(wèn)題的解決。主要聚焦于三方面。一是按照依法監(jiān)管理念,強(qiáng)化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律地位,增強(qiáng)監(jiān)管的權(quán)威性。本次改革通過(guò)改變監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬性、提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政權(quán)限,解決了長(zhǎng)期以來(lái)銀行保險(xiǎn)和證券金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律地位不明確、參公管理的事業(yè)單位履行監(jiān)管執(zhí)法權(quán)不符合全面依法治國(guó)等現(xiàn)實(shí)矛盾。二是厘清了監(jiān)管的職責(zé)邊界,強(qiáng)化功能監(jiān)管,增強(qiáng)了監(jiān)管的統(tǒng)一性。本次改革將央行對(duì)金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)劃入國(guó)家金融監(jiān)督管理總局,將國(guó)家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)劃歸證監(jiān)會(huì),將相關(guān)國(guó)有金融資產(chǎn)劃入國(guó)有金融資本受托管理機(jī)構(gòu),都充分體現(xiàn)了強(qiáng)化功能監(jiān)管的要求,有助于避免多頭監(jiān)管和監(jiān)管空白,切實(shí)提升監(jiān)管的效率。三是整合消費(fèi)者保護(hù)資源,強(qiáng)化行為監(jiān)管,凸顯了監(jiān)管的人民性。 這次改革聚焦于解決金融領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問(wèn)題。其中金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題顯然是近年來(lái)社會(huì)反響較大、較突出的問(wèn)題。將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職能劃歸國(guó)家金融監(jiān)管總局歸口管理,充分體現(xiàn)了監(jiān)管的人民性導(dǎo)向,體現(xiàn)了決策層著力抓好消費(fèi)者保護(hù)的決心、以有效監(jiān)管守護(hù)好老百姓“錢(qián)袋子”的決心。

    本次金融監(jiān)管的總體方案已然明確,但涉及具體實(shí)施依然留有諸多懸念:

    懸念之一:消費(fèi)者保護(hù)職能統(tǒng)籌歸口管理后,涉及證券等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)者維權(quán)事項(xiàng)如何操作?行為監(jiān)管局離我們還有多遠(yuǎn)?

    金融消費(fèi)者保護(hù)職能部門(mén)的職責(zé),并非簡(jiǎn)單的接訪、受理投訴及處理,還包括研究制定消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)等。其中最核心和實(shí)務(wù)性最強(qiáng)的是兩部分:一是建立并完善投訴受理及相關(guān)處理的運(yùn)行機(jī)制;二是組織開(kāi)展金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。而這兩方面工作顯然具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。因此,將人民銀行金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)、證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國(guó)家金融監(jiān)管總局之后,金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)工作能否順利開(kāi)展,首先面臨的是專(zhuān)業(yè)人員配置問(wèn)題。如果能按照人隨業(yè)務(wù)走的模式,或能實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)對(duì)接(但目測(cè)可能性較小)。可以期待的,按照改革方案,中央國(guó)家機(jī)關(guān)編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減,收回的編制主要用于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和重要工作。那么,在監(jiān)管資源配置方面有望增強(qiáng)。

    比較理想的是,在消費(fèi)者保護(hù)職能統(tǒng)籌歸口的基礎(chǔ)上,按照人隨業(yè)務(wù)走模式設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局??紤]到金融環(huán)境的日益復(fù)雜化,以此為基礎(chǔ)設(shè)立行為管理局或更符合現(xiàn)代金融監(jiān)管的需要,更有助于將監(jiān)管制度覆蓋所有金融機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品,對(duì)各類(lèi)金融活動(dòng)依法實(shí)施全面監(jiān)管。

    所以,個(gè)人認(rèn)為,將金融消費(fèi)者保護(hù)、投資者保護(hù)職能劃歸國(guó)家金融監(jiān)管局,或?yàn)橄nI(lǐng)域的深化改革埋下伏筆:?jiǎn)为?dú)設(shè)立金融消費(fèi)(投資)者保護(hù)局或許是順理成章的,而再往前走,成立行為監(jiān)管局應(yīng)該是監(jiān)管改革的方向。

    懸念之二:人民銀行縣支行人員的去留,以及國(guó)家金融監(jiān)管總局基層派出機(jī)構(gòu)如何設(shè)置、資源如何配置?

    眾所周知的是,在現(xiàn)行監(jiān)管框架下,監(jiān)管資源存在明顯錯(cuò)配:一方面,以貨幣政策為核心職能的央行,重心本應(yīng)該在省級(jí)以上,比較合理的配置應(yīng)該是呈倒三角形。但實(shí)際資源配置卻呈正三角,大量資源配置在縣域。據(jù)人民銀行年報(bào)披露,截至2020年末,人民銀行縣級(jí)支行達(dá)到1761個(gè),縣級(jí)支行工作人員達(dá)4.36萬(wàn)人,占中國(guó)人民銀行全系統(tǒng)12.67萬(wàn)人的三分之一強(qiáng)。從中央銀行的職能看人民銀行縣支行應(yīng)該早就使命已達(dá)。另一方面,以審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管為主要職能的銀保監(jiān)會(huì),監(jiān)管的重心本應(yīng)在縣域,監(jiān)管資源配置應(yīng)該呈正三角但實(shí)際上呈倒三角,銀保監(jiān)會(huì)在縣域僅維持3-4人監(jiān)管組的微型組織格局。這種監(jiān)管資源的錯(cuò)配,無(wú)疑弱化了監(jiān)管的基礎(chǔ),也成為歷次監(jiān)管改革的聚焦點(diǎn)。

    但問(wèn)題也來(lái)了!人民銀行縣支行撤銷(xiāo)后,4萬(wàn)多員工如何消化?方案僅提及職能上收,并未涉及人員分流問(wèn)題。如果在職能上收同時(shí),大量的縣支行人員也上收,那么從優(yōu)化監(jiān)管資源配置角度看,監(jiān)管資源錯(cuò)配的格局并未得到有效化解,無(wú)非是由倒三角配置變?yōu)榈固菪闻渲?。而履行具體監(jiān)管職能的國(guó)家金融監(jiān)管總局在縣域資源的配置依然與所承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)極不匹配。這種不匹配不僅表現(xiàn)為人員配置上的不相稱(chēng),還表現(xiàn)為專(zhuān)業(yè)能力上的不匹配。此前,銀保監(jiān)合并時(shí)就已凸顯市、縣保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管力量的極度薄弱。

    可以預(yù)見(jiàn),隨著金融競(jìng)爭(zhēng)的加劇、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)重心的下移,對(duì)縣域的金融監(jiān)管任務(wù)將更加艱巨,對(duì)縣域理應(yīng)配置更多的監(jiān)管資源。相應(yīng)地,在監(jiān)管資源的配置上應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行的錯(cuò)配格局。因此,個(gè)人認(rèn)為比較符合資源優(yōu)化配置、最大可能降低改革成本的人員消化模式,可以人民銀行縣支行、現(xiàn)銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管組為基礎(chǔ),或加上縣政府金融辦,整合為國(guó)家金融監(jiān)管局地方派出機(jī)構(gòu)的縣級(jí)組織(監(jiān)管支局)。

    懸念之三:同在地方金融管理體制之下的地方金融監(jiān)管局與中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)之間如何協(xié)同?地方政府如何協(xié)調(diào)金融口工作,以推動(dòng)金融服務(wù)與防范金融風(fēng)險(xiǎn)?

    一方面,地方金融監(jiān)管局與國(guó)家金融監(jiān)管總局派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)?按照改革方案,將建立以中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制,統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)司監(jiān)管職責(zé),不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。顯然,地方金融監(jiān)管局也在地方金融監(jiān)管體制框架之下。那么,二者的關(guān)系如何協(xié)調(diào)?是否依然存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系?之前對(duì)地方金融組織的監(jiān)管模式是否維持不變?既然地方金融監(jiān)管局專(zhuān)司監(jiān)管,那么與中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)整合就有了想象的空間和邏輯。

    另一方面,地方金融監(jiān)管局專(zhuān)司監(jiān)管職責(zé),不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子之后,地方政府如何協(xié)調(diào)金融口事務(wù)?這是一個(gè)不可回避的問(wèn)題。從地方政府角度出發(fā),不僅要承擔(dān)了地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置的主體責(zé)任,還要協(xié)調(diào)金融部門(mén)配合支持全省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。因此,在地方金融監(jiān)管局去掉優(yōu)化金融服務(wù)、促進(jìn)金融發(fā)展職能后,地方政府勢(shì)必另設(shè)專(zhuān)門(mén)部門(mén)來(lái)對(duì)接和協(xié)調(diào)金融部門(mén),這種必要性和必然性是毋庸置疑的,這或帶來(lái)新的改革成本。此外,地、市層面也面臨地方金融組織由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管、如何組織實(shí)施(如果縣級(jí)按前述模式的話)的新問(wèn)題。

    懸念之四:國(guó)家金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)后,監(jiān)管費(fèi)還收嗎?

    改革之后,在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上翻牌的國(guó)家金融監(jiān)管總局和證監(jiān)會(huì)均由原來(lái)的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),即成為國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬性改變之后,原來(lái)向銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收取的監(jiān)管費(fèi)是否繼續(xù)收取,或存在不確定性。

    邏輯上,監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬性改變之后,金融監(jiān)管費(fèi)收費(fèi)主體的資格和理由或都不存在了。

    一方面,兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬性明確為國(guó)家行政機(jī)關(guān)之后,作為收費(fèi)主體的資格顯然存疑。改革之前,監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位,并非嚴(yán)格意義上的行政執(zhí)法機(jī)關(guān),而是受?chē)?guó)務(wù)院委托履行監(jiān)管職責(zé),因此其收取監(jiān)管費(fèi)名正言順。但轉(zhuǎn)為正式的國(guó)家行政機(jī)關(guān)后,其收取監(jiān)管費(fèi)的資格顯然不再具備?!缎姓S可法》明確規(guī)定,國(guó)家行政機(jī)關(guān)的收費(fèi)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查,不得收取任何費(fèi)用。

    另一方面,金融監(jiān)管收費(fèi)的理由實(shí)際上也不再充分。按照此前監(jiān)管部門(mén)對(duì)實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)理由的闡述,主要包括兩點(diǎn):一是實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)更能強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本和監(jiān)管效率觀念,增大監(jiān)管當(dāng)局節(jié)約監(jiān)管資源、改善監(jiān)管服務(wù)、提高監(jiān)管效率的外部壓力,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)有效銀行監(jiān)管。但實(shí)際上,金融監(jiān)管收費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,實(shí)行“收支兩條線”管理。在此框架下,“實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)更能強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本和監(jiān)管效率觀念”的邏輯似已不復(fù)成立。二是實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)符合國(guó)際上的通行做法。盡管目前多數(shù)國(guó)家的銀行監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融業(yè)實(shí)行了監(jiān)管收費(fèi)制度,但實(shí)際上,這些國(guó)家監(jiān)管收費(fèi)的實(shí)施主體并非國(guó)家機(jī)關(guān)。如,美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)際上是純由私有銀行成員組成的“獨(dú)立”的“中央銀行”;英國(guó)金融服務(wù)管理局(FSA)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源完全依靠收費(fèi),但FSA本身是獨(dú)立的非政府組織。

    實(shí)際上,雖然之前銀、保、證監(jiān)管主體的事業(yè)單位屬性賦予了其收取金融監(jiān)管費(fèi)的資格,但收取監(jiān)管費(fèi)的理由其實(shí)一開(kāi)始并不充分:監(jiān)管收費(fèi)并沒(méi)有與監(jiān)管成本、監(jiān)管效率掛鉤,也未必能強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本和監(jiān)管效率觀念,增大監(jiān)管當(dāng)局節(jié)約監(jiān)管資源、改善監(jiān)管服務(wù)、提高監(jiān)管效率的外部壓力。也就是說(shuō),在監(jiān)管費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式下,監(jiān)管費(fèi)收取的理由早已缺失,但監(jiān)管費(fèi)依舊在收取。推而論之,改革之后,監(jiān)管費(fèi)是否繼續(xù)收取,需要考量的或許并非前述的理由,而是財(cái)政的需要。畢竟,《行政許可法》在行政機(jī)關(guān)收費(fèi)方面仍留有彈性:“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”。

    當(dāng)然,最讓監(jiān)管人揪心的懸念無(wú)疑是“錢(qián)袋子”會(huì)不會(huì)被戳破?按照改革方案,央行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會(huì)、國(guó)家外匯局及其分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)均使用行政編制,工作人員納入國(guó)家公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)范管理,執(zhí)行國(guó)家公務(wù)員工資待遇標(biāo)準(zhǔn),這一調(diào)整對(duì)一行一會(huì)一局工作人員的工資待遇將產(chǎn)生怎樣的影響?監(jiān)管民工正翹首靜候。

    沒(méi)有懸念的作品算不上好作品。改革從來(lái)都是充滿懸念的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要不斷探索、不斷權(quán)衡,不可能一蹴而就,也不會(huì)一勞永逸?;蛟唬焊母镉肋h(yuǎn)在路上。

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