國(guó)土空間規(guī)劃視角下城市高質(zhì)量發(fā)展路徑分析

宋榮 胡業(yè)翠 胡菲 徐可

摘要：研究目的：開展國(guó)土空間規(guī)劃視角下我國(guó)“兩橫三縱”城市化地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展路徑研究。研究方法：綜合指數(shù)評(píng)價(jià)法和SOFM網(wǎng)絡(luò)模型。研究結(jié)果：（1）我國(guó)“兩橫三縱”城市在國(guó)土空間視角下的高質(zhì)量發(fā)展仍有較大提升空間，除沿?？v軸（L1）和部分節(jié)點(diǎn)城市發(fā)展質(zhì)量水平較高外，其他軸線城市發(fā)展質(zhì)量均呈現(xiàn)顯著的空間異質(zhì)和低質(zhì)特征；（2）國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和效率是城市高質(zhì)量發(fā)展的主要限制因素，但不同城市存在差異，整體看優(yōu)化開發(fā)區(qū)主要面臨國(guó)土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)則更應(yīng)重視國(guó)土空間效率提升；（3）綜合城市高質(zhì)量發(fā)展水平與主體功能類型，將研究區(qū)劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)等7類空間治理模式區(qū)，并結(jié)合“兩橫三縱”軸線分類提出了城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合治理路徑。研究結(jié)論：未來應(yīng)分區(qū)分類推進(jìn)“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展，精準(zhǔn)施策提升國(guó)土空間治理水平。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；分區(qū)；SOFM；城市高質(zhì)量發(fā)展；空間治理；兩橫三縱

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）10-0020-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（72374185）；教育部基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（2652018036）。

城市是推動(dòng)中國(guó)區(qū)域發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)多維因素驅(qū)動(dòng)下中國(guó)城市表現(xiàn)出區(qū)域失衡、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、無序發(fā)展等問題[1-2]。中共十九大報(bào)告中提出我國(guó)已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)城市內(nèi)涵式、集約型、綠色化發(fā)展已成為國(guó)土空間治理重大課題之一。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土空間發(fā)展的指南，其核心任務(wù)是優(yōu)化國(guó)土空間資源要素配置，構(gòu)建科學(xué)適度有序的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀[3]，與我國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)與任務(wù)具有一致性。因此，探討國(guó)土空間規(guī)劃視角下的城市高質(zhì)量發(fā)展路徑，對(duì)于構(gòu)建高質(zhì)量的城市空間布局，提升城市空間品質(zhì)，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在中國(guó)城市高質(zhì)量建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用具有重要意義。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)高質(zhì)量城市的多元維度測(cè)度開展了諸多探索[4-5]，各類城市理念對(duì)建設(shè)高質(zhì)量城市的理解都有所側(cè)重，但又有交叉融合。如城市生態(tài)方面由關(guān)注環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)擴(kuò)展到建立結(jié)構(gòu)合理、功能高效、關(guān)系協(xié)調(diào)的生態(tài)城市[6-9]；居民環(huán)境質(zhì)量方面由早期的人居環(huán)境建設(shè)擴(kuò)展到建設(shè)環(huán)境、資源、生態(tài)、安全等內(nèi)容的宜居城市[10-12]；緊湊城市方面由城市高密度、復(fù)合功能到緊湊綠色并重[13-15]；可持續(xù)發(fā)展方面由城市內(nèi)部要素的協(xié)調(diào)發(fā)展擴(kuò)展到考慮資源節(jié)約和環(huán)境友好、生物多樣性保護(hù)和氣候變化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三者的動(dòng)態(tài)平衡[16-19]?？傮w來看，已有研究從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境等各方面對(duì)城市高質(zhì)量發(fā)展測(cè)度指標(biāo)進(jìn)行了探索[20-23]，但缺少對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃視角下城市高質(zhì)量的內(nèi)涵與外延界定，尤其對(duì)空間類指標(biāo)重視不足，忽略了對(duì)城市空間高質(zhì)量特征的揭示。

“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局作為我國(guó)城市化地區(qū)的未來藍(lán)圖，探究其范圍內(nèi)城市高質(zhì)量發(fā)展路徑對(duì)于推動(dòng)全國(guó)城市的高質(zhì)量水平有重要意義?；诖?，本文以“兩橫三縱”城市化地區(qū)為研究對(duì)象，基于國(guó)土空間規(guī)劃視角開展“兩橫三縱”城市化地區(qū)城市高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)狀與問題研究，明晰該區(qū)域城市高質(zhì)量發(fā)展的差異化路徑，從而為該區(qū)域構(gòu)建高質(zhì)量城市空間開發(fā)新格局，推進(jìn)城市空間治理能力現(xiàn)代化提供支撐。

1 研究區(qū)域、數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

中國(guó)“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局是以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸（H1、H2），以沿海、京哈京廣、包昆—西部陸海新通道為三條縱軸（L1—L3），以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。本文的研究區(qū)為“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局涉及的199個(gè)地級(jí)以上城市（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)），并將其分類歸屬到城市群、主體功能區(qū)中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)分析討論。研究區(qū)具體范圍如圖1所示[24]。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)涉及北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、江蘇、浙江、廣東9個(gè)省/直轄市，包括5個(gè)城市群，分別為京津冀、山東半島、遼中南、長(zhǎng)三角以及珠三角城市群；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)主要分布在華中、華北、華南和華東的大部分省份，涉及14個(gè)城市群以及以拉薩為中心的藏中南地區(qū)。

依據(jù)數(shù)據(jù)獲取途徑，本文所用數(shù)據(jù)可分為統(tǒng)計(jì)資料、遙感解譯和其他數(shù)據(jù)。其中，統(tǒng)計(jì)資料獲取數(shù)據(jù)主要來源于2019年、2020年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各省級(jí)統(tǒng)計(jì)年鑒（http：//www.stats.gov.cn/tjsj/），部分城市補(bǔ)充數(shù)據(jù)來源于市級(jí)統(tǒng)計(jì)年鑒，主要用于城市高質(zhì)量發(fā)展測(cè)度指標(biāo)體系中社會(huì)經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與核算；遙感解譯獲取數(shù)據(jù)來源于中國(guó)科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心（http：//www.resdc.cn/），主要用于指標(biāo)體系中土地利用均衡度、建設(shè)用地緊湊度等涉及地理信息的空間類指標(biāo)測(cè)算；其他數(shù)據(jù)包括國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，主要用于“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局城市范圍及主體功能區(qū)類型的確定。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃視角下城市高質(zhì)量發(fā)展理論分析框架

開展城市高質(zhì)量發(fā)展路徑研究，首先要明晰高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵[25]。不同于以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵[26-28]，當(dāng)前我國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展力求解決兩個(gè)核心問題，一是“居民是不是滿意”，二是“城鎮(zhèn)化質(zhì)量是不是高”，其具體的內(nèi)涵可以概括為以人本化為核心，建設(shè)高質(zhì)量的人居環(huán)境，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和城市管理，堅(jiān)持走低污染、低消耗、低排放、高效的集約化道路[29]。國(guó)土空間規(guī)劃視角下的城市高質(zhì)量發(fā)展被定義了新的內(nèi)容：目標(biāo)導(dǎo)向上，以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間發(fā)展從追求數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)變；整體格局上，要求發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，以不同尺度國(guó)土空間的主體功能區(qū)劃為指導(dǎo)，構(gòu)建主體功能明顯的開發(fā)保護(hù)新格局；內(nèi)容界定上，由內(nèi)存挖潛轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫣嵘?，尤其?duì)于人類活動(dòng)最為集中的城市化地區(qū)，要以主體功能為基礎(chǔ)，不僅關(guān)注國(guó)土空間利用效率，還要“以人為核心”，兼顧結(jié)構(gòu)優(yōu)化與品質(zhì)提升。綜上，面向“以人為本的高質(zhì)量城市”這一核心目標(biāo)，將效率、結(jié)構(gòu)、形態(tài)、宜居作為高質(zhì)量城市建設(shè)的基本框架，形成由高效集約、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、布局合理、宜居舒適構(gòu)成的“四位一體”高質(zhì)量城市建設(shè)理論框架（圖2）。圖2展示了國(guó)土空間規(guī)劃視角下高質(zhì)量城市系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部的相互作用。其中，城市效率是城市發(fā)展的功能體現(xiàn)；城市結(jié)構(gòu)是城市發(fā)展的空間組織特征，能在空間上反映各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及文化因素作用在城市地域上的比例；城市形態(tài)是城市各有形要素的空間布置方式，是在特定的地理環(huán)境和一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中人類各種活動(dòng)的結(jié)果；而城市人居環(huán)境是人類工作勞動(dòng)、生活居住、休閑游樂和社會(huì)交往的空間場(chǎng)所，是城市質(zhì)量的核心。各子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互作用，形成了“集約化、協(xié)調(diào)性、有序性、人本化”的高質(zhì)量城市整體。

1.3 城市高質(zhì)量發(fā)展測(cè)度指標(biāo)構(gòu)建

依據(jù)高質(zhì)量城市建設(shè)的理論框架，從效率、結(jié)構(gòu)、形態(tài)和宜居水平4個(gè)維度構(gòu)建城市高質(zhì)量發(fā)展測(cè)度因素層。每個(gè)因素層由4～6個(gè)具體指標(biāo)組成，其中80%的指標(biāo)為涉及地理信息的空間類指標(biāo)，可充分反映國(guó)土空間規(guī)劃視角下的城市高質(zhì)量發(fā)展特征（表1）。

效率水平選用最常用的投入產(chǎn)出指標(biāo)衡量，具體指標(biāo)反映了城市空間土地、經(jīng)濟(jì)等要素的投入產(chǎn)出以及承載力水平；結(jié)構(gòu)水平主要表征城市生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、公共等各類空間用地的結(jié)構(gòu)合理性，具體指標(biāo)為生態(tài)用地、產(chǎn)業(yè)用地、建設(shè)用地等各類用地結(jié)構(gòu)；形態(tài)水平選用形態(tài)、景觀類指標(biāo)表征，主要反映城市社會(huì)、土地利用、城區(qū)擴(kuò)展、城市邊界、用地布局等形態(tài)特征的合理性，具體指標(biāo)包括城市人口、建設(shè)用地的集聚緊湊度、土地利用均衡度等；宜居水平從基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、休閑娛樂、交通通勤、空氣質(zhì)量等方面進(jìn)行衡量。部分空間類指標(biāo)的內(nèi)涵及計(jì)算方法如下：

1.4 城市高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域類型劃分方法

SOFM網(wǎng)絡(luò)模型是一種基于自組織特征映射網(wǎng)絡(luò)的聚類分析方法，是在神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新的非監(jiān)督聚類方法，它通過網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的自組織從大量輸入數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)并抽取其內(nèi)在的特征，在網(wǎng)絡(luò)輸出結(jié)點(diǎn)權(quán)向量空間上形成輸入數(shù)據(jù)分布拓?fù)鋱D，反映輸入數(shù)據(jù)的某種分布規(guī)律，從而自動(dòng)對(duì)輸入模式進(jìn)行聚類，該模型相較于其他聚類方法具有客觀性、高容錯(cuò)性以及穩(wěn)健性等優(yōu)點(diǎn)[30-32]。

本文利用SOFM網(wǎng)絡(luò)模型對(duì)“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平進(jìn)行區(qū)域類型劃分，運(yùn)用MATLAB的人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模塊構(gòu)建SOFM模型，將標(biāo)準(zhǔn)化處理的效率、結(jié)構(gòu)、形態(tài)、宜居水平4個(gè)因素層得分，構(gòu)建成4×199的訓(xùn)練矩陣，輸入到SOFM模型進(jìn)行訓(xùn)練，將網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、距離、訓(xùn)練次數(shù)等參數(shù)設(shè)定為六角形拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、歐式距離、1 000次，依次設(shè)置輸出類別為2～8次。

由于SOFM網(wǎng)絡(luò)非監(jiān)督分類的特性，類別數(shù)目的改變將影響聚類結(jié)果，因此，進(jìn)一步引入DBI指數(shù)（Davies-Bouldin Index， DBI）[32]，根據(jù)DBI值最小的原則確定最佳聚類數(shù)，最終得到“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平分區(qū)識(shí)別結(jié)果。

2 結(jié)果與分析

2.1 “兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平特征分析

我國(guó)“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平仍存在較大的提升空間，城市高質(zhì)量發(fā)展水平整體呈現(xiàn)中等偏下水平（全國(guó)均值為0.49），僅有4.52%的城市達(dá)到高質(zhì)量水平（圖3）。結(jié)合“兩橫三縱”軸線來看，縱向軸線中沿?？v軸（L1）上城市質(zhì)量水平較為均衡，基本處于中等及以上水平。京哈京廣縱軸（L2）軸線城市質(zhì)量呈現(xiàn)出南北差異，位于北京以北的京哈段軸線城市質(zhì)量水平顯著低于南部地區(qū)，全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展水平低的城市近一半位于該區(qū)域。該軸帶上的北京、鄭州、廣州等高值城市高質(zhì)量發(fā)展水平在全國(guó)排名前五。包昆—西部陸海新通道縱軸（L3）城市高質(zhì)量發(fā)展水平以中等偏下為主，與橫軸相交的重慶、西安等節(jié)點(diǎn)城市高質(zhì)量發(fā)展水平相對(duì)軸線上其他城市較高。橫向軸線中陸橋通道橫軸（H1）城市質(zhì)量呈現(xiàn)出兩側(cè)高中間低的特征，中部蘭州—西寧地區(qū)城市發(fā)展相較落后。沿長(zhǎng)江通道橫軸（H2）城市表現(xiàn)為顯著的東高西低特征，長(zhǎng)江下游地區(qū)城市高質(zhì)量發(fā)展水平顯著高于中上游地區(qū)。各軸線相交的節(jié)點(diǎn)城市高質(zhì)量發(fā)展水平均表現(xiàn)為中等及以上水平。

結(jié)合主體功能區(qū)進(jìn)一步分析“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平空間分異特征（圖4），優(yōu)化開發(fā)區(qū)城市高質(zhì)量發(fā)展水平均值為0.50，高于全國(guó)平均水平，顯著優(yōu)于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)城市高質(zhì)量發(fā)展水平（均值為0.48）。從城市高質(zhì)量發(fā)展水平等級(jí)的構(gòu)成來看，優(yōu)化開發(fā)區(qū)以發(fā)展質(zhì)量中等及以上城市為主（76.19%），低水平城市占比僅為7.93%。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)以質(zhì)量中等及以下城市為主（74.26%）。從空間上來看，優(yōu)化開發(fā)區(qū)在各城市群地區(qū)均呈現(xiàn)出顯著的高值集聚特征，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、山東半島城市群城市得分均值均大于全國(guó)平均水平，遼中南城市群相對(duì)較差。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)城市高質(zhì)量發(fā)展水平呈現(xiàn)出東部高、西部東北部低的空間分布特征，東北地區(qū)哈長(zhǎng)城市群呈現(xiàn)低值集聚特征，是全國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展水平最低的集聚區(qū)域。

2.2 “兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平子系統(tǒng)特征分析

將效率、結(jié)構(gòu)、形態(tài)、宜居4個(gè)因素層作為城市高質(zhì)量發(fā)展水平子系統(tǒng)分別進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果表明（圖5），空間上，各子系統(tǒng)空間分布規(guī)律性強(qiáng)，有較為顯著的熱點(diǎn)聚集區(qū)域。相較于形態(tài)和宜居水平子系統(tǒng)，效率和結(jié)構(gòu)水平呈現(xiàn)出整體較低的特征，是“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展的主要限制因素。

效率水平（圖5（a））是得分最低的子系統(tǒng)（均值為0.44），整體表現(xiàn)為從東南沿海向西北地區(qū)衰減的特征。高值區(qū)域集聚特征顯著，集中分布于優(yōu)化開發(fā)區(qū)及重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的東部沿海城市群。該類地區(qū)土地的投入產(chǎn)出水平，公共事業(yè)的投入水平等均較高。低值區(qū)主要分布于內(nèi)陸的非中心城市。

結(jié)構(gòu)水平（圖5（b））得分略高于效率子系統(tǒng)，空間上與效率子系統(tǒng)呈現(xiàn)顯著差異，表現(xiàn)為沿海地區(qū)空間結(jié)構(gòu)水平失調(diào)，內(nèi)陸城市結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的特征。其中，位于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的珠三角、長(zhǎng)三角、遼中南等城市群是結(jié)構(gòu)水平墊底的主要分布區(qū)，存在土地開發(fā)強(qiáng)度大、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)低級(jí)、生態(tài)用地占比少等問題，亟需調(diào)整各類城市空間的組織布局。

形態(tài)水平（圖5（c））得分最高（均值為0.53）。高值區(qū)集聚于沿海地區(qū)以及重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的西部地區(qū)。其中沿海高值區(qū)的主要優(yōu)勢(shì)在于人口集聚、城市建設(shè)用地布局緊湊，而內(nèi)陸高值區(qū)主要優(yōu)勢(shì)在于城市有序擴(kuò)張，土地利用更為均衡。位于中部地區(qū)的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的黔中、關(guān)中平原以及成渝城市群地區(qū)得分最低，表現(xiàn)為人口分布較為松散，各類用地比例失調(diào)。

宜居水平（圖5（d））得分僅次于形態(tài)水平（均值為0.50），高值區(qū)主要分布于中部地區(qū)，該區(qū)域空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良，環(huán)境衛(wèi)生狀況良好，綠地覆蓋率高。東北及西南地區(qū)宜居水平最低，拉薩以及滇中、黔中城市群城市宜居水平遠(yuǎn)低于全國(guó)均值，主要限制因素為各類基礎(chǔ)設(shè)施不完備，交通及綠地覆蓋較差。

2.3 “兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平分區(qū)與問題識(shí)別

基于SOFM網(wǎng)絡(luò)模型與DBI最小原則識(shí)別“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平類型區(qū)，確定最優(yōu)聚類數(shù)為 4類。以“區(qū)域亟需提升類型+發(fā)展現(xiàn)狀”的命名方式將研究區(qū)劃分為Ⅰ結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)區(qū)、Ⅱ結(jié)構(gòu)提升型良質(zhì)區(qū)、Ⅲ效率提升型中質(zhì)區(qū)以及Ⅳ效率提升型低質(zhì)區(qū)4類區(qū)域，進(jìn)一步利用雷達(dá)圖表征各類區(qū)域城市質(zhì)量綜合水平及子系統(tǒng)特征（圖6—圖7）。整體上“兩橫三縱”城市識(shí)別為兩個(gè)亟需提升的類型方向，分別為結(jié)構(gòu)提升和效率提升，這也與上文中效率和結(jié)構(gòu)水平低下是“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展的重要限制性因素相對(duì)應(yīng)。

結(jié)構(gòu)提升類城市劃分為Ⅰ結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)區(qū)以及Ⅱ結(jié)構(gòu)提升型良質(zhì)區(qū)。Ⅰ結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)區(qū)（圖（7a））主要分布于優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)或城市化戰(zhàn)略發(fā)展軸線的節(jié)點(diǎn)地區(qū)，包括北京、天津、上海等中心城市。該類區(qū)域城市質(zhì)量水平遠(yuǎn)高于全國(guó)均值，在各城市群發(fā)展中發(fā)揮了輻射帶動(dòng)作用。整體表現(xiàn)為集約高效，形態(tài)緊湊，人民生活宜居舒適，但其發(fā)展過程中城市蔓延擴(kuò)張，生態(tài)空間占比較少，忽略了空間利用的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性，結(jié)構(gòu)優(yōu)化是該區(qū)域今后發(fā)展的重點(diǎn)。Ⅱ結(jié)構(gòu)提升型良質(zhì)區(qū)（圖7（b））主要分布于沿海城市群的非中心城市以及部分內(nèi)陸城市群的中心城市，其空間形態(tài)相對(duì)緊湊，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完備、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良，但相對(duì)于優(yōu)質(zhì)區(qū)，該區(qū)劣勢(shì)為效率水平與結(jié)構(gòu)水平相對(duì)較低。其發(fā)展為優(yōu)質(zhì)區(qū)的關(guān)鍵在于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升城市利用效率水平。

效率提升類城市劃分為兩類區(qū)域，一是Ⅲ效率提升型中質(zhì)區(qū)（圖7（c）），主要分布于內(nèi)陸城市群非中心城市區(qū)域以及藏中南地區(qū)的拉薩，該類城市表現(xiàn)為高質(zhì)量發(fā)展水平較低，空間宜居性、利用效率及利用形態(tài)處于中等水平，結(jié)構(gòu)水平相對(duì)較高。與前兩種區(qū)域類型相比，該區(qū)域各維度的發(fā)展均不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。解決該區(qū)域空間利用效率、形態(tài)、結(jié)構(gòu)與宜居水平表現(xiàn)出的權(quán)衡關(guān)系是該區(qū)域城市高質(zhì)量發(fā)展的突破口。二是Ⅳ效率提升型低質(zhì)區(qū)（圖7（d）），主要分布在內(nèi)陸城市群的邊緣地區(qū)，該類區(qū)域特征表現(xiàn)為城市質(zhì)量顯著低于全國(guó)平均水平，效率水平子系統(tǒng)處于最低洼的水平，自身發(fā)展動(dòng)力不足，亟需城市群的輻射帶動(dòng)作用。

按照主體功能區(qū)類型對(duì)城市高質(zhì)量發(fā)展水平進(jìn)行匯總，優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)以結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)城市、良質(zhì)城市為主，兩類城市占比分別為36.48%、35.14%，效率提升型低質(zhì)城市僅占16.22%。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)以效率提升型中質(zhì)城市、低質(zhì)城市為主，占比均為28.80%，結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)城市占比最少，僅為18.40%。為了進(jìn)一步分析不同主體功能區(qū)內(nèi)部差異，將不同主體功能區(qū)內(nèi)各城市群的城市類型占比進(jìn)行匯總，按照結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)城市的占比進(jìn)行排序（圖8）。優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)，京津冀、珠三角、長(zhǎng)三角城市群城市高質(zhì)量發(fā)展水平顯著高于山東半島及遼中南城市群，各城市群結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)、良質(zhì)城市占比總和均大于50.00%。珠三角城市群結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)城市占比最大，達(dá)到55.56%；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)，海峽西岸、中原、蘭西、呼包鄂榆、寧夏沿黃、長(zhǎng)江中游、晉中、關(guān)中平原以及北部灣城市群均有結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)城市分布，40.00%的城市群地區(qū)無結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)城市分布。

2.4 “兩橫三縱”城市化地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展路徑分析

基于優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的區(qū)域本底特征，綜合“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平分區(qū)特性，以城市群作為“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展路徑提出的基本單元，將研究區(qū)劃分為Ⅰ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)、Ⅰ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)、Ⅱ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升良質(zhì)區(qū)、Ⅱ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升良質(zhì)區(qū)、Ⅲ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)效率提升中質(zhì)區(qū)、Ⅲ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)效率提升中質(zhì)區(qū)、Ⅳ重點(diǎn)開發(fā)區(qū)效率提升低質(zhì)區(qū)7類空間治理模式區(qū)，并結(jié)合“兩橫三縱”軸線分類提出了城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合治理路徑，對(duì)實(shí)施分區(qū)分類管控，制定分級(jí)分項(xiàng)施策，提升精細(xì)化管理水平（圖 9）。

結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)類。Ⅰ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)包含京津冀、珠三角及長(zhǎng)三角城市群，Ⅰ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)包含海峽西岸及中原城市群。兩類治理區(qū)域均以結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)類城市為主，質(zhì)量水平高，而空間利用的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性差，要將城市發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)為主。要嚴(yán)格控制城市擴(kuò)張，設(shè)置土地開發(fā)強(qiáng)度類指標(biāo)上限。在城市建設(shè)空間中，擴(kuò)大城市公共服務(wù)和生態(tài)用地等空間比例，以保證城市結(jié)構(gòu)功能的協(xié)調(diào)。其中，Ⅰ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)主要分布于沿?？v軸（L1）區(qū)域，相較于Ⅰ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)，人口更密集，本底條件好，應(yīng)借助長(zhǎng)三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略，重點(diǎn)消除城市群內(nèi)城市高質(zhì)量發(fā)展水平的不均衡性。Ⅰ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)應(yīng)在優(yōu)化結(jié)構(gòu)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)等要素的吸引與集聚。

結(jié)構(gòu)提升良質(zhì)類。Ⅱ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升良質(zhì)區(qū)包含山東半島城市群，Ⅱ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升良質(zhì)區(qū)包含蘭西、呼包鄂榆、寧夏沿黃及長(zhǎng)江中游城市群，主要分布于“兩橫三縱”各軸線中段。兩類區(qū)域均存在少數(shù)具有輻射帶動(dòng)作用的優(yōu)質(zhì)類城市，以良質(zhì)城市為主，未來應(yīng)以結(jié)構(gòu)提升作為城市空間重點(diǎn)治理方向。相較于結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)綜合治理區(qū)（Ⅰ-1、Ⅰ-2），結(jié)構(gòu)提升良質(zhì)類區(qū)域（Ⅱ-1、Ⅱ-2）質(zhì)量水平較低。應(yīng)該明確與結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)的差異，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)類城市的帶動(dòng)作用。其中，Ⅱ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升良質(zhì)區(qū)位于沿海地區(qū)，人口經(jīng)濟(jì)集聚，應(yīng)以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主進(jìn)而帶動(dòng)空間利用效率、城市緊湊形態(tài)的提升。Ⅱ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升良質(zhì)區(qū)作為陸橋通道橫軸（H1）與沿長(zhǎng)江通道橫軸（H2）中段區(qū)域，其高質(zhì)量發(fā)展對(duì)于中國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)與西部?jī)?nèi)陸腹地的互聯(lián)互通具有重要意義，因此需保障各類空間的供給與強(qiáng)化空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性。

效率提升中質(zhì)類。Ⅲ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)效率提升中質(zhì)區(qū)包含遼中南城市群，Ⅲ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)效率提升中質(zhì)區(qū)包含成渝、晉中、關(guān)中平原及北部灣城市群。兩類城市區(qū)域均質(zhì)量水平中等，集約節(jié)約水平、空間形態(tài)以及宜居水平都較低。未來應(yīng)遵循均衡發(fā)展原則，以優(yōu)勢(shì)維度促進(jìn)弱勢(shì)維度的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。其中，Ⅲ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)效率提升中質(zhì)區(qū)位于沿?？v軸（L1）軸線，相較于Ⅲ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)效率提升中質(zhì)區(qū)有一定的地理優(yōu)勢(shì)，應(yīng)聯(lián)合沿?？v軸L1軸線附近京津冀、山東半島城市群的輻射帶動(dòng)，發(fā)揮地理優(yōu)勢(shì)。Ⅲ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)效率提升中質(zhì)區(qū)基本位于長(zhǎng)江上游、黃河流域中游以及北部灣區(qū)域，人口、經(jīng)濟(jì)、開發(fā)強(qiáng)度相對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)較低，應(yīng)在權(quán)衡結(jié)構(gòu)與宜居水平、形態(tài)水平的關(guān)系的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)人口相對(duì)集中分布、經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中布局，增強(qiáng)空間的集約利用水平。依托沿長(zhǎng)江通道橫軸（H2）、陸橋通道橫軸（H1）黃河流域段、包昆—西部陸海新通道（L3）發(fā)展軸線進(jìn)行區(qū)域城市高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)，發(fā)揮主軸線的輻射帶動(dòng)作用，將城市高質(zhì)量發(fā)展水平的提升向腹地延伸拓展。

效率提升低質(zhì)類。Ⅳ重點(diǎn)開發(fā)區(qū)效率提升低質(zhì)區(qū)包括重點(diǎn)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)滇中、天山北坡、黔中、哈長(zhǎng)城市群以及藏中南地區(qū)，主要分布于“兩橫三縱”各橫縱軸線末端，一直是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)落后區(qū)、發(fā)展難點(diǎn)區(qū)。該類區(qū)域城市高質(zhì)量發(fā)展水平普遍較低，各維度均呈現(xiàn)低值，效率水平亟需提升。該類區(qū)域自身發(fā)展動(dòng)力不足，迫切需要政策戰(zhàn)略的傾斜以及“兩橫三縱”軸線的輻射帶動(dòng)作用。借助交通、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展軸線，培育中心城市。遵循“優(yōu)先發(fā)展、以點(diǎn)帶面”的原則，在這些地區(qū)建設(shè)高質(zhì)量城市，并優(yōu)先發(fā)展，形成示范效應(yīng)。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

本文面向城市空間高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建了國(guó)土空間規(guī)劃視角下城市高質(zhì)量發(fā)展水平測(cè)度指標(biāo)，并對(duì)我國(guó)“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平進(jìn)行測(cè)度與類型識(shí)別，明晰了“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展的差異化路徑。主要結(jié)論如下：（1）“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平整體較低，全面形成“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局仍面臨諸多國(guó)土空間治理難題。除沿?？v軸（L1）和部分節(jié)點(diǎn)城市高質(zhì)量發(fā)展水平較高外，其他軸線質(zhì)量均呈現(xiàn)出顯著的空間異質(zhì)與低質(zhì)特征。（2）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的東側(cè)軸線城市高質(zhì)量發(fā)展水平顯著優(yōu)于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)的西側(cè)軸線城市，同一主體功能區(qū)內(nèi)軸線交叉點(diǎn)附近的節(jié)點(diǎn)城市顯著高于其他城市。（3）效率水平和結(jié)構(gòu)水平是“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展的主要限制因素，兩者均呈現(xiàn)出整體水平低下的特征。（4）依據(jù)“兩橫三縱”城市區(qū)域亟需提升類型和發(fā)展現(xiàn)狀，將其劃分為結(jié)構(gòu)提升型優(yōu)質(zhì)、良質(zhì)區(qū)以及效率提升型中質(zhì)、低質(zhì)區(qū)。結(jié)構(gòu)提升型主要位于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，效率提升型主要位于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。（5）鑒于“兩橫三縱”城市高質(zhì)量發(fā)展水平的時(shí)空差異性，以城市群為單元，設(shè)置了Ⅰ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)、Ⅰ-2重點(diǎn)開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升優(yōu)質(zhì)區(qū)、Ⅱ-1優(yōu)化開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)提升良質(zhì)區(qū)等7類空間治理類型區(qū)，結(jié)合“兩橫三縱”軸線分類提出了城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合治理路徑，對(duì)實(shí)施分區(qū)分類管控，制定分級(jí)分項(xiàng)施策，提升精細(xì)化管理水平，制定面向高質(zhì)量發(fā)展的城市國(guó)土空間治理路徑與對(duì)策有重要支撐作用。

3.2 討論

“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局地區(qū)是中國(guó)城市空間的縮影，城市空間被定義為承載大規(guī)模人口和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)集聚的主要空間形式，面向高質(zhì)量發(fā)展，未來需加強(qiáng)軸線薄弱城市的建設(shè)，提升“兩橫三縱”整體格局空間質(zhì)量，以完善區(qū)域聯(lián)動(dòng)的國(guó)內(nèi)空間網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。此外，鑒于城市化地區(qū)發(fā)展質(zhì)量的時(shí)空差異性，“一刀切”式的政策管控措施勢(shì)必降低國(guó)家治理效率，需進(jìn)一步結(jié)合空間治理類型區(qū)，制定差異化管控政策，對(duì)實(shí)施分區(qū)分類精準(zhǔn)施策，提升城市精細(xì)化管理水平。

在新的時(shí)代背景下，國(guó)土空間規(guī)劃賦予了城市高質(zhì)量發(fā)展新的內(nèi)涵?！皟蓹M三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局作為中國(guó)城市化地區(qū)的未來藍(lán)圖，開展其范圍內(nèi)國(guó)土空間規(guī)劃視角下城市高質(zhì)量發(fā)展路徑研究，對(duì)于推動(dòng)全國(guó)城市空間的高質(zhì)量建設(shè)，構(gòu)建高質(zhì)量的城市空間布局，推進(jìn)城市空間治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。本文的幾點(diǎn)貢獻(xiàn)如下：首先，本文構(gòu)建的國(guó)土空間規(guī)劃視角下的“四位一體”城市高質(zhì)量發(fā)展理論框架，銜接了新時(shí)代國(guó)土空間治理目標(biāo)與城市高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵，對(duì)于發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在城市空間高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性作用具有重要意義；其次，在指標(biāo)選取過程中，著重選取了與地理空間相關(guān)的空間類指標(biāo)，充分考慮了城市空間質(zhì)量特征的揭示；再次，結(jié)合主體功能特性，以“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局地區(qū)為研究對(duì)象提出高質(zhì)量發(fā)展路徑，對(duì)于發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)、指引國(guó)家未來宏觀的城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略格局建設(shè)，推進(jìn)城市空間治理能力現(xiàn)代化具有關(guān)鍵作用。

本文也存在一些不足之處，由于“兩橫三縱”城市化地區(qū)主要位于主體功能區(qū)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，因此本文僅評(píng)估并分析了該類地區(qū)的城市高質(zhì)量發(fā)展水平。在后續(xù)研究中，應(yīng)進(jìn)一步考慮位于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)中的城市高質(zhì)量?jī)?nèi)涵，結(jié)合保障糧食生產(chǎn)、提供生態(tài)產(chǎn)品等不同主體功能內(nèi)容，建立全國(guó)不同主體功能視角下的差異化高質(zhì)量城市指標(biāo)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，因地制宜發(fā)揮城市稟賦，提高全國(guó)城市空間高質(zhì)量發(fā)展水平。

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Analysis of Urban High-quality Development Path from the Perspective of Territorial Space Planning： A Case Study of Chinas “Two Horizontal and Three Vertical” Urbanized Areas

SONG Rong1， HU Yecui1，2， HU Fei1， XU Ke1

（1. School of Land Science and Technology， China University of Geosciences （Beijing）， Beijing 100083， China； 2. Key Laboratory of Land Remediation， Ministry of Natural Resources， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of the study is to explore high-quality development path in Chinas “two horizontal and three vertical” urbanized areas from the perspective of territorial space planning. The research methods include entropy evaluation and SOFM network analysis. The results show that： 1） Chinas “two horizontal and three vertical” distribution cities still have a lot of room for improvement from the perspective of high-quality development of territorial space. Except for the coastal vertical axis （L1） and some node cities with high development quality level， the development quality of other axis cities shows significant spatial heterogeneity and low-quality characteristics. 2） Territorial space structure and efficiency are the main constraints to high-quality urban development， but they vary from cities. Overall， the optimized development zones mainly face the problem of optimizing territorial space structure， while the key development zones should pay more attention to the improvement in territorial space efficiency. 3） By integrating the level of highquality urban development and the type of main function， the study area is divided into seven types of spatial governance mode zones， including optimized development zone structure enhancement high-quality zone， key development zone structure enhancement high-quality zone， etc.， and categorizes the comprehensive governance path for high-quality urban development in combination with the “two horizontal and three vertical” axes. In conclusion， China should promote the high-quality development of “two horizontal and three vertical” cities by zoning and categorization in the future， and enhance the level of territorial space governance by precise measures.

Key words： territorial space planning； zoning； SOFM； high-quality urban development； spatial governance； two horizontal and three vertical

（本文責(zé)編：陳美景）