“雙碳”目標(biāo)下我國國土空間治理的理念調(diào)適與困境紓解

顧晴怡

摘要：研究目的：探究“雙碳”目標(biāo)下我國國土空間治理的完善路徑。研究方法：規(guī)范分析法和文獻(xiàn)研究法。研究結(jié)果：國土空間領(lǐng)域相關(guān)立法并未系統(tǒng)地融入“雙碳”目標(biāo)，也未將降碳、生態(tài)修復(fù)問題納入國土空間規(guī)劃與用途管制制度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，存在規(guī)范性困境、體系性困境與機(jī)制性困境。研究結(jié)論：需對國土空間治理進(jìn)行理念調(diào)適，以偏向規(guī)范主義的明確性立法理念促進(jìn)法體系的邏輯統(tǒng)一，以偏向功能主義的適應(yīng)性政策理念指導(dǎo)利益分配與應(yīng)對未來不確定性。將“雙碳”目標(biāo)貫徹于國土空間治理體系、機(jī)制，強(qiáng)化國土空間立法與環(huán)境法的協(xié)同，實現(xiàn)國土空間治理核心制度的整合與基礎(chǔ)保障機(jī)制的完善。

關(guān)鍵詞：“雙碳”目標(biāo)；國土空間開發(fā)保護(hù)法；國土空間規(guī)劃；國土空間用途管制

中圖分類號：D922. 6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）10-0012-08

基金項目：2021年浙江社科規(guī)劃“研究闡釋黨的十九屆五中全會精神”專項課題“中國農(nóng)地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)制度研究”（21WZQH18YB）。

2020年9月，中國在第75屆聯(lián)合國大會做出“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的承諾?！半p碳”目標(biāo)是我國履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》應(yīng)對全球氣候變化的國家責(zé)任，“雙碳”指標(biāo)也是國土空間的基本資源質(zhì)量維度。國土空間是承載碳源排放和碳匯要素的物理空間。一方面，人類生產(chǎn)生活必然排放二氧化碳。土地利用類型不同抑或是產(chǎn)業(yè)布局甚至生產(chǎn)經(jīng)營方式都會對碳排放產(chǎn)生不同影響，尤其是大規(guī)模工業(yè)消耗化石燃料以及大規(guī)模城市化加劇了碳排放。另一方面，增植復(fù)綠、保護(hù)濕地等優(yōu)化措施又可增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力。

國土空間結(jié)構(gòu)直接影響了碳源碳匯，國土空間治理作為一種宏觀的空間布局優(yōu)化政策，能夠調(diào)控人類活動、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。從碳源治理出發(fā)，國土空間規(guī)劃和用途管控等措施對土地用途轉(zhuǎn)變進(jìn)行依法審批，從源頭控制非建設(shè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，引導(dǎo)形成低碳集約的空間布局。從碳匯治理出發(fā)，國土空間治理對全域山水林田湖草沙進(jìn)行整體性規(guī)劃，在三線三區(qū)剛性約束條件之下嚴(yán)格控制土地用途轉(zhuǎn)變，注重對脆弱、退化的生態(tài)空間進(jìn)行修復(fù)，以維持、提升現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)的固碳增匯能力。

《2030年前碳達(dá)峰行動方案》（以下簡稱《方案》）提出要“構(gòu)建有利于碳達(dá)峰、碳中和的國土空間開發(fā)保護(hù)格局”，明確了“雙碳”目標(biāo)是國土空間治理的基本目標(biāo)?！半p碳”目標(biāo)追求國土空間整體的碳源碳匯效應(yīng)，這就要求從減碳與集約發(fā)展、提升碳匯能力兩方面作出相應(yīng)制度安排，建立一套包含治理、實施、監(jiān)督的全環(huán)節(jié)指導(dǎo)性制度規(guī)范，協(xié)調(diào)不同國土空間資源開發(fā)利用中的碳源碳匯效應(yīng)，引導(dǎo)保障整個治理體系的運轉(zhuǎn)處于穩(wěn)定有序狀態(tài)。工具性手段的國土空間治理與指向性目標(biāo)的“雙碳”戰(zhàn)略相匹配，有利于實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)與國土空間治理的相得益彰。

1 “雙碳”目標(biāo)下國土空間治理面臨的困境

我國國土空間治理缺乏貫徹“雙碳”目標(biāo)的綱領(lǐng)性法律依據(jù)，制度規(guī)則體系內(nèi)碳治理的法政策融貫性不足、碎片化治理導(dǎo)致控碳失序，存在規(guī)范性困境、體系性困境與機(jī)制性困境。

1.1 規(guī)范性困境：貫徹“雙碳”目標(biāo)的綱領(lǐng)性法律依據(jù)缺失

盡管早在2018年《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》就將“國土空間開發(fā)保護(hù)法”和“空間規(guī)劃方面的立法”分列為第二、第三類項目，但國土空間的綜合性立法進(jìn)展一直較為緩慢。學(xué)界關(guān)于國土空間立法亦未達(dá)成共識，現(xiàn)存主要觀點有三類：一是迫于現(xiàn)實需求應(yīng)優(yōu)先制定《國土空間規(guī)劃法》 [1]；二是將《國土空間開發(fā)保護(hù)法》定位為國土空間領(lǐng)域內(nèi)具有統(tǒng)領(lǐng)地位的基本法[2]；三是強(qiáng)調(diào)國土空間開發(fā)保護(hù)立法應(yīng)優(yōu)先選擇法典化模式框架[3]。

綱領(lǐng)性法律依據(jù)的缺失造成了國土空間治理難以有效服務(wù)“雙碳”目標(biāo)。一方面，綱領(lǐng)性法律依據(jù)的缺失導(dǎo)致國土空間政策與立法的實體與程序難以滿足“雙碳”目標(biāo)的要求。在實體上，各級政府、自然資源管理部門編制的低碳導(dǎo)向的國土規(guī)劃、碳風(fēng)險監(jiān)測評價以及空間結(jié)構(gòu)調(diào)整政策未得到明確的法律授權(quán)，不能貫徹統(tǒng)一的國土空間“雙碳”指導(dǎo)思想。同時，除《土地管理法》規(guī)定了國家編制土地利用總體規(guī)劃，其他規(guī)劃諸如林地保護(hù)和利用規(guī)劃、草原保護(hù)利用規(guī)劃以政策形式公布，立法層級較低，約束力有限。在程序上，由于缺乏公眾、市場參與國土空間決策的機(jī)制，造成了“運動式減碳”“碳沖鋒”等現(xiàn)象，發(fā)生了諸如大規(guī)模拉閘限電等非理性的過度監(jiān)管事件[4]，這些違背了“雙碳”戰(zhàn)略制定的初衷。另一方面，國土空間規(guī)劃與用途管制制度對建設(shè)用地的控碳措施事實上構(gòu)成法律保留事項，但目前并無上位法依據(jù)。《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》提出了多項針對土地用途管制的控碳措施，如今土地不僅負(fù)載國家糧食安全、社會公共利益，還需額外負(fù)載固碳減碳功能，此類新設(shè)限制應(yīng)當(dāng)有法律授權(quán)。《自然資源部2023年法治工作要點》提出爭取在2023年完成《國土空間開發(fā)保護(hù)法》起草，盡快出臺以低碳為主導(dǎo)的國土空間綱領(lǐng)性立法已成為共識。

1.2 體系性困境：國土空間碳治理的法政策融貫性不足

法的安定性與形式主義決定了融貫性對現(xiàn)代法律體系施加了一種外部要求：一個法律體系內(nèi)各部分間的融貫性程度越高，這個體系就相應(yīng)地越好[5]。目前，我國國土空間法政策融貫性不足，在消極與積極兩個維度上構(gòu)成體系性困境。

在消極維度上，融貫性意味著國土空間法律體系內(nèi)的各個子系統(tǒng)具有穩(wěn)定性，包含“內(nèi)容上的完備性、邏輯上的一致性和結(jié)構(gòu)上的嚴(yán)謹(jǐn)性”[6]。首先，國土空間法政策的內(nèi)容完備性不足。目前國土空間領(lǐng)域缺少綱領(lǐng)性法律依據(jù)，各個部門、行業(yè)、區(qū)域制定的政策無法配合基本制度落實“雙碳”目標(biāo)，存在頂層設(shè)計的立法空白。其次，國土空間法政策的邏輯存在沖突、重疊?！蛾P(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》與《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》把灘涂、岸線、戈壁等納入生態(tài)空間范圍，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的范圍并非完全一致。政策內(nèi)部存在空間規(guī)劃與專項規(guī)劃內(nèi)涵不一致、資源環(huán)境承載能力在評價與預(yù)警機(jī)制上存在重疊等情形。再次，國土空間法政策體系的結(jié)構(gòu)較為單一與失衡。囿于時代局限性，法政策總體上效力層級不高，未能形成井然有序、層層遞進(jìn)的縱向法律結(jié)構(gòu)，主要關(guān)注的是開發(fā)、利用國土空間，缺乏對國土空間固碳降碳功能的關(guān)注度。

在積極維度上，融貫性要求“雙碳”目標(biāo)下的國土空間法制表現(xiàn)為“國家的‘雙碳政策進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，法律作出基本制度規(guī)定，各部門、區(qū)域和行業(yè)制定專門政策以配套實施”[7]，形成功能上互補(bǔ)的“國土空間基本法—相關(guān)涉國土空間法律規(guī)范—具體規(guī)劃與制度政策”結(jié)構(gòu)。長期以來，國土空間領(lǐng)域“各自為政”的部門立法與“一事一法”的要素立法使得“各類空間規(guī)劃法律規(guī)范間的銜接條款形同虛置”[8]，難以形成整治合力。宏觀上，各行政部門自身事權(quán)制定政策，存在管理范圍的交叉重疊，實質(zhì)上未能產(chǎn)生統(tǒng)一的規(guī)范體系。例如，生態(tài)空間規(guī)劃中對基礎(chǔ)性的林地、草原管制較為清晰，但對灘涂、岸線等生態(tài)空間保護(hù)不足，停留在原則性規(guī)定，許多自然保護(hù)區(qū)的管理體制、機(jī)制陳舊，亟待一體化治理改革。中觀上，忽視了作為國土空間子系統(tǒng)的要素對于實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要價值。例如，濕地生態(tài)系統(tǒng)占全球陸地生態(tài)系統(tǒng)碳儲存總量的12%～24%[9]，但現(xiàn)有的《濕地保護(hù)法》并未以碳匯能力為標(biāo)準(zhǔn)判斷濕地重要程度，滯后于“雙碳”目標(biāo)。微觀上，各個專項規(guī)劃的精度、尺度無法匹配生態(tài)空間分類分級的現(xiàn)實需求，如土地利用規(guī)劃中缺乏對具有生態(tài)價值的未利用地的管制制度，城鄉(xiāng)規(guī)劃中對于鄉(xiāng)村生態(tài)空間的管制制度過于粗放，對城市綠地、郊區(qū)生態(tài)空間重視度不足。

1.3 機(jī)制性困境：碎片化治理導(dǎo)致控碳失序

“雙碳”目標(biāo)追求的是國土空間整體的碳源碳匯效應(yīng)，目前碎片化治理模式未能形成系統(tǒng)性的控碳機(jī)制。

首先，跨區(qū)域治理的現(xiàn)有實踐未能貫徹“雙碳”目標(biāo)下“全國一盤棋”的指導(dǎo)思想。由于空間分布與行政區(qū)劃不對稱，國土空間治理大多采取地區(qū)分割式管理，而生態(tài)利益的公共物品屬性決定了只有提供足夠的激勵措施，地方政府間才能形成共擔(dān)共享機(jī)制。GDP導(dǎo)向的政績考核機(jī)制下，地方政府更加注重本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會而非生態(tài)環(huán)境保護(hù)，自利動機(jī)使其指望他人治理生態(tài)環(huán)境而采取搭便車行為?！董h(huán)境保護(hù)法》第六條設(shè)定了地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，但實踐中各級政府為履行環(huán)境質(zhì)量不下降的環(huán)境責(zé)任，將環(huán)境問題不斷“驅(qū)趕”到行政區(qū)域邊界，造成國土空間局部生態(tài)環(huán)境明顯改善而總體仍在惡化的窘境，不利于生態(tài)系統(tǒng)整體的質(zhì)量改善與固碳能力提升。以流域為例，在《長江保護(hù)法》 《黃河保護(hù)法》出臺之前，舊有體制將流域碎片化分割為“條狀”與“塊狀”，這顯然與流域生態(tài)空間的整體保護(hù)目的不相符合，出現(xiàn)“九龍治水”的痼疾。

其次，城鄉(xiāng)利益分配失衡阻礙國土空間綠色低碳發(fā)展?！斗桨浮吩诔青l(xiāng)建設(shè)碳達(dá)峰行動中指出城市更新和鄉(xiāng)村振興都要落實綠色低碳要求。然而，在城鄉(xiāng)二元的治理模式下，城市成為利益配置中心，農(nóng)村成為邊緣地帶?！冻鞘芯G線管理辦法》僅對城市內(nèi)綠地范圍劃定控制線，未對城鄉(xiāng)邊界的劃定、控制、修改作出規(guī)定，建設(shè)用地擴(kuò)展的環(huán)境約束機(jī)制缺乏剛性。由經(jīng)濟(jì)驅(qū)動決策的城鎮(zhèn)擴(kuò)展機(jī)制忽視利益的合理配置，城市建設(shè)用地不斷擠壓農(nóng)用地與生態(tài)用地空間，嚴(yán)重削弱了土地、植被的儲碳固碳能力，出現(xiàn)碳源空間無序擴(kuò)張、碳匯空間碎片化趨勢。

再次，單一治理機(jī)制抑制了市場、公眾參與低碳型國土空間建設(shè)的積極性。一方面，市場、公眾可以通過碳普惠、碳補(bǔ)償制度推進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)用地合理轉(zhuǎn)換、增加混合產(chǎn)業(yè)供給、減少個人出行碳排放，而目前扁平化的行政主導(dǎo)國土空間治理機(jī)制不利于激發(fā)公眾參與減碳措施的積極性。另一方面，涉國土空間開發(fā)利用規(guī)劃類法律法規(guī)的公眾參與缺乏實質(zhì)保障?！度珖鴩烈?guī)劃綱要（2016—2030年）》 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》等文件僅原則性提出實現(xiàn)全民共建共享等內(nèi)容，未設(shè)定公眾參與機(jī)制。同時，《城市規(guī)劃編制辦法》 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等涉國土空間規(guī)劃法律法規(guī)對公眾參與途徑未詳盡列明，公眾的利益訴求缺乏實質(zhì)保障，難以形成公權(quán)加私權(quán)的多元治理機(jī)制。

2 “雙碳”目標(biāo)下國土空間治理的理念調(diào)適

政策與法律是國土空間治理的重要工具，二者結(jié)合的構(gòu)造契合國土空間治理的現(xiàn)實需求。“雙碳”目標(biāo)下，國土空間立法與政策需進(jìn)行理念調(diào)適，以偏向規(guī)范主義的明確性立法理念促進(jìn)法體系的邏輯統(tǒng)一，以偏向功能主義的適應(yīng)性政策理念指導(dǎo)利益分配與應(yīng)對未來不確定性。

2.1 偏向規(guī)范主義的明確性國土空間立法理念

規(guī)范主義關(guān)注法律的規(guī)制取向與概念化屬性，強(qiáng)調(diào)法律的邏輯一致性及法律規(guī)范的體系化， 注重不同法律規(guī)范的銜接與協(xié)調(diào)一致， 注重法律的整全性[10]?！半p碳”目標(biāo)下立法偏向規(guī)范主義是由國土空間法體系存在的困境所決定的。從法規(guī)范層面上看，國土空間領(lǐng)域缺乏綱領(lǐng)性立法依據(jù)，在消極、積極兩個維度上也未能實現(xiàn)法政策的融貫性要求?！耙?guī)范主義更多具備形式法治特征”[11]，以明確性體現(xiàn)法律規(guī)范的價值取向，能夠紓解目前國土空間的體系性困境，使法律規(guī)范更加符合“雙碳”目標(biāo)，促進(jìn)法體系的邏輯統(tǒng)一。

從整體法秩序視角來看，將“雙碳”融入尚未出臺的國土空間綱領(lǐng)性立法是更為妥適的方案。一方面，“雙碳”戰(zhàn)略對國土空間開發(fā)保護(hù)格局提了新要求，將其落實在國土空間綱領(lǐng)性法律立法目的之中，不僅能夠體現(xiàn)整個文本的價值取向，還可以“促進(jìn)整個法律文本各個部分、條文之間相互協(xié)調(diào)一致，消除其內(nèi)部的沖突和矛盾”[12]，有利于增加國土空間法政策的融貫性。另一方面，由于涉及特定地域空間立法，政策較為繁雜，若通過修訂將“雙碳”目標(biāo)一次性融入其中，不僅不現(xiàn)實，也不符合效率原則；而國土空間綱領(lǐng)性立法尚在制定之中，將“雙碳”目標(biāo)融入立法目的之中更為便捷。綱領(lǐng)性立法能夠統(tǒng)攝國土空間相關(guān)立法以及國土空間規(guī)劃、用途管制等政策，立法目的能夠傳遞于其他法政策之中，使其服從于“雙碳”目標(biāo)。

2.2 偏向功能主義的適應(yīng)性國土空間政策理念

功能主義是現(xiàn)代法學(xué)的基本趨勢，其關(guān)注點是法律的規(guī)制和便利功能，并因此而注重法律的意圖和目標(biāo)，并采取一種工具主義的社會政策路徑[13]。由于國土空間的整體性與治理的復(fù)雜性，法律無法事無巨細(xì)地滿足治理需求，而政策的靈活性與開放性具有獨特的調(diào)整功能，能夠回應(yīng)法律無法達(dá)到的目標(biāo)，如美國《國家環(huán)境政策法》、歐盟《歐洲綠色協(xié)議》等政策都確立了整體性的價值取向，建立了適應(yīng)性的環(huán)境治理制度與機(jī)制。國土空間治理政策是“雙碳”理念的具像化，需將“雙碳”目標(biāo)融入國土空間政策的編制與實施過程中。這也是由“雙碳”目標(biāo)下國土空間治理的特征所決定的：一是碳中和碳達(dá)峰具有科學(xué)上的不確定性。國土空間中的測碳、降碳、固碳均離不開科學(xué)知識的支持，在科學(xué)研究具有不確定性時政策仍需進(jìn)行決策。二是低碳型國土空間建設(shè)離不開多元利益劃分與資源配置，政府可以利用職權(quán)予以高效分配。

盡管功能主義具有上述優(yōu)勢，但傳統(tǒng)的“預(yù)測模式”奢求“畢其功于一役”的事前決策，“缺乏對環(huán)境風(fēng)險不確定性的動態(tài)考量，在確保環(huán)境決策實效上存在不足”[14]?！半p碳”目標(biāo)下偏向功能主義的國土空間政策理念應(yīng)轉(zhuǎn)向“適應(yīng)性管理”，即“根據(jù)行動效果和新獲取的信息等對規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)地調(diào)適”[15]，減少決策的不確定性，使國土空間政策能更好地落實“雙碳”目標(biāo)以及更高效、合理地分配利益與應(yīng)對未來。第一，“雙碳”目標(biāo)下的國土空間治理勢必涉及城鄉(xiāng)、跨區(qū)域人群的利益需求，適應(yīng)性理念強(qiáng)調(diào)相關(guān)者之間合理的利益分配安排。為此需促進(jìn)多元利益主體參與政策制定，構(gòu)建信息共享的橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。第二，加強(qiáng)國土空間管理部門本身制定政策、應(yīng)對不確定性的能力，發(fā)揮風(fēng)險預(yù)防原則、目標(biāo)責(zé)任制與環(huán)境考評制度的應(yīng)有之義。第三，制定“雙碳”國土空間適應(yīng)性管理計劃應(yīng)預(yù)留一定空間，為后續(xù)調(diào)整保有余地。同時，后續(xù)決策中仍需隨著國土空間碳匯能力的變化而不斷調(diào)整，使國土空間整體始終置于“雙碳”目標(biāo)的動態(tài)調(diào)控之下。

3 “雙碳”目標(biāo)下國土空間治理的困境紓解

為紓解國土空間立法面臨的規(guī)范性、體系性、機(jī)制性困境，需在現(xiàn)行國土空間治理的基礎(chǔ)之上，汲取環(huán)境法中的相關(guān)制度和理念，著力打造貫徹“雙碳”目標(biāo)的《國土空間開發(fā)保護(hù)法》，實現(xiàn)國土空間核心制度的整合與基礎(chǔ)保障機(jī)制的完善。

3.1 打造面向“雙碳”目標(biāo)的《國土空間開發(fā)保護(hù)法》

3.1.1 “雙碳”目標(biāo)融入《國土空間開發(fā)保護(hù)法》立法目的

“雙碳”是基于應(yīng)對氣候變化產(chǎn)生的目標(biāo)，而氣候變化是包括環(huán)境、資源、發(fā)展、國際合作與國際政治博弈的復(fù)合性問題[16]，不宜過度超前立法。相關(guān)地域空間立法如《黑土地保護(hù)法》《濕地保護(hù)法》并未將“雙碳”目標(biāo)直接作為立法目的條款，體現(xiàn)了我國在利益博弈與科學(xué)不確定性下的能動立法趨勢。從法體系看，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》作為國土空間領(lǐng)域的綱領(lǐng)性立法，其輻射功能可傳遞至國土空間規(guī)劃、管制制度乃至《濕地保護(hù)法》等相關(guān)立法，因此最佳路徑是將“雙碳”目標(biāo)融入《國土空間開發(fā)保護(hù)法》立法目的。

將“提升國土空間碳匯能力”作為《國土空間開發(fā)保護(hù)法》融入“雙碳”目標(biāo)的立法目的，不僅符合《立法技術(shù)規(guī)范》的技術(shù)規(guī)范，而且能夠使工具性目的與價值性目的形成邏輯對應(yīng)關(guān)系。首先，“提升國土空間碳匯能力”相較于“應(yīng)對氣候變化”更突出方法論功能，而“應(yīng)對氣候變化”相較于“提升國土空間碳匯能力”則強(qiáng)調(diào)結(jié)果論效用，兩者因果關(guān)系直接、明確、具體。其次，“雙碳”目標(biāo)通過“提升國土空間碳匯能力”這一具體的短期目的減緩溫室氣體濃度，最終實現(xiàn)“應(yīng)對氣候變化”的長期目的，前者為工具性目的，后者為價值性目的。在明確“提升國土空間碳匯能力”與“應(yīng)對氣候變化”二者關(guān)系后，需將《國土空間開發(fā)保護(hù)法》涉及到的其他立法任務(wù)融入立法目的中，即還應(yīng)體現(xiàn)現(xiàn)實價值與長遠(yuǎn)價值兩方面內(nèi)容：現(xiàn)實價值主要包含“實現(xiàn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展”“人與自然和諧共生”兩個層面，長遠(yuǎn)價值則是在現(xiàn)實價值基礎(chǔ)上確保“中華民族永續(xù)發(fā)展”。綜上，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》的立法目的可表述為“為了保護(hù)和合理利用國土資源，提升國土空間碳匯能力，應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，制定本法。”

3.1.2 采取“提取公因式”方式呈現(xiàn)國土空間核心控碳措施

首先，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》作為基本法應(yīng)以原則性規(guī)定為主，運用“提取公因式”的立法技術(shù)整合現(xiàn)行國土空間法政策之中的共性規(guī)則，提煉核心控碳措施，重點在于建立指導(dǎo)性制度規(guī)范，確保治理體系、實施體系、保障體系以“固碳”為制度邊界，建立起邏輯順暢、體系完整的制度架構(gòu)[17]，具體落實則由其他政策與法律規(guī)定。

其次，分解國土空間高質(zhì)量發(fā)展的要素結(jié)構(gòu)，具體圍繞“提升國土空間碳匯能力”形成網(wǎng)狀制度支撐，將其作為“提取公因式”的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置國土空間規(guī)劃制度、國土空間用途管制制度、國土空間生態(tài)修復(fù)制度等核心控碳制度與區(qū)域治理協(xié)調(diào)機(jī)制、碳補(bǔ)償惠益分享機(jī)制、公眾參與機(jī)制、碳匯能力下降追責(zé)機(jī)制等保障機(jī)制。

最后，無論是在立法技術(shù)上整合共性規(guī)則，還是將“提升國土空間碳匯能力”作為“輻射源”，均離不開實施核心控碳措施這一“公因式”。提升國土空間碳匯能力的前提在于控碳措施的適用，只有合理實施核心控碳措施，才能實現(xiàn)國土空間的高質(zhì)量發(fā)展?？傮w來看，核心控碳是國土空間資源利用的基礎(chǔ)性準(zhǔn)則，在立法技術(shù)上與實踐能力提升環(huán)節(jié)需要加強(qiáng)共性之間的緊密聯(lián)系，方能最大化實現(xiàn)“雙碳”良性循環(huán)目標(biāo)。因此，需要將“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行拆分、延展及具象，促使控碳措施根植于其中。如在立法技術(shù)的整合上可以將控碳措施與一般原則、特殊規(guī)則進(jìn)行結(jié)合，實現(xiàn)綜合指引與適用執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)。

3.1.3 以法律責(zé)任強(qiáng)化《國土空間開發(fā)保護(hù)法》與環(huán)境法的協(xié)同

環(huán)境法中的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義與國土空間治理機(jī)理具有內(nèi)在一致性，即只要將總行為控制在資源環(huán)境承載力范圍內(nèi)，則必然不會產(chǎn)生國土空間固碳能力下降的后果?！秶量臻g開發(fā)保護(hù)法》在汲取環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義理念后，必須注意到“提升國土空間碳匯能力”是作為個體的自然人、企業(yè)無法對其負(fù)責(zé)的目標(biāo)，只有政府才有能力使之實現(xiàn)的目標(biāo)。進(jìn)言之，“提升國土空間碳匯能力”應(yīng)構(gòu)建政府負(fù)責(zé)、自然人和法人共同參與的實現(xiàn)機(jī)制。因此，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》應(yīng)在立法中明確“地方政府對本轄區(qū)碳匯能力負(fù)責(zé)”之條款，貫徹權(quán)力與責(zé)任相一致原則。

一方面，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及環(huán)境基礎(chǔ)差異造成利益配置本身的非均衡性，采取統(tǒng)一的碳排放標(biāo)準(zhǔn)必然會造成實質(zhì)上的利益傾斜，需根據(jù)公平原則配置與地域空間環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的碳排放目標(biāo)，對新增建設(shè)用地采取碳約束，防止城市邊界蔓延，控制生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)化，貫徹城市精明增長戰(zhàn)略。另一方面，建立固碳增匯清單，以改善類指標(biāo)作為地方政府“提升國土空間碳匯能力”情況的考評標(biāo)準(zhǔn)。改善類指標(biāo)是同比、環(huán)比本區(qū)域固碳增匯所獲得的指標(biāo)，能夠有效評價地方政府為提高碳匯能力付出的努力，有利于提高考評機(jī)制的公平性。

3.2 完善面向“雙碳”目標(biāo)的國土空間治理制度

3.2.1 “雙碳”目標(biāo)融入國土空間規(guī)劃制度

具體落實方面，“雙碳”目標(biāo)下的國家級國土空間規(guī)劃應(yīng)在減碳環(huán)節(jié)、總量碳排放來源方面作出概括性說明，并在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃中層層具化且提供相應(yīng)預(yù)案，實現(xiàn)不同層級國土空間規(guī)劃對不確定性的有效回應(yīng)與傳導(dǎo)，形成低碳的國土空間規(guī)劃目標(biāo)體系[18]。

其一，構(gòu)筑適應(yīng)氣候變化的“五級”韌性國土空間規(guī)劃。宏觀上，國家級空間規(guī)劃綱要應(yīng)將綠色發(fā)展確立為編制指導(dǎo)思想，將落實“雙碳”目標(biāo)作為重要任務(wù)，制定節(jié)能控碳的國土規(guī)劃戰(zhàn)略決策，“構(gòu)建全域、全要素、全周期的韌性規(guī)劃體系”[19]。中觀上，省級空間規(guī)劃應(yīng)貫徹國家級綱要的中心思想，根據(jù)本省地理環(huán)境特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況明確碳排放的具體約束性指標(biāo)，形成省域與跨區(qū)域的降碳減排行動方案。微觀上，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以實施、參與中央或省級機(jī)構(gòu)制定的國土空間規(guī)劃為核心，在格局、強(qiáng)度、邊界等方面合理控制用地范圍，及時準(zhǔn)確作出空間響應(yīng)與部署。

其二，系統(tǒng)優(yōu)化適應(yīng)氣候變化的“三類”國土空間規(guī)劃?？傮w規(guī)劃統(tǒng)合國土空間全局，應(yīng)深入貫徹綠色發(fā)展理念，將減碳增匯納入空間規(guī)劃全過程。專項規(guī)劃能夠落實總體規(guī)劃意圖、指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)發(fā)揮其在各行業(yè)、各環(huán)境要素中的結(jié)構(gòu)性固碳增匯功能，推動敏感與重點區(qū)域生態(tài)修復(fù)、協(xié)同增匯，降低城市、建設(shè)用地、交通行業(yè)的碳源排放。詳細(xì)規(guī)劃落實總體規(guī)劃提出的碳約束指標(biāo)和空間布局，探索“雙碳”目標(biāo)與控規(guī)相結(jié)合的技術(shù)手段，促進(jìn)規(guī)劃實施落地[20]。最終形成宏觀、中觀、微觀三個維度層層遞進(jìn)且與“雙碳”目標(biāo)相適應(yīng)的“五級三類”國土空間規(guī)劃鏈條。

3.2.2 “雙碳”目標(biāo)融入國土空間用途管制制度

“雙碳”目標(biāo)下的國土空間用途管制應(yīng)將碳要素作為生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三線劃定的剛性約束條件，在此基礎(chǔ)之上，合理劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間，引導(dǎo)形成集約低碳高效的國土空間格局。

國土空間“三區(qū)三線”之中，生態(tài)空間承擔(dān)著主要碳匯功能，保持生態(tài)空間固碳增匯能力需防止其他空間占用生態(tài)空間。事前需正確處理好各個空間管制規(guī)劃的關(guān)系，統(tǒng)一多個規(guī)劃中生態(tài)空間的內(nèi)涵與外延，細(xì)化生態(tài)空間內(nèi)自然保留區(qū)、未利用地、修復(fù)區(qū)等地域空間，保障前期生態(tài)空間的識別工作有序運行。將生態(tài)保護(hù)紅線作為生態(tài)空間底線，嚴(yán)格限制生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的開發(fā)建設(shè)活動。事中設(shè)置生態(tài)空間的分類分級管理制度，對生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)進(jìn)行類型化管制，鼓勵可再生能源在生態(tài)空間上的復(fù)合型利用。事后制定不同類型生態(tài)空間差別化的碳匯能力提升方案，以生態(tài)修復(fù)為核心，提高空間單位面積的碳匯能力，實行碳指標(biāo)考評制度，對生態(tài)空間管制活動進(jìn)行外部監(jiān)督，促進(jìn)監(jiān)督結(jié)果公開、透明。城鎮(zhèn)空間承擔(dān)著節(jié)能減碳任務(wù)，在控制城鎮(zhèn)空間無序擴(kuò)張的同時，針對不同的用地類型，結(jié)合環(huán)境單元內(nèi)碳排放的特征進(jìn)行碳評估，精準(zhǔn)識別碳排放來源，引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間的建設(shè)用地優(yōu)化布局，并合理布局城鎮(zhèn)空間內(nèi)的公園綠地，在提升宜居水平的基礎(chǔ)上增強(qiáng)城鎮(zhèn)空間固碳增匯能力[21]。

3.2.3 “雙碳”目標(biāo)融入國土空間規(guī)劃監(jiān)督評估制度

長期以來，國土空間規(guī)劃的監(jiān)督評估制度建設(shè)羸弱，存在上下傳導(dǎo)關(guān)系不明確、事權(quán)劃分不合理、責(zé)任落實不到位等問題。國土空間規(guī)劃監(jiān)督評估制度必須立足于“雙碳”目標(biāo)，明確縱向政府在編制、審批、實施國土空間規(guī)劃各個環(huán)節(jié)權(quán)利義務(wù)縱向關(guān)系，充分落實“誰組織、誰評估、誰落實”。為此，必須建立一套包括監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)測、預(yù)警、保障措施要素的基本“雙碳”監(jiān)督評估制度，明確本級、上級政府審批的國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容，分配縱向政府權(quán)利義務(wù)關(guān)系。具體設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)按照分級監(jiān)督、上下傳導(dǎo)的原則[22]，采取綱領(lǐng)性立法進(jìn)行原則性規(guī)定，部門規(guī)章、規(guī)范性文件予以補(bǔ)充細(xì)化的模式，強(qiáng)化縱向與橫向政府間的內(nèi)部監(jiān)督與黨政同責(zé)生態(tài)環(huán)境評價考核制度的外部監(jiān)督，加強(qiáng)信息公開，促進(jìn)監(jiān)督結(jié)果透明化。

值得注意的是，“多規(guī)合一”背景下，自然資源部積極推動“雙評價”監(jiān)督評估工作，但主要集中于城市地區(qū)體檢評估，并未延伸到全域[23]。生態(tài)文明指導(dǎo)之下，全域、全要素應(yīng)被納入國土空間規(guī)劃監(jiān)督評估制度之中，探索建構(gòu)時空數(shù)據(jù)賦能的國土空間規(guī)劃評估框架，創(chuàng)新“雙碳”目標(biāo)下的信息共享平臺、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已成為當(dāng)務(wù)之急。

3.3 構(gòu)建面向“雙碳”目標(biāo)的國土空間治理機(jī)制

3.3.1 深化多部門協(xié)作的區(qū)域治理協(xié)調(diào)機(jī)制

一方面，基于信息共享的區(qū)域決策機(jī)制正在逐步完善，如長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組、泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議成為地方政府表達(dá)利益訴求的共同決議平臺，為深化“雙碳”目標(biāo)下的多部門協(xié)作奠定基礎(chǔ)。深化區(qū)域治理協(xié)調(diào)機(jī)制，必須加快生態(tài)主管部門體制改革，使其在國土空間協(xié)同機(jī)制中起牽頭作用，協(xié)同其他職能部門形成合力，構(gòu)建諸如區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組、水利委員會等以空間為聯(lián)結(jié)的泛地區(qū)主體機(jī)制。采取區(qū)域碳信息、碳賬戶的數(shù)據(jù)共享，對區(qū)域碳排放總量、強(qiáng)度實行統(tǒng)一評估、統(tǒng)一檢測、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一評價，實現(xiàn)末端碳源的協(xié)同管理。

另一方面，不同區(qū)域城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及碳減排能力存在明顯差異，長三角、珠三角、京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、城市化程度高，與其他區(qū)域相比地均碳排放和建設(shè)用地碳排放量較高。而碳吸收則大多與林業(yè)活動密切相關(guān)，福建、廣東、吉林、黑龍江等地碳吸收水平較高[24]。因此，要依據(jù)區(qū)域自身碳環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)配置減碳方案，健全以“雙碳”數(shù)據(jù)為主的基礎(chǔ)建設(shè)，塑造包容性的國土空間碳源碳匯管制秩序，在兼顧區(qū)域公平的前提下，分配減碳目標(biāo)與優(yōu)化碳源碳匯用地，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

3.3.2 探索國土空間碳補(bǔ)償?shù)幕菀娣窒頇C(jī)制

國土空間碳補(bǔ)償?shù)幕菀娣窒頇C(jī)制是推動?xùn)|西部、城鄉(xiāng)協(xié)同減排與公平發(fā)展的重要制度?！半p碳”目標(biāo)下的碳補(bǔ)償惠益分享機(jī)制應(yīng)立足于主體功能區(qū)定位，從以下兩方面建立不同環(huán)境單元、主體間的多層次碳補(bǔ)償體系。

一是確立由東向西、由城市向農(nóng)村的國土空間碳補(bǔ)償格局。主體功能區(qū)中的重點生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)了主要的碳匯功能，城市化地區(qū)則承擔(dān)減碳任務(wù)。以資本為導(dǎo)向的國土空間資源配置模式使得我國碳排放水平在空間分布上呈從東至西遞減的態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省份是碳排放主要區(qū)域，而欠發(fā)達(dá)省份碳排放總量整體靠后[25]?！斗桨浮分赋鲆⒔∪軌蝮w現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，使以弱勢群體為主的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村空間、西部空間獲得放棄發(fā)展機(jī)會、節(jié)能降碳的碳補(bǔ)償收益。在探索“東付西補(bǔ)”惠益分享機(jī)制的初期，由于涉及的地方政府眾多，直接進(jìn)行碳核算難度較大，可采取央地政府間縱向碳補(bǔ)償主導(dǎo)、地方政府間橫向碳補(bǔ)償補(bǔ)充的方式。

二是對“棄家”“棄業(yè)”“降產(chǎn)”“轉(zhuǎn)產(chǎn)”的環(huán)境利益貢獻(xiàn)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償[26]，以實現(xiàn)空間正義的實質(zhì)要求。在國家公園、自然保護(hù)區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，為保護(hù)生態(tài)空間而采取的生態(tài)搬遷、轉(zhuǎn)變空間用途等措施致使相關(guān)利益主體的權(quán)益受損，則政府在兼顧生態(tài)環(huán)境修復(fù)利益及原住居民遷出成本的的綜合衡量下，有義務(wù)對因保護(hù)生態(tài)空間而遭受權(quán)益損失的利益主體進(jìn)行補(bǔ)償。

3.3.3 健全低碳型國土空間治理的公眾參與機(jī)制

國土空間治理主要采取“自上而下”的行政決策，而此類命令式的頂層設(shè)計難以有效、全面保障利益主體的權(quán)利，其本身應(yīng)進(jìn)行適應(yīng)性政策理念調(diào)適以分配利益。同時，個人行為與“雙碳”責(zé)任無法通過法律強(qiáng)制手段實現(xiàn)，應(yīng)通過立法健全提倡性“自下而上”的公眾參與機(jī)制，聽取公眾、專家的意見與利益相關(guān)者的訴求，識別多元主體利益與整治減排增匯的沖突點并建立協(xié)調(diào)體系[27]。第一，在《國土空間開發(fā)保護(hù)法》中設(shè)定公眾參與的程序、方式，以保障公民合法權(quán)利為前提，充分知情、平等參與為基礎(chǔ)性原則，采取激勵、共贏、協(xié)商的方式進(jìn)行政策編制。第二，地方立法應(yīng)細(xì)化程序保障機(jī)制，擴(kuò)大知情權(quán)范圍與規(guī)范行政程序規(guī)則，盡早地讓所有利益主體參與到國土空間規(guī)劃編制項目之中，保證利益主體有效、充分表達(dá)。各利益主體有權(quán)對國土空間規(guī)劃的論證決策提出意見，政府對采納或不采納意見應(yīng)作出詳細(xì)的答復(fù)。第三，涉及權(quán)利相對人的法律保留事項如國土空間規(guī)劃與用途管制制度中的建設(shè)用地控碳措施時，必須特別慎重。只有在作出最大限度說明行為的長遠(yuǎn)影響、充分吸收相對人意見、尊重相對人意愿的情況下才能對權(quán)利人加重限制、增加負(fù)擔(dān)。

4 結(jié)論與討論

本文分析了國土空間治理在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面存在的規(guī)范性困境、體系性困境與機(jī)制性困境，以規(guī)范主義與功能主義對國土空間立法與政策進(jìn)行理念調(diào)試，并通過以下方式紓解困境：（1）明確“雙碳”目標(biāo)是《國土空間開發(fā)保護(hù)法》的基本立法目的，并輔以相應(yīng)控碳舉措，避免立法目的流于形式。設(shè)置“雙碳”相關(guān)責(zé)任條款，明確責(zé)任主體及責(zé)任承擔(dān)方式。（2）在國土空間治理制度的構(gòu)建上，形成國土空間規(guī)劃、用途管制、規(guī)劃監(jiān)督評估等具有內(nèi)在邏輯的制度體系。加強(qiáng)國土空間與“雙碳”目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，搭建國土空間的優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)模式。（3）探索多部門聯(lián)動、碳補(bǔ)償惠益分享、碳治理公眾參與等多元化機(jī)制。確保國土空間治理方式與“雙碳”目標(biāo)趨同，保障國土空間治理的機(jī)制具有現(xiàn)實可操作性、收益正向性、全民參與性。

本文就“雙碳”目標(biāo)融入國土空間治理進(jìn)行了初步討論，搭建了以《國土空間開發(fā)保護(hù)法》為核心的治理體系框架。在該綱領(lǐng)性立法出臺后，具體實施問題有待深化研究：（1）國土空間治理與“雙碳”目標(biāo)融合的理論搭建最終要回歸實踐進(jìn)行驗證，這離不開技術(shù)性的“雙碳”指標(biāo)研究支持。（2）“雙碳”目標(biāo)嵌入國土空間治理，勢必造成原有國土空間治理模式的調(diào)整。如何對原有國土空間治理中的治理依據(jù)、治理主體、治理方式、責(zé)任承擔(dān)等方面進(jìn)一步細(xì)化完善，加強(qiáng)不同層級國土空間政策與立法的協(xié)同，這些問題有待更深入的探討。

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Concept Adjustment and Dilemma Relief of Chinas Territorial Space Governance under the “Dual Carbon” Goals

GU Qingyi

（School of Law， Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310018， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore shortcomings of current territorial space governance， to propose new ideas for improving legal system of territorial space under the “dual carbon” goals. The research methods include normative analysis and literature review. The results show that there is a lack of programmatic legal basis in the field of territorial space， and relevant legislation has not systematically integrated the “dual carbon” goals， nor has carbon reduction and ecological restoration issues been integrated into territorial space planning and use control system for overall arrangement， resulting in normative， systematic， and institutional difficulties. In conclusion， it is necessary to adjust the concept of territorial governance， promote the logical unity of legal system with a clear legislative concept that is biased towards normatism， and guide the distribution of benefits and tackle future uncertainties with an adaptive policy concept towards functionalism. The “dual carbon” goals should be integrated into territorial space governance system and mechanism. The coordination of territorial legislation and environmental law should be enhanced. The integration of the core system of territorial space and the basic guarantee mechanism should be realized.

Key words： “dual carbon” goals； Territorial Space Development and Protection Law； territorial spatial planning； territorial space use regulation

（本文責(zé)編：陳美景）