面向區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的全域土地綜合整治適應(yīng)性轉(zhuǎn)型與路徑優(yōu)化研究

金曉斌 應(yīng)蘇辰

摘要：研究目的：系統(tǒng)探究中國(guó)式現(xiàn)代化背景下全域土地綜合整治的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型框架、作用途徑、模式類(lèi)型及優(yōu)化路徑，為助力新時(shí)期區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供理論和決策借鑒。研究方法：歸納演繹法和理論解析法。研究結(jié)果：（1）全域整治是國(guó)土空間治理體系的重要工具之一，圍繞資金運(yùn)作、整治模式、生態(tài)保護(hù)、設(shè)施保障、居所更新等方面亟待探索適應(yīng)性轉(zhuǎn)型；（2）全域整治可依據(jù)要素整治、格局優(yōu)化、功能強(qiáng)化、價(jià)值顯化、機(jī)制保障等途徑助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展；（3）從地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)資源和規(guī)劃導(dǎo)向維度解析差異化全域整治模式，提煉出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型、都市農(nóng)業(yè)型、高效農(nóng)業(yè)型等13種模式類(lèi)型；（4）從管控端、引導(dǎo)端、利用端和保障端，分別總結(jié)強(qiáng)化底線約束和構(gòu)建整治體系、下沉發(fā)展權(quán)利和制定開(kāi)發(fā)計(jì)劃、探索差異路徑和配套用地準(zhǔn)則、保障要素配置和創(chuàng)新整治機(jī)制等全域整治優(yōu)化路徑。研究結(jié)論：全域整治仍應(yīng)加強(qiáng)理論機(jī)制、效益評(píng)價(jià)和類(lèi)型體系等研究，以更好服務(wù)于區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展；適應(yīng)性轉(zhuǎn)型；路徑優(yōu)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）10-0001-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（42271259）；江蘇省自然資源科技計(jì)劃項(xiàng)目（2022009）；四川省國(guó)土整治中心外協(xié)項(xiàng)目（kj-2022-38）；成都市土地整治和生態(tài)修復(fù)中心外協(xié)項(xiàng)目（510101202101756）。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)了國(guó)土空間和自然資源的高速開(kāi)發(fā)及高強(qiáng)度利用，帶來(lái)了城鎮(zhèn)拓展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、收入提升、社會(huì)轉(zhuǎn)型等積極效果[1]。但以城為重、以量取勝、人地分離等不均衡開(kāi)發(fā)模式，造成了城鄉(xiāng)分割、鄉(xiāng)村衰落、土地退化、生態(tài)污損等問(wèn)題，不利于國(guó)土空間可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)[2]。當(dāng)前我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)建設(shè)、城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護(hù)等提出高水平目標(biāo)[3]。國(guó)土空間作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素流動(dòng)和集聚的場(chǎng)所，是高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，以國(guó)土空間治理優(yōu)化其要素、結(jié)構(gòu)、功能，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口、資源、環(huán)境等均衡利用，也有效支撐了高質(zhì)量發(fā)展的總體布局[4]。中國(guó)式現(xiàn)代化是中共二十大以來(lái)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向，高質(zhì)量的國(guó)土空間以人地協(xié)調(diào)、資源共享、城鄉(xiāng)共惠、生態(tài)共治等途徑支撐中國(guó)式現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)人民共同富裕和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化要義[5]。因此，圍繞國(guó)土空間探索區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的路徑，既是破解現(xiàn)實(shí)障礙的核心訴求，也是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。

20世紀(jì)90年代末起，土地整治逐步成為自然資源部門(mén)在特定范圍內(nèi)，針對(duì)性運(yùn)用農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)型整治等手段，實(shí)現(xiàn)用地潛力挖掘和空間布局調(diào)整，對(duì)農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間展開(kāi)獨(dú)立管理的政策之一，發(fā)揮了保障糧食安全、集約利用資源和改善人居環(huán)境等多重功能[6-7]。2019年起，全域土地綜合整治（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全域整治”）緊密結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃“統(tǒng)一藍(lán)圖、統(tǒng)籌布局”的要求，基于傳統(tǒng)農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)修復(fù)等專(zhuān)項(xiàng)整治的成熟經(jīng)驗(yàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊等尺度協(xié)同各類(lèi)用地要素，因地制宜開(kāi)展資源提質(zhì)、用地匹配、格局重構(gòu)等綜合整治工作，旨在統(tǒng)籌提高區(qū)域的生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能[8-9]。

針對(duì)新時(shí)期區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的多元訴求，傳統(tǒng)土地整治在對(duì)象、目標(biāo)、機(jī)制、模式等方面表現(xiàn)出一定的局限性和不適應(yīng)性，難以發(fā)揮盤(pán)活“人—地—業(yè)—錢(qián)”要素、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)地域發(fā)展、協(xié)調(diào)提升“三生”功能、宜居宜業(yè)共同富裕等作用[10]。全域整治堅(jiān)持“全系統(tǒng)全要素”“多主體多模式”綜合治理的轉(zhuǎn)型要求，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供了可能的支撐路徑。但當(dāng)下全域整治仍處在深化探索階段，如何借助這一政策工具在“市—縣—鄉(xiāng)”等區(qū)域國(guó)土空間尺度助力高質(zhì)量發(fā)展，探尋滿足可持續(xù)建設(shè)的適應(yīng)性實(shí)踐路徑，具有緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

1 面向區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的全域整治適應(yīng)性解析

1.1 區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的基本要義

高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)是高效率、公平、可持續(xù)目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色生態(tài)、民生福祉、社會(huì)宜居等維度的宏觀表征[3，11]。區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)聚焦國(guó)土空間載體，進(jìn)一步細(xì)化高質(zhì)量發(fā)展要求。區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展是以區(qū)域國(guó)土空間內(nèi)城鎮(zhèn)、城郊、鄉(xiāng)村等地域系統(tǒng)為載體的高效、均衡、可持續(xù)價(jià)值溢出過(guò)程，呼應(yīng)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、生態(tài)文明等戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量國(guó)土空間的產(chǎn)業(yè)布局、差異治理、生態(tài)保護(hù)、設(shè)施配套和居所更新，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的同步同向提升[12]。需合理運(yùn)用法規(guī)、政策、技術(shù)等手段，從要素強(qiáng)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能顯化等維度構(gòu)建區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系[13]。

其中，高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)布局要求合理應(yīng)用各類(lèi)生產(chǎn)空間，實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)規(guī)模集聚、高效智慧，第二產(chǎn)業(yè)集約增效、降污減排，第三產(chǎn)業(yè)配套完善、多元共享，提高產(chǎn)業(yè)融合度及附加值；高質(zhì)量的差異治理要求針對(duì)城鎮(zhèn)、城郊、鄉(xiāng)村等地域系統(tǒng)，結(jié)合資源稟賦和發(fā)展階段，因地制宜確立開(kāi)發(fā)模式，塑造多樣特色的國(guó)土空間利用格局；高質(zhì)量的生態(tài)保護(hù)要求統(tǒng)籌“山水林田湖草”全要素保護(hù)修復(fù)和減排增匯，構(gòu)建系統(tǒng)穩(wěn)固的國(guó)土空間生態(tài)屏障；高質(zhì)量的設(shè)施配套要求建設(shè)城鄉(xiāng)均等化的基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施，涵蓋交通、教育、文化、康養(yǎng)、醫(yī)療等領(lǐng)域；高質(zhì)量的居所更新要求城鄉(xiāng)生活空間適度集約更新，改善人居環(huán)境質(zhì)量，釋放生產(chǎn)和生態(tài)留白空間。

1.2 國(guó)土空間治理視角下全域整治內(nèi)涵解析

國(guó)土空間治理是國(guó)家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心是調(diào)控國(guó)土資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)與功能的間接管理，進(jìn)而影響載體之上的政府、社會(huì)、市場(chǎng)等運(yùn)作行為[14-16]?！岸嘁?guī)合一、城鄉(xiāng)一體、多級(jí)聯(lián)動(dòng)”的國(guó)土空間規(guī)劃體系建立以來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間治理能力不斷提升，通過(guò)打破傳統(tǒng)空間治理職權(quán)分散或沖突的障礙，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)差異化共治，協(xié)調(diào)多元主體的利益訴求，整合“自上而下”“自下而上”的國(guó)土空間治理循環(huán)體系，推動(dòng)治理目標(biāo)逐層落實(shí)，實(shí)現(xiàn)自然和人文生產(chǎn)要素的優(yōu)化提質(zhì)、綜合配置和價(jià)值顯化，助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展[17-19]。目前，國(guó)土空間治理已形成“上位管控—治理傳導(dǎo)—利用落實(shí)”三級(jí)體系[20-21]，其中管控涵蓋“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)體系，統(tǒng)籌國(guó)土空間治理頂層設(shè)計(jì)，明確治理基本邏輯和主要維度；傳導(dǎo)涉及國(guó)土空間用途管制機(jī)制，以落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的功能分區(qū)、用地屬性、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)強(qiáng)度、總體布局等具體要求，依規(guī)確定國(guó)土空間的利用方式[22]；利用涵蓋街區(qū)、鄉(xiāng)建等小尺度的更新和設(shè)計(jì)，面向用地整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和格局調(diào)整開(kāi)展土地整治工作，針對(duì)污損退化的特定空間或生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)展具體的保護(hù)修復(fù)工作等[23]。此外，“三區(qū)三線”、主體功能區(qū)、自然保護(hù)地、自然資源監(jiān)察審計(jì)等方面的政策制度，以及調(diào)查、評(píng)價(jià)、利用等類(lèi)別的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范均覆蓋三級(jí)體系，保障國(guó)土空間治理（圖1）。

傳統(tǒng)土地整治以局地開(kāi)發(fā)、潛力挖掘和污損修復(fù)為主要途徑，貫徹自上而下的政府意志，長(zhǎng)期處于國(guó)土空間治理的體系末端。新時(shí)期全域整治作為融合規(guī)劃和工程雙重屬性的政策工具，其科學(xué)的理論邊界尚不明晰，在國(guó)土空間治理體系的地位也有待進(jìn)一步確定。亟待明確全域整治的特殊性、必要性和關(guān)聯(lián)性，梳理全域整治的內(nèi)涵、作用、途徑、目標(biāo)等。

全域整治是基于國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)愿景，對(duì)區(qū)域城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)內(nèi)，市、縣、鄉(xiāng)、村等靈活尺度國(guó)土空間全域全要素（含農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地、工業(yè)用地、城鎮(zhèn)低效用地、歷史文化用地等）統(tǒng)籌開(kāi)展要素修復(fù)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、格局調(diào)整等工作，顯化“三生”空間功能的綜合整治活動(dòng)，具備規(guī)劃管控和空間治理的屬性[24-25]。全域整治的核心作用包括：（1）承接多層級(jí)多類(lèi)型國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)區(qū)域功能分區(qū)、指標(biāo)約束、產(chǎn)業(yè)布局、設(shè)施配套等管控或引導(dǎo)要求，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的分項(xiàng)目標(biāo)；（2）制定國(guó)土空間規(guī)劃導(dǎo)向的地塊或工程精度整治方案，統(tǒng)籌陸域和海域、自然和人文、建設(shè)和非建設(shè)等資源要素調(diào)整的約束或許可，輔助落實(shí)國(guó)土空間用途管制及其變更；（3）綜合考慮全域空間的現(xiàn)實(shí)障礙、發(fā)展階段和多元訴求，調(diào)動(dòng)土地、資本、產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)要素在整治區(qū)域內(nèi)流動(dòng)，提高國(guó)土空間的生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能，顯化經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、景觀等價(jià)值，塑造城鄉(xiāng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展格局。全域整治的主要手段包括：（1）方案規(guī)劃，轉(zhuǎn)譯國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)，常在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（街道）等中微尺度開(kāi)展全域整治實(shí)施方案的規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)用地調(diào)整、工程布局、資金籌措等全局要求；（2）工程設(shè)計(jì)，針對(duì)方案規(guī)劃的多類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)土地整治工程開(kāi)展具體設(shè)計(jì)，包括技術(shù)、尺寸、樣式、規(guī)模等；（3）保護(hù)修復(fù)，聯(lián)結(jié)“山水林田湖草”全要素為生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，綜合運(yùn)用底線約束、修復(fù)技術(shù)、景觀營(yíng)造等促進(jìn)整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)[26]；（4）政策支持，給予永久基本農(nóng)田調(diào)整和低效建設(shè)用地整合的可能空間，以“占補(bǔ)平衡”“增減掛鉤”等政策提高全域整治積極性，挖掘潛力空間支持全域整治；（5）資金機(jī)制，全域整治打破傳統(tǒng)土地整治財(cái)政資金壟斷支持的局面，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與全域整治，調(diào)動(dòng)主體積極性和整治可能性，滿足多方利益訴求。全域整治實(shí)現(xiàn)目標(biāo)包括城鄉(xiāng)融合（市或縣等中觀尺度全域整治）、城鎮(zhèn)更新（區(qū)或街道等中微尺度全域整治）、鄉(xiāng)村振興（鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村域等微觀尺度全域整治）、生態(tài)文明（采用減排增匯、生態(tài)修復(fù)等整治工程技術(shù)）等。

1.3 面向區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的全域整治適應(yīng)性轉(zhuǎn)型框架

為有效支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，傳統(tǒng)土地整治至全域整治實(shí)現(xiàn)了以下適應(yīng)性轉(zhuǎn)型過(guò)程（圖2）。

（1）由財(cái)政支撐向經(jīng)濟(jì)循環(huán)的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，以資源、產(chǎn)業(yè)、資本邏輯活化區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。傳統(tǒng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、低效用地建設(shè)、礦山修復(fù)等多依賴(lài)財(cái)政投入，增加了政府債務(wù)和投融資潛在風(fēng)險(xiǎn)，難以高效配置資源、滿足多方利益和有序維持項(xiàng)目，不利于后期管護(hù)和長(zhǎng)期效益發(fā)揮。全域整治依托多元融資機(jī)制，調(diào)動(dòng)政府、農(nóng)民、基層組織、新型經(jīng)營(yíng)主體、市場(chǎng)等主體積極性，以財(cái)政資金、社會(huì)資本、民間資本等渠道引導(dǎo)生產(chǎn)資源按需配置，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)迭代規(guī)律，支持產(chǎn)業(yè)深度融合，明確項(xiàng)目“建—用—護(hù)”主體和收益途徑，理順整治“投入—產(chǎn)出—盈利—管護(hù)”循環(huán)關(guān)系，促進(jìn)全域整治效益持續(xù)發(fā)揮[27]。

（2）由通用工程向差異模式的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，考慮區(qū)位、資源、規(guī)劃等因素，因地制宜建立全域整治特色路徑支撐區(qū)域創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展。傳統(tǒng)土地整治模式較為固化，簡(jiǎn)單套用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、人居環(huán)境、生態(tài)修復(fù)等技術(shù)規(guī)范開(kāi)展碎片同質(zhì)化建設(shè)，追求短、平、快的整治短期效益，忽視資源特色和潛力。全域整治以規(guī)劃目標(biāo)為牽引，圍繞產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、歷史等特質(zhì)資源，謀劃特定尺度下土地配置方案和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型格局，并以系統(tǒng)集成、適度集約、協(xié)同利用、簡(jiǎn)潔易用為原則開(kāi)展場(chǎng)地尺度的設(shè)計(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)地域的差異化發(fā)展。

（3）由潛力挖掘向保護(hù)修復(fù)的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌土地的經(jīng)濟(jì)和自然屬性，落實(shí)區(qū)域生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展[28]。傳統(tǒng)土地整治以農(nóng)地整合、未利用地開(kāi)墾、宅基地集約減量等手段，挖掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張潛力，保障糧食安全和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但也間接侵占生態(tài)用地、打斷生態(tài)廊道和破碎生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。全域整治面向特定區(qū)域范圍內(nèi)的“自然—人工”系統(tǒng)，圍繞“山水林田湖草”共同體理念，涵蓋城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地域進(jìn)行整體保護(hù)修復(fù)和分類(lèi)協(xié)同整治，強(qiáng)化全域的保護(hù)屏障、固碳釋氧、水土保持、景觀游憩等生態(tài)功能，建立生態(tài)價(jià)值持續(xù)轉(zhuǎn)換的渠道。

（4）由生產(chǎn)要素向公共產(chǎn)品的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，以強(qiáng)化設(shè)施服務(wù)和城鄉(xiāng)均質(zhì)保障區(qū)域民生高質(zhì)量發(fā)展。傳統(tǒng)土地整治重視土地利用結(jié)構(gòu)和功能提升，服務(wù)規(guī)模高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地的多類(lèi)潛力挖掘，服務(wù)城鎮(zhèn)有序擴(kuò)張，但常忽視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的基礎(chǔ)性保障，忽略土地整治服務(wù)于人的社會(huì)效益提升。全域整治統(tǒng)籌“經(jīng)濟(jì)—民生”偏好和“城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”布局的關(guān)系，引導(dǎo)主管部門(mén)、地方政府、集體組織、農(nóng)民等多層級(jí)利用主體參與，并優(yōu)先考慮建設(shè)用地指標(biāo)用于鄉(xiāng)村或街道的醫(yī)療、教育、康體等設(shè)施建設(shè)，減少基層民生權(quán)益被日益擴(kuò)張的城鎮(zhèn)所侵占，優(yōu)化區(qū)域民生權(quán)益配比并提高公共產(chǎn)品配置效率[29]。

（5）由以地為本向以人為本的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，以人地協(xié)調(diào)和功能復(fù)合助力區(qū)域社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。傳統(tǒng)土地整治局限在項(xiàng)目和地塊尺度，即項(xiàng)目在哪布局和地塊如何建設(shè)，就地論地，忽略區(qū)域用地要素的統(tǒng)籌布局，忽視土地利用主體的基本權(quán)益保障，可能導(dǎo)致人地關(guān)系失衡和整治目標(biāo)偏頗[30]。全域整治考慮地方發(fā)展目標(biāo)和實(shí)際情況，以“整好地、興旺業(yè)、留住人”為原則，強(qiáng)化生活空間的整治地位，包括人居環(huán)境更新、歷史傳承保護(hù)和設(shè)施配套提升，并聯(lián)動(dòng)生產(chǎn)要素和生態(tài)要素，優(yōu)化生活空間的功能韌性和復(fù)合性，進(jìn)一步提升全域整治的公眾滿意度。

2 全域整治助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的途徑解析

全域整治本質(zhì)是針對(duì)區(qū)域國(guó)土空間要素進(jìn)行開(kāi)發(fā)或修復(fù)，重塑空間開(kāi)發(fā)格局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、資金、人口等資源配置結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化功能和顯化價(jià)值的治理活動(dòng)。擬遵循“要素整治—格局優(yōu)化—功能強(qiáng)化—價(jià)值顯化—機(jī)制保障”邏輯分析全域整治助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的途徑（圖3）。

（1）全域整治基于整治工程建設(shè)，激發(fā)土地要素并挖掘潛力。其中，農(nóng)用地整理以土地平整、土壤改良、坡改梯、未利用地開(kāi)發(fā)、小微生境建設(shè)等，挖掘耕地后備資源潛力，提升耕地地力、生態(tài)、利用等質(zhì)量；建設(shè)用地整理以宅基地復(fù)墾、工礦廢棄地整理、設(shè)施建設(shè)等，挖掘生活居住和生產(chǎn)增值的潛力，提高人居環(huán)境、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)設(shè)施等質(zhì)量；生態(tài)保護(hù)修復(fù)以礦山修復(fù)、水土治理、植被復(fù)綠、廊道建設(shè)、景觀營(yíng)造等，挖掘生態(tài)保育和修復(fù)潛力，提高生態(tài)系統(tǒng)的供給、調(diào)節(jié)、文化和支持質(zhì)量[31]。

（2）全域整治基于區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和開(kāi)發(fā)格局。圍繞上位規(guī)劃指引和“三區(qū)三線”的底線約束，結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃或村莊規(guī)劃的多元目標(biāo)，梳理空間布局的錯(cuò)配、沖突、障礙等問(wèn)題，制定全域覆蓋、地塊尺度及工程精度的實(shí)施設(shè)計(jì)方案，完成整治區(qū)域土地和權(quán)屬的綜合配置，提高單類(lèi)要素的利用條件，如耕地規(guī)模連片、建設(shè)用地節(jié)約集約、生態(tài)用地網(wǎng)絡(luò)均質(zhì)化，并發(fā)揮多元要素的協(xié)同成效，如耕地適度配置農(nóng)產(chǎn)品加工用地，增加農(nóng)業(yè)收入；居住用地適度增配基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)用地，優(yōu)化生活條件等[32]。

（3）全域整治基于城鄉(xiāng)要素統(tǒng)籌治理，強(qiáng)化地域多元功能并促進(jìn)功能互補(bǔ)?；谕恋匾貎?yōu)化和配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)地域的要素激活和流動(dòng)，帶動(dòng)城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)重塑、資本進(jìn)駐和人口遷移[33]。其中，以社會(huì)資本進(jìn)駐、產(chǎn)業(yè)用地布局和新型經(jīng)營(yíng)主體培育，推動(dòng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)更新、農(nóng)業(yè)規(guī)?，F(xiàn)代化、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等生產(chǎn)功能強(qiáng)化；以建設(shè)用地集約整合、人居環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基層公眾治理，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境改善、設(shè)施服務(wù)配套、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)等生活功能完善；以面源污染治理、產(chǎn)業(yè)騰退升級(jí)、生態(tài)廊道建設(shè)、大地景觀營(yíng)造等，增強(qiáng)景觀生態(tài)質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)連通度、生態(tài)環(huán)境品質(zhì)等生態(tài)功能。

（4）全域整治基于不同功能載體的空間生產(chǎn)實(shí)踐，顯化區(qū)域綜合價(jià)值[34]。生產(chǎn)空間產(chǎn)出多元產(chǎn)品供給、增值經(jīng)濟(jì)收益和就業(yè)保障價(jià)值；生活空間產(chǎn)出環(huán)境宜居、社會(huì)福利保障、公共服務(wù)支持、歷史文脈傳承等價(jià)值；生態(tài)空間產(chǎn)出安全屏障、水土保持、固碳釋氧、景觀游憩、經(jīng)濟(jì)效益等價(jià)值。

（5）全域整治整合多類(lèi)政策手段，完善區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的保障機(jī)制[35]。以農(nóng)田開(kāi)發(fā)整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)型整治等工程技術(shù)集成機(jī)制支撐要素整治；以永久基本農(nóng)田調(diào)整、耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、村莊規(guī)劃微調(diào)、土地權(quán)屬調(diào)整等動(dòng)態(tài)變更機(jī)制支撐結(jié)構(gòu)優(yōu)化；以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地配置、建設(shè)用地入市交易、社會(huì)資本參與整治等配套運(yùn)作機(jī)制支撐功能強(qiáng)化；以工程管護(hù)維護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等利用轉(zhuǎn)化機(jī)制支撐價(jià)值顯化。

3 差異化全域整治模式解析

為全面提升一定國(guó)土空間范圍內(nèi)城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的資源利用效率和社會(huì)發(fā)展水平，同步顯化區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展成效，可借助全域整治，從區(qū)位基底、資源優(yōu)勢(shì)和規(guī)劃目標(biāo)維度因地制宜探索實(shí)踐路徑，總結(jié)差異化全域整治模式。區(qū)位指某地域的自然地理位置，也蘊(yùn)含與其他地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的空間聯(lián)系，是全域整治的基礎(chǔ)，通常一定區(qū)域內(nèi)的區(qū)位圍繞城鎮(zhèn)、城郊和鄉(xiāng)村探討[36]。城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村具有多元自然和人文資源稟賦，自然資源包括水、土、氣、生物、礦產(chǎn)等，人文資源包括歷史文脈、聚落形態(tài)、建筑形制、風(fēng)俗禮儀等[37]。產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，以產(chǎn)業(yè)為牽引，有效整合、配置并利用地方資源，是全域整治的核心。第一產(chǎn)業(yè)整合耕地、水、氣候、生物等農(nóng)業(yè)耕作資源，第二產(chǎn)業(yè)整合原料、用地、技術(shù)裝備、園區(qū)集群等制造加工資源，第三產(chǎn)業(yè)整合景觀風(fēng)貌、歷史文化、康養(yǎng)娛樂(lè)等文旅游憩資源，均應(yīng)力求產(chǎn)業(yè)融合。規(guī)劃導(dǎo)向是地方發(fā)展的指引，其確定了區(qū)域定位和利用目標(biāo)，是全域整治圍繞特定尺度，開(kāi)展生產(chǎn)資源配置的依據(jù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊級(jí)實(shí)踐尺度常見(jiàn)的規(guī)劃引導(dǎo)策略包括減量撤并、維穩(wěn)增效和融合提質(zhì)，分別指城鎮(zhèn)存量減量發(fā)展和鄉(xiāng)村適度撤并搬遷；維持基本現(xiàn)狀并適度優(yōu)化配置，提升生產(chǎn)效率和成效；促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和產(chǎn)業(yè)融合的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高“三生”空間品質(zhì)[38]（圖4）。

基于上述模式解析思路，可借助三維魔方法對(duì)模式類(lèi)型做進(jìn)一步梳理[39-40]。將地理區(qū)位（城鎮(zhèn)地域、城郊地域、鄉(xiāng)村地域）、產(chǎn)業(yè)資源（第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)）、規(guī)劃導(dǎo)向（減量撤并、維穩(wěn)增效、融合提質(zhì)）維度的子屬性依次編碼為1、2、3，三種維度間依次組合、窮舉和歸并，得到13種全域整治模式類(lèi)型（圖5），相應(yīng)內(nèi)涵和整治重點(diǎn)詳見(jiàn)表1。

4 面向區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的全域整治優(yōu)化路徑

4.1 自上而下：強(qiáng)化底線管控約束，構(gòu)建多級(jí)整治體系

自2019年全域整治啟動(dòng)以來(lái)，政策規(guī)范和地方試點(diǎn)尚處于改革探索期，既有多地域、多類(lèi)型和多尺度的階段實(shí)踐成效，但仍存在空間底線不穩(wěn)、整治質(zhì)量不強(qiáng)、農(nóng)民權(quán)益受損等情況，需要進(jìn)一步完善全域整治頂層設(shè)計(jì)，保障全域整治科學(xué)有據(jù)、系統(tǒng)有序開(kāi)展。一方面應(yīng)強(qiáng)化全域整治的多類(lèi)底線約束，明確管控基本邊界，為地方全域整治劃定合法依規(guī)的創(chuàng)新實(shí)踐空間。2023年4月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)守底線規(guī)范開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作有關(guān)要求的通知》，要求維護(hù)“三區(qū)三線”劃定成果，不得以整治名義隨意調(diào)整布局，應(yīng)在農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間相對(duì)獨(dú)立開(kāi)展全域整治工作；防止耕地和永久基本農(nóng)田階段性流失和質(zhì)量降低，堅(jiān)持耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整“先補(bǔ)后占”原則，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，保障國(guó)家糧食安全；維護(hù)整治區(qū)群眾的合法權(quán)益，穩(wěn)慎開(kāi)展合村并居，以人為本保障住宅建設(shè)和保護(hù)特色鄉(xiāng)村。另一方面，應(yīng)立足區(qū)域國(guó)土空間治理的視角，構(gòu)建“市—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)全域整治體系，輔助規(guī)劃落實(shí)，并發(fā)揮全域整治的多層級(jí)協(xié)同作用。市級(jí)全域整治關(guān)注城鄉(xiāng)融合和區(qū)域統(tǒng)籌，明確全域整治的規(guī)劃要求、任務(wù)傳導(dǎo)和功能分區(qū)，統(tǒng)籌耕地、生態(tài)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地等整治目標(biāo)；縣（區(qū)）級(jí)全域整治承接市級(jí)分區(qū)定位和指標(biāo)傳導(dǎo)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色落實(shí)類(lèi)型分區(qū)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治格局、方式和近期任務(wù)等，適當(dāng)開(kāi)展國(guó)土空間要素的縣域流動(dòng)配置，也可依托流域、經(jīng)濟(jì)區(qū)等功能片區(qū)開(kāi)展跨縣區(qū)全域整治，強(qiáng)化流量資源的整合成效；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)全域整治結(jié)合縣域要求和問(wèn)題障礙，因地制宜編制地塊尺度的整治實(shí)施方案，以落實(shí)用地調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局、設(shè)施完善、居住更新、生態(tài)保護(hù)等子目標(biāo)，指導(dǎo)整治工程具體落地。

4.2 自下而上：引導(dǎo)發(fā)展權(quán)利下沉，多類(lèi)空間適度留白

傳統(tǒng)土地整治的作用對(duì)象和目標(biāo)均較為明確，即挖掘耕地生產(chǎn)潛力、保障耕地動(dòng)態(tài)平衡、促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約等，由此自然資源部門(mén)引申出“新增耕地指標(biāo)—占補(bǔ)平衡”“建設(shè)用地指標(biāo)—增減掛鉤”等“指標(biāo)+配套政策”的條狀管理方式。以指標(biāo)產(chǎn)出、交易或流動(dòng)等途徑完成耕地、建設(shè)用地等重點(diǎn)空間要素的底線約束和均衡配置，自上而下的審批授權(quán)模式較為簡(jiǎn)潔直接，但也因管理抓手單薄，過(guò)于關(guān)注指標(biāo)數(shù)量管控而忽視空間配置的合理性，降低了地方整治成效和要素配置效率。全域整治的綜合轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大了國(guó)土空間治理的范圍，整治管理的對(duì)象、責(zé)任和方式也更為多樣，但部分全域整治試點(diǎn)仍側(cè)重于指標(biāo)控制和短期收益，在縣域及更大尺度統(tǒng)籌耕地和建設(shè)用地的指標(biāo)配置，忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的自主權(quán)，忽視生態(tài)用地、歷史文化用地、公共用地等與耕地、建設(shè)用地協(xié)同治理的必要性。全域整治應(yīng)轉(zhuǎn)變管理邏輯，以基層治理成效為管控考核重點(diǎn)，將土地發(fā)展權(quán)配置進(jìn)一步落實(shí)到可操作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元，自下而上綜合考慮其人口、土地和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展訴求和優(yōu)化布局，合理應(yīng)用整治獲得的流動(dòng)指標(biāo)。在滿足全域整治底線約束和前期資金收支平衡的前提下，適度交易部分耕地和建設(shè)用地指標(biāo)，在城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、游憩、文化等多類(lèi)空間內(nèi)，應(yīng)預(yù)留并合理分配滿足產(chǎn)業(yè)建設(shè)、環(huán)境改善、設(shè)施配套等發(fā)展前景的流量用地空間，制定科學(xué)適宜的空間開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃。

4.3 由強(qiáng)到弱：探索差異整治路徑，制定用地配套導(dǎo)則

傳統(tǒng)土地整治多采用簡(jiǎn)單統(tǒng)一、成熟同質(zhì)的整治路徑以高效完成建設(shè)，但也容易因照搬照抄、盲目拆建、缺少設(shè)計(jì)等失去特色資源的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，降低同類(lèi)街區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，弱化區(qū)域內(nèi)部的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)國(guó)土空間要素的類(lèi)型、數(shù)量、質(zhì)量、分布等存在較大差異，涉及的利用主體、開(kāi)發(fā)方式、發(fā)展階段也千差萬(wàn)別，圍繞國(guó)土空間治理的全域整治更要綜合考慮區(qū)域自然資源要素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異，平衡效率、特色和公平，挖掘全域空間資源組合方式，探索城鄉(xiāng)子系統(tǒng)的差別化整治路徑。主要從全域整治時(shí)序和類(lèi)型思考，其中時(shí)序方面應(yīng)對(duì)擬開(kāi)展全域整治的區(qū)域進(jìn)行全面基礎(chǔ)調(diào)查，包括人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、設(shè)施服務(wù)、歷史文化、國(guó)土資源等，從土地利用沖突、低效用地識(shí)別、生態(tài)質(zhì)量評(píng)估、整治潛力評(píng)估等視角進(jìn)行深入分析，結(jié)合實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，確定區(qū)域關(guān)鍵問(wèn)題和全域整治迫切性，并在更大尺度范圍統(tǒng)籌整治優(yōu)先次序；類(lèi)型方面應(yīng)結(jié)合上位規(guī)劃定位，結(jié)合前述多元分析，充分挖掘區(qū)域的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境、礦產(chǎn)能源、歷史遺產(chǎn)、鄉(xiāng)風(fēng)文脈等特質(zhì)資源，確定可能的資源價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑和整治組合介入方式，分類(lèi)總結(jié)全域整治模式。全域整治本質(zhì)為優(yōu)化國(guó)土空間要素的配置，以土地要素為主，以產(chǎn)業(yè)、資金、人口要素為輔。為調(diào)動(dòng)全域整治積極性，強(qiáng)化要素協(xié)同效應(yīng)，應(yīng)針對(duì)不同類(lèi)型整治試點(diǎn)，制定合規(guī)有效的用地配套導(dǎo)則，如集聚提升型應(yīng)配套一定比例的設(shè)施服務(wù)用地保障人民基本的運(yùn)動(dòng)、游憩、消費(fèi)等公共活動(dòng)訴求，三產(chǎn)融合型應(yīng)配套一定比例的二產(chǎn)延伸配套、三產(chǎn)介入保障的流量用地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度融合和循環(huán)增值。

4.4 由前到后：調(diào)動(dòng)要素流動(dòng)活力，創(chuàng)新多元整治機(jī)制

全域整治作為對(duì)象多樣、時(shí)序較長(zhǎng)、流程復(fù)雜的國(guó)土空間治理活動(dòng)，需要基于全生命周期視角建立完整的生產(chǎn)要素保障機(jī)制。規(guī)劃端應(yīng)對(duì)接城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃創(chuàng)新全域整治方案設(shè)計(jì)機(jī)制，充分考慮基層和政府的利益訴求，不斷修正更新并做好產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、生態(tài)保護(hù)、生活保障、土地利用等精細(xì)化設(shè)計(jì)，重視規(guī)劃設(shè)計(jì)的前瞻性和有效性。投入端應(yīng)強(qiáng)化多元資金參與機(jī)制，爭(zhēng)取涉農(nóng)資金、專(zhuān)項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼等，拓寬“兩項(xiàng)指標(biāo)”的交易主體及范圍，激發(fā)社會(huì)資本參與動(dòng)力，激活多類(lèi)整治參與主體，并健全收益分配循環(huán)制度，穩(wěn)步提升人民和社會(huì)資本的綜合權(quán)益，落實(shí)多方監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避管理。實(shí)施端應(yīng)建立多部門(mén)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、財(cái)政等分管主體，做好重大事項(xiàng)決策、政策聯(lián)動(dòng)制定、資金運(yùn)作、建設(shè)實(shí)施、考核獎(jiǎng)勵(lì)等工作配合。監(jiān)督端應(yīng)落實(shí)綜合驗(yàn)收和評(píng)價(jià)機(jī)制，驗(yàn)收應(yīng)對(duì)照鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃進(jìn)行實(shí)地核查，以多時(shí)點(diǎn)子項(xiàng)目驗(yàn)收監(jiān)測(cè)各類(lèi)工程進(jìn)度和質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，并在整治末期開(kāi)展綜合驗(yàn)收，確保耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量、建設(shè)用地規(guī)模、生態(tài)紅線突破、公眾滿意度等核心指標(biāo)是否合格。評(píng)價(jià)應(yīng)基于多時(shí)點(diǎn)和多主體，考慮經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)、投入、產(chǎn)出效益的綜合評(píng)估，面向產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、制度等特質(zhì)資源開(kāi)展特色評(píng)價(jià)，以備總結(jié)試點(diǎn)實(shí)施模式。管護(hù)端應(yīng)明確管理、利用、維護(hù)等主體，并配套資金保障整治效益的長(zhǎng)期發(fā)揮（圖6）。

5 結(jié)語(yǔ)

推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路。以國(guó)土空間為載體，以土地整治既往經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以資源按需優(yōu)化配置為核心，以新時(shí)期全域整治探索為抓手，創(chuàng)新全域整治支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的路徑，是當(dāng)下資源科學(xué)學(xué)界和自然資源業(yè)界應(yīng)共同關(guān)注的命題。本文立足區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，從國(guó)土空間治理視角解析全域整治的概念、作用、手段等理論內(nèi)涵，構(gòu)建從傳統(tǒng)土地整治到全域整治的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型框架；遵循“要素—格局—功能—價(jià)值—機(jī)制”邏輯，提煉全域整治助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的5類(lèi)途徑；面向區(qū)域城鄉(xiāng)地域差異、等質(zhì)和同步提升訴求，基于區(qū)位基底、資源優(yōu)勢(shì)和規(guī)劃目標(biāo)維度，提出差異化全域整治模式解析框架，總結(jié)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型、都市農(nóng)業(yè)型、高效農(nóng)業(yè)型等13種全域整治模式類(lèi)型；最后從管控端、引導(dǎo)端、利用端和保障端，分別探討了面向區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的全域整治優(yōu)化路徑?？傮w而言，本文構(gòu)建了以全域整治為核心，集成轉(zhuǎn)型理論、作用機(jī)制、模式類(lèi)型和優(yōu)化路徑維度的研究框架，為助力區(qū)域國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展提供了學(xué)理支撐。

區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展是面向廣大城鎮(zhèn)、城郊和鄉(xiāng)村地域，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等綜合效益的高效提質(zhì)、公平共享和可持續(xù)增值的復(fù)雜過(guò)程。需要明確的是，以全域整治為抓手助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，不僅是空間資源的模擬、優(yōu)化和配置，更是以土地為基礎(chǔ)，活化資金、產(chǎn)業(yè)、人口等要素的利好平臺(tái)。后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步探討全域整治帶動(dòng)城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村綜合治理的理論機(jī)制，明晰全域整治的邊界，包括直接作用和協(xié)同影響范圍。全域整治助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的效益量化，是服務(wù)于行業(yè)管理和地方建設(shè)的有力支撐，構(gòu)建覆蓋全流程、多主體及綜合目標(biāo)的效益評(píng)價(jià)體系，剝離全域整治對(duì)于區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的成效貢獻(xiàn)度。差異化全域整治是擺脫千村一面、千鎮(zhèn)一面等重復(fù)建設(shè)、低效利用、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵，是支撐區(qū)域高質(zhì)量均質(zhì)發(fā)展的重點(diǎn)。基于區(qū)域地理單元，梳理歷史發(fā)展路徑和空間組織結(jié)構(gòu)，挖掘內(nèi)生資源比較優(yōu)勢(shì)，分析外緣綜合需求，圍繞內(nèi)部多元供給和外部多樣消費(fèi)維度，建構(gòu)全域整治模式類(lèi)型的體系。

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Research on Adaptive Transformation and Path Optimization of Comprehensive Land Consolidation for Regional High-quality Development

JIN Xiaobin1，2，3， YING Suchen1，2

（1. School of Geography and Ocean Science， Nanjing University， Nanjing 210023， China； 2. Key Laboratory of Carbon Neutrality and Territory Optimization， Ministry of Natural Resources， Nanjing 210023， China； 3. Jiangsu Land Development and Consolidation Technology Engineering Center， Nanjing 210023， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the adaptive transformation framework， mechanism， mode types， and optimization paths of comprehensive land consolidation， to provide the theoretical and decision-making references for assisting regional high-quality development. The research methods include induction and deduction with theoretical analysis The results indicate that： 1） based on the goal of regional high-quality development， the concepts， functions， methods， and other theoretical connotations of comprehensive land consolidation from the perspective of territorial space governance are analyzed. Comprehensive land consolidation has achieved adaptive transformation in terms of fund operation， consolidation mode， ecological protection， facility guarantee and residence renewal. 2） From the dimensions of element consolidation， pattern optimization， function strengthening， value manifestation， and mechanism guarantee， the approaches of comprehensive land consolidation to promote regional high-quality development are discussed. 3） Facing the differentiated and equal quality development goals of urban and rural areas， an analytical framework for consolidation modes is proposed based on location， resource advantages， and planning targets， and 13 modes are summarized， including traditional agriculture， urban agriculture and high-efficiency agriculture， etc. 4） The optimization paths of comprehensive land consolidation are explored from the dimensions of control， guidance， utilization and protection， i.e.， strengthening constraints and building a system of comprehensive land consolidation， decentralizing development rights and formulating development plans， exploring differentiated paths and supporting land use guidelines， ensuring factor allocation and innovation consolidation mechanism. In conclusion， the research on theoretical mechanisms， performance evaluation and typological system of comprehensive land consolidation should be enhanced to support the high-quality development of regional territorial space.

Key words： comprehensive land consolidation； regional high-quality development； adaptive transformation； path optimization

（本文責(zé)編：張冰松）