地役權(quán)改革：讓綠水青山成為國(guó)家公園的永恒底色

海明

2020年4月10日，張小平作為官埔垟村第三村民小組代表，從時(shí)任浙江省委書(shū)記車(chē)俊手里接過(guò)了所在小組的林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。當(dāng)天，車(chē)俊還向百山祖國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)代表頒發(fā)了全國(guó)首張集體林地地役權(quán)證。這意味著，此后官埔垟村相應(yīng)林地的所有權(quán)仍然歸屬于集體，其地役權(quán)則屬于國(guó)家公園管理。

記者從錢(qián)江源－百山祖國(guó)家公園百山祖管理局獲悉，百山祖園區(qū)集體林地設(shè)立地役權(quán)改革，前后歷時(shí)6個(gè)多月，全面完成了集體林地?cái)?shù)據(jù)建庫(kù)入庫(kù)，共確權(quán)登記國(guó)有林地0.8萬(wàn)公頃17宗地，集體林地3.76萬(wàn)公頃456宗地，村民小組決議235份，村民代表會(huì)議決議43份，農(nóng)戶、村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織委托書(shū)7386份，發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)473本，地役權(quán)登記證明455本，實(shí)現(xiàn)了公園范圍內(nèi)集體林地依法、規(guī)范、統(tǒng)一、科學(xué)管理，解決了國(guó)家層面顧慮，破解了在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、集體林占比高、人口密度大地區(qū)設(shè)立國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)人地和諧的難題。

百山祖國(guó)家公園創(chuàng)建，首要工作就是對(duì)505平方公里的生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。然而，“在集體林地占比較大、人口密度較大、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，創(chuàng)建國(guó)家公園的難度更大?！?，這是創(chuàng)建百山祖國(guó)家公園以來(lái)，省內(nèi)外專家學(xué)者們的共識(shí)。

其中，因?yàn)橥恋貦?quán)屬?gòu)?fù)雜，人地矛盾成為創(chuàng)建國(guó)家公園過(guò)程中繞不開(kāi)的檻。在百山祖國(guó)家公園的創(chuàng)建范圍內(nèi)，80%以上需要保護(hù)的森林屬于集體所有。在這樣的背景下，對(duì)集體林地進(jìn)行地役權(quán)改革這一創(chuàng)新之舉走到了前臺(tái)。

所謂地役權(quán)，是在不改變林地權(quán)屬的情況下，政府提高生態(tài)補(bǔ)償金，并與村民簽訂協(xié)議限制對(duì)森林的使用，對(duì)國(guó)家公園實(shí)行統(tǒng)一管理。這筆補(bǔ)償金，按照麗水設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，略高于公益林每畝每年35元的補(bǔ)償，目前為48.2元。協(xié)議還約定，補(bǔ)償會(huì)隨著相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的變化不斷提高。

百山祖園區(qū)通過(guò)集體林地設(shè)立地役權(quán)改革，以法定形式確定了供役地權(quán)利人“應(yīng)當(dāng)對(duì)供役地嚴(yán)格保護(hù)，不得對(duì)林地開(kāi)荒、開(kāi)挖，不得進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不得對(duì)林木進(jìn)行采伐和損壞以及其他破壞生態(tài)環(huán)境的行為”等保護(hù)義務(wù)，引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村把生態(tài)保護(hù)、國(guó)家公園保護(hù)的內(nèi)容依法寫(xiě)入村規(guī)民約，有效提高鄉(xiāng)村治理能力，維護(hù)了社區(qū)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)了國(guó)家公園自然資源原真性和完整性保護(hù)，為百山祖國(guó)家公園成為全面展示高水平生態(tài)文明建設(shè)“重要窗口”的窗口，打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

被劃進(jìn)國(guó)家公園的1萬(wàn)多畝山林，早在2003年就落實(shí)了生態(tài)公益林政策?，F(xiàn)在，補(bǔ)償價(jià)格的持續(xù)走高，讓官埔垟人熱情高漲。他們積極參與這項(xiàng)工作，從啟動(dòng)確權(quán)登記到結(jié)束，只用了20天。在張小平看來(lái)，這速度的背后，是因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)理念在官埔垟村早已深入人心。

其實(shí)，官埔垟也曾經(jīng)歷人地矛盾。上世紀(jì)七八十年代，圍繞百山祖—鳳陽(yáng)山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)周邊的許多村莊，都以伐木為生，“木頭經(jīng)濟(jì)”盛行的年代，村民靠著販賣(mài)木材掙了不少錢(qián)。但到了1980年，浙江決定加強(qiáng)森林保護(hù)工作，劃出了鳳陽(yáng)山自然保護(hù)區(qū)，1992年，百山祖自然保護(hù)區(qū)與之一同升格為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。但在此時(shí)，販賣(mài)木材仍是不少農(nóng)村家庭的重要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充，張小平記得，當(dāng)時(shí)自然保護(hù)區(qū)與毗鄰的村莊有過(guò)爭(zhēng)鋒相對(duì)的歷史。

在一次次人與自然的交鋒中，村民們漸漸形成了保護(hù)生態(tài)的概念。通過(guò)政府引導(dǎo)，人們改變了原本粗放的生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)向了種植業(yè)或旅游業(yè)。就拿官埔垟來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)厝藦?005年開(kāi)始在保護(hù)區(qū)范圍外種植茶葉，短短幾年間便發(fā)展出萬(wàn)畝茶園。人們不再依賴森林謀生，于是，當(dāng)?shù)匾蹤?quán)改革工作宣傳至家門(mén)口時(shí)，絕大多數(shù)村民對(duì)此持歡迎態(tài)度。

52歲的胡萃利是龍泉市不動(dòng)產(chǎn)登記中心主任，自從成立百山祖國(guó)家公園龍泉片區(qū)集體林地地役權(quán)改革確權(quán)登記專班后，胡萃利就擔(dān)任了工作專班辦公室主任。

在百山祖國(guó)家公園創(chuàng)建工作中，龍泉片區(qū)面積達(dá)248.89平方公里，在創(chuàng)建總體規(guī)劃中面積占比達(dá)49.3％。面對(duì)片區(qū)內(nèi)林地權(quán)屬?gòu)?fù)雜、內(nèi)容龐大、涉及人口眾多等難題，龍泉市于2020年3月13日召開(kāi)創(chuàng)建百山祖國(guó)家公園百日會(huì)戰(zhàn)動(dòng)員大會(huì)，第一時(shí)間組建確權(quán)登記工作專班，選取蘭巨鄉(xiāng)官埔垟村作為試點(diǎn)單位，以點(diǎn)帶面促進(jìn)確權(quán)登記工作全面鋪開(kāi)。

幾個(gè)月的時(shí)間里，胡萃利帶領(lǐng)專班人員走村入戶走訪座談、查勘現(xiàn)場(chǎng)，認(rèn)真聽(tīng)取村民代表意見(jiàn)，解答村民疑惑，同時(shí)會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鳳陽(yáng)山管理處、勘界作業(yè)單位參與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果分析研判。在完成權(quán)屬調(diào)查、情況公示等工作程序后，全程監(jiān)督跟蹤，依法辦理了試點(diǎn)山片的集體林地不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)證書(shū)和證明。

“通過(guò)集體林地地役權(quán)改革，在不改變林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，龍泉市建立了一套科學(xué)合理的地役權(quán)補(bǔ)償機(jī)制和共管機(jī)制，進(jìn)一步保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的生態(tài)效益最大化?！饼埲袆?chuàng)建辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，他們嚴(yán)格依照法定程序，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，開(kāi)展全面指導(dǎo)，確保政策解讀全面到位，最大限度地獲得了群眾的支持。

李冰冰是慶元縣國(guó)家公園創(chuàng)建辦地役權(quán)改革科里的中堅(jiān)力量，曾參與林業(yè)森林資源二類(lèi)調(diào)查與第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作，有著豐富的林業(yè)及不動(dòng)產(chǎn)登記工作經(jīng)驗(yàn)。

山林糾紛調(diào)解直接關(guān)系地役權(quán)改革整體進(jìn)程，對(duì)于國(guó)家公園內(nèi)的山林糾紛，李冰冰提出“擱置爭(zhēng)議，共享紅利”的主張，引導(dǎo)爭(zhēng)議雙方放下?tīng)?zhēng)議，充分考慮雙方意愿，按比例先發(fā)放補(bǔ)償款給爭(zhēng)議雙方；對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)指界困難的宗地，在雙方承認(rèn)飛地面積的情況下，通過(guò)設(shè)立“共有宗”的形式進(jìn)行確權(quán)登記，該建議獲得了領(lǐng)導(dǎo)和同事的認(rèn)可，有效推進(jìn)了工作，確保了該項(xiàng)改革的如期完成。

錢(qián)江源－百山祖國(guó)家公園百山祖管理局負(fù)責(zé)人介紹，在地役權(quán)改革進(jìn)程中，麗水深入開(kāi)展了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并高度重視山林糾紛化解工作。市、縣建立自然資源、林業(yè)、司法、法院等部門(mén)全面參與的山林糾紛指導(dǎo)組，采取現(xiàn)場(chǎng)定界調(diào)解、協(xié)商協(xié)議調(diào)解、法院判決落界等形式化解矛盾糾紛。共妥善調(diào)處集體林地所有權(quán)糾紛327起，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園有效管理解除了隱患，維護(hù)了穩(wěn)定。

通過(guò)地役權(quán)改革不僅讓社區(qū)群眾吃下“定心丸”，保障了長(zhǎng)期收益，同時(shí)也為社區(qū)群眾尋求發(fā)展獲取融資提供了渠道。2020年8月14日，龍泉市首批林地地役權(quán)補(bǔ)償收益質(zhì)押貸款發(fā)放儀式在龍泉市蘭巨鄉(xiāng)官埔垟村隆重舉行，首批符合條件的10名村民代表分別獲得了20-30萬(wàn)元不等的“益林貸”貸款授信金額。

事實(shí)上，對(duì)于劃入地役權(quán)改革范圍的村莊來(lái)說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償金不僅壯大了集體經(jīng)濟(jì)，還提升了村民的幸福感和獲得感。百山祖園區(qū)地役權(quán)改革涵蓋10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)32個(gè)行政村3.88萬(wàn)公頃集體林地，約3.23萬(wàn)村民共享改革紅利，2021年補(bǔ)償收入總額達(dá)2805萬(wàn)元，農(nóng)戶人均約868元、戶均約3868元。

專家指出，地役權(quán)改革突破了“人地”矛盾的制約瓶頸，實(shí)現(xiàn)了“人地”和諧，突出了國(guó)家公園社區(qū)共建，緩減了資金投入壓力，體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)第一，全民共享，世代傳承的生態(tài)理念，達(dá)到了國(guó)家公園原真性、完整性保護(hù)的目標(biāo)。對(duì)南方集體林區(qū)開(kāi)展國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)具有示范推廣意義。