公權(quán)力主導(dǎo)下失信懲戒的界定與法律分析

沙家輝

摘? ?要：近年來，法院為有效地解決執(zhí)行難問題頗費周章，即生效的法律文書無法得到積極妥善的執(zhí)行。為解決這類問題建立失信責(zé)任制度勢在必行。但當(dāng)前對于失信行為引起失信責(zé)任的定義、分類、性質(zhì)、責(zé)任主體、法律權(quán)限、責(zé)任邊界尚不明確。因此，有必要在對上述問題研究的同時，厘清失信責(zé)任制度框架，并且探究在公權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)下，私權(quán)利主體對于建設(shè)信用社會的作用與途徑。

關(guān)鍵詞：失信懲戒；法律責(zé)任；懲戒邊界；信譽恢復(fù)

中圖分類號：D912.1? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）03-0158-04

引言

隨著我國社會經(jīng)濟高速高質(zhì)量發(fā)展的同時，一系列社會信用缺失問題相繼出現(xiàn)。強調(diào)失信懲戒的呼聲此起彼伏。古語言，信為立人之本。當(dāng)代更是將個人信用與個人利益相掛鉤。一些個人不顧社會信用規(guī)范與法律要求，無信無德，采取“賴皮”“死拖”“不認(rèn)賬”等方式滿足一己私利，對社會、他人權(quán)益造成極其嚴(yán)重的損害。例如，不履行法院生效法律文書的失信被執(zhí)行人和不遵守特定管理規(guī)范的特定嚴(yán)重失信人。本文重點論述失信責(zé)任中個體的失信懲戒。

失信懲戒這一制度最早來源于2013年最高人民法院審判委員會所通過的一項司法解釋——《規(guī)定》，①2014年最高人民法院聯(lián)合其他有關(guān)方面制定《備忘錄》②即聯(lián)合懲戒制度，其目的是解決法院做出判決后執(zhí)行難的問題，主要針對拒不履行法院生效的法律文書且有其他規(guī)定情況的人。另外，2014年國務(wù)院發(fā)布《規(guī)劃綱要》，③其中將社會誠信的領(lǐng)域分為司法、政務(wù)、商事、社會四大方面，相當(dāng)于針對四大方面的主體設(shè)定了信用義務(wù)。后在2019年1月始，鐵路、民航的特定嚴(yán)重失信人和法院失信被執(zhí)行人都在有關(guān)部門網(wǎng)站給予公開。其中鐵路、民航失信被執(zhí)行人制度開始于2018年由發(fā)改委牽頭聯(lián)合幾部門制定《火車意見》④和《民航意見》。⑤這兩部法律性文件中失信被限制人較之以往有較大變革，除了法院決定的失信被執(zhí)行人以外，還包括了違反鐵路、民航、財稅、保險等領(lǐng)域管理規(guī)范和信用規(guī)范的人。

一、失信責(zé)任的規(guī)范定界

廣而言之，失信責(zé)任存在于調(diào)整不同社會關(guān)系的部門法之中。如，民事法律規(guī)范中規(guī)定的誠實信用原則；刑事法律規(guī)范中違反信用規(guī)則并惡意透支信用卡導(dǎo)致的信用卡詐騙罪；行政法律規(guī)范中行政主體與行政相對人之間通過意思自由為契機，協(xié)商一致而訂立的行政合同受民事合同一般原理的規(guī)制，雙方秉持誠信踐行合同。故而，失信責(zé)任可以抽象定論為各類法律關(guān)系的主體背離由意思自治或法規(guī)擬定的義務(wù)導(dǎo)致的信用損減進而又漸進對其他權(quán)益造成的消極后果。但最廣義的失信責(zé)任應(yīng)當(dāng)是在包含上述法律責(zé)任外再加之違反社會公序良俗、道德風(fēng)尚的道義責(zé)任，即存于人類社會之中的違反基本社會信用秩序的責(zé)任。本文所討論的失信責(zé)任應(yīng)當(dāng)是較為狹義的失信責(zé)任。抽象而言，界定在違反狹義法律而引發(fā)的法律責(zé)任之下和違反一般個人之間最低限度信用風(fēng)尚之上的責(zé)任。具體而言，因違反最高法制定的《規(guī)定》；中央文明辦、最高法、公安部等機關(guān)單位制定的《備忘錄》《火車意見》和《民航意見》以及私人組織內(nèi)部失信懲戒規(guī)定而引發(fā)的失信責(zé)任。

公眾道德水平的下降是構(gòu)建失信懲戒的根本原因，這就使得原本屬于公共領(lǐng)域的道義責(zé)任被迫上升至法律責(zé)任的層面。因為道義層面的責(zé)任始終因缺乏強制執(zhí)行力而無法有效阻止群體性惡習(xí)的蔓延。而在與傳統(tǒng)三大責(zé)任相互比較時，發(fā)現(xiàn)失信責(zé)任因其自身的獨特性并不能直接歸入三者其一。在失信責(zé)任制度中，責(zé)任的施加主體具有多樣性、多元化的特點；三大責(zé)任的做出主體固定。失信責(zé)任的存在于多類型的法律關(guān)系，有處在民事法律關(guān)系中的，有處在社會管理關(guān)系中；三大責(zé)任各自法律關(guān)系固定。失信責(zé)任其核心處分對象是強調(diào)人格信譽的減損，雖有部分行為能力或者行為資格的限制與剝奪但具有預(yù)防性與前瞻性，對被懲戒者的實體利益減損相對于三大責(zé)任較弱；三大責(zé)任強調(diào)實體物質(zhì)利益和人身自由的減損，具有確定性?！皬?fù)合”強調(diào)物的集合，失信責(zé)任在責(zé)任施加主體和承受主體上具有三大責(zé)任集合性。但是在處分對象上和處分的程度上不及三大責(zé)任包括的內(nèi)容，不具有集合性。

失信責(zé)任具有相對獨立性，不應(yīng)歸屬于三大責(zé)任任何一方且不是復(fù)合性責(zé)任。若單獨劃分為失信責(zé)任是否具有可行性？首先，民法雖直接劃分了三大責(zé)任，但憲法中并沒有明確化的責(zé)任分類。依據(jù)《憲法》有關(guān)規(guī)定我國公民必須“遵守公共秩序，尊重社會公德”。由此，便為失信責(zé)任的獨立構(gòu)建提供給了憲法依據(jù)。再者，失信責(zé)任的核心是以人格利益損減，行為能力剝奪性[1]，其內(nèi)涵是公共社會服務(wù)的區(qū)別待遇，注重非物質(zhì)利益的懲戒，使之有成為新興第四類責(zé)任的可能性。另外，法治中國、文明中國建設(shè)的要求，提高公民思想道德素質(zhì)，增強公民個體法治思維成為當(dāng)前大環(huán)境，這無疑為失信責(zé)任的立法完善提供的社會土壤。但是，在失信責(zé)任單獨劃分的情況下，是否要單獨另行設(shè)置失信檢察機關(guān)，信用申訴、上訴機制等又是一系列巨大問題。之前法院經(jīng)濟庭的設(shè)立，廢改就是一例，不但浪費司法資源，也給民眾維權(quán)訴訟增加了一定困難。所以，不妨繼續(xù)保持目前由人民法院，行政機關(guān)、企事業(yè)單位作為失信責(zé)任的施加主體，進一步細化規(guī)定失信責(zé)任的救濟方式較為穩(wěn)妥。失信責(zé)任的單獨劃分有一定的學(xué)理可行性，但是基于目前社會環(huán)境對于加大失信立法的訴求，完善失信體系建設(shè)的迫切需要，加之失信責(zé)任是否單獨劃分并不影響法律適用，故而認(rèn)定為：失信責(zé)任有獨立為第四種責(zé)任的可行性但不必要。

二、失信懲戒實施中的典型問題回顧

（一）失信被執(zhí)行人的救濟——復(fù)議與訴訟之爭

有制裁必有救濟，沒有救濟程序的法律責(zé)任是不合法的。在《規(guī)定》中，對于失信被執(zhí)行人的救濟最高人民法院規(guī)定了兩種救濟措施。一是在限定范圍事項內(nèi)的申請糾正，二是對于糾正不服的上級法院復(fù)議。

首先，類似規(guī)定有民訴法對于執(zhí)行異議的申請上級法院復(fù)議制度。從表面看，民訴法的執(zhí)行程序和失信被執(zhí)行人制度都是針對解決執(zhí)行難而做出的，但是二者在實質(zhì)上有著根本性的不同。民訴法是單純執(zhí)行行為，而失信被執(zhí)行人制度是為了更好地履行或迫使執(zhí)行的順利而做出的法律懲戒。換言之，民訴法執(zhí)行程序基本不涉及執(zhí)行標(biāo)的物以外的人身、財產(chǎn)的強制措施。失信被執(zhí)行人制度則涉及了履行法律文書以外的其他法益的侵害，從限制購買高鐵、民航服務(wù)，到排除子女就讀高費用私立學(xué)校等。再者，從參照罪責(zé)相適應(yīng)原則出發(fā)，失信責(zé)任法律懲戒的范圍不應(yīng)該肆意的寬泛化。但現(xiàn)實社會中，老賴們往往有錢不還款，有能力不執(zhí)行，長期以來一方面減損了債權(quán)人的法定權(quán)益，另一方面又傷害了法律至高的權(quán)威性，在社會中營造了不好的風(fēng)氣。最后，復(fù)議傾向于程序的合法性，較少涉及實體合理性與合法性。但是，失信被執(zhí)行人制度所處分的法益具有超過性，已經(jīng)不是普通執(zhí)行程序所涵蓋的了。在某種程度上是法院給予失信被執(zhí)行人在人身、財產(chǎn)、訂立合同等方面的實體權(quán)利限制，是一種法院與失信被執(zhí)行人之間的法律處分，一種法律制裁關(guān)系。立足一般法理，公民認(rèn)為其合法權(quán)益受到公權(quán)力機構(gòu)侵害時有權(quán)提出申訴與控告，進而引起司法程序并最終以司法終局結(jié)束?；诜ㄔ簩τ谑疟粓?zhí)行人權(quán)益侵害性的考量，建議參考行政訴訟程序，失信被執(zhí)行人對上級法院復(fù)議不服，可提起行政訴訟且訴訟不停止執(zhí)行。

（二）特定嚴(yán)重失信人制度中法律文件的定性

其他失信被執(zhí)行人是排除法院認(rèn)定人員以外的其他人，也就是特定嚴(yán)重失信人。對特定嚴(yán)重失信人的法律懲戒所依據(jù)的是法律性文件主要是《火車意見》和《民航意見》，從而兩份法律性文件的法律性質(zhì)、法律地位需要明確。從制定主體看，其中七個是國務(wù)院部委、直屬機構(gòu)及其下屬機構(gòu)，另一個為最高法。從內(nèi)容看，主要是為行政管理目的而設(shè)，涉及司法機關(guān)的內(nèi)容僅有“被人民法院……采取限制消費措施，或依法納入失信被執(zhí)行人名單的”和“訴訟指導(dǎo)”。從名稱上看，文件僅是“意見”，不歸屬行政法規(guī)、規(guī)章的范疇。從實際實施看，《火車意見》和《民航意見》是針對特定嚴(yán)重失信人做出具體行政行為的法律依據(jù)。

綜上，可知兩份法律性文件應(yīng)屬于行政規(guī)范性文件中的行政創(chuàng)制性文件，亦稱之為行政規(guī)定。行政規(guī)定不是狹義的法律。結(jié)合《立法法》知，我國對于限制人身自由的處罰采用嚴(yán)格法律主義。就目前來看，失信懲戒的措施限定在社會經(jīng)濟權(quán)利方面，沒有涉及對于人身自由的強制。但在實踐中，一般是基于《指導(dǎo)意見》，①針對高鐵占座一類事件進行聯(lián)合懲戒，多運用《治安管理處罰法》懲處，在施加人身自由罰的同時附帶限搭高鐵、民航。這么一來，失信懲戒似乎成為一種附加保安措施，其主體性缺失，難以凸顯失信責(zé)任特點。為強調(diào)失信責(zé)任的法律地位，有必要出臺相應(yīng)法律并規(guī)定相應(yīng)限制人身自由的強制措施。

（三）特定嚴(yán)重失信人制度的被告與復(fù)議前置程序

依據(jù)《火車意見》中認(rèn)定失信行為主體性質(zhì)推論。對于公安機關(guān)認(rèn)定不服的公安機關(guān)為被告人。對于火車站單位認(rèn)定不服的，有必要分開討論。其一，認(rèn)定火車站單位行使的是公權(quán)力，是鐵路總公司下放權(quán)利實施的下屬機構(gòu)。下放權(quán)力實施不等于行政二次授權(quán)，且依據(jù)行政法原理，被授權(quán)的組織不能二次授權(quán)。且鐵路站單位本身也是鐵路總局的下屬單位。行政主體依然是鐵路總公司，其行政訴訟被告對象也應(yīng)該是鐵路總公司。其二，認(rèn)定鐵路站單位行使的是私權(quán)利，其本身是鐵路總局下屬機構(gòu)，代表鐵路總公司認(rèn)定失信行為。那么，民事訴訟被告也應(yīng)該是鐵路總公司。依據(jù)《民航意見》中認(rèn)定失信行為主體性質(zhì)可知，公安機關(guān)為認(rèn)定主體成為行政訴訟被告人。

對于具體行政行為不服的，行政救濟法通常制定了前置復(fù)議程序。在《火車意見》和《民航意見》中，對于引發(fā)的行政爭議解決只規(guī)定了行政訴訟程序。行政訴訟是標(biāo)準(zhǔn)司法程序，僅審查合法性不審查合理性。但在確定當(dāng)事人權(quán)益受限時長時往往涉及自由裁量權(quán)的合理適用?！耙庖姟敝小霸斐蓢?yán)重不良影響”的處罰標(biāo)準(zhǔn)過于模糊，其具體適用又涉及自由裁量。通常，行政行為的合理性大多是為了規(guī)范自由裁量的行權(quán)。故而，對合理性審查是必要的，單一的行政司法救濟不能替換行政復(fù)議這一準(zhǔn)司法救濟。又因行政復(fù)議具有及時靈活的優(yōu)點，更加有利于處理爭議，復(fù)議前置實為必要。

三、制度實踐的補充性措施

我國曾經(jīng)長期處于計劃經(jīng)濟體制，社會的大量活動由國家統(tǒng)一調(diào)整。隨著發(fā)揮社會自主作用的政策文件層出不窮。國家已不能是無限控制社會的力量，尤其失信責(zé)任中針對特定嚴(yán)重失信人的懲戒往往是因為道德滑坡引起的。法與道德之間沒有難以跨越的鴻溝，但是有涇渭分明的界線。不能夠?qū)⑺械幕蛘咭话阈缘牡赖聠栴}都納入法與國家規(guī)制的領(lǐng)域。原本一些被國家權(quán)力所占據(jù)的社會領(lǐng)域要逐漸返還給社會，由社會自發(fā)管理。當(dāng)然，考慮到當(dāng)前我國公民社會建設(shè)過程中實際問題與公民素質(zhì)有待提高的現(xiàn)實問題。不但不能反對而且要認(rèn)同公權(quán)力在失信懲戒制度中的運用。但在公權(quán)力運用的過程中，要適當(dāng)引入“社會權(quán)利”。這類“社會權(quán)利”可以定界為基層群眾自治組織、社會化商事主體的權(quán)力。

（一）社會組織的補充懲戒

普通社會組織企業(yè)的信用評定與適用。社會信用體系除了由公權(quán)力機關(guān)建設(shè)以外，還應(yīng)有私人主體的介入。目前典型的普通企業(yè)失信制度有螞蟻信用和騰訊征信。這類信用評定制度主要是通過對用戶的履約能力進行打分，按期履約者獲得高信用分可以享受高標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)，不按期履約者降低評分，對于涉及信用有關(guān)的服務(wù)給予限制。某種意義上是將信用卡制度運用在商品服務(wù)領(lǐng)域。顯然，這類主體不是公權(quán)力機構(gòu)，所做出的信用評級不能夠在組織外部的公共空間里適用，僅能內(nèi)部適用。但是在公權(quán)力機關(guān)的授權(quán)下可以進行聯(lián)合懲戒。當(dāng)前國家提倡網(wǎng)格式治理與下沉式治理，基層群眾性自治組織在當(dāng)前社會治理中可以發(fā)揮更大的優(yōu)勢。個人信用會在鄰里中形成一種評價，這種評價僅是道德上的評判，不具有任何法律效力乃至強制力。但將道德領(lǐng)域的信用評價或者社會風(fēng)評納入居委會、村委會管理，形成本社區(qū)的評價標(biāo)準(zhǔn)，開創(chuàng)性發(fā)揮基層自治組織的協(xié)助維護社會治安功能。無疑可以給不遵守基本信用規(guī)范的當(dāng)事人有力警醒。但是也要注意，基層自治組織不是一級地方政權(quán)，所做出的信用評價不能直接被公權(quán)力機關(guān)適用，但可以作為參考。

（二）失信懲戒邊界的明確

責(zé)任自負的首要內(nèi)涵為懲戒自受，不可轉(zhuǎn)替。在其他失信被執(zhí)行人中基本不存在超越責(zé)任自負原則的情況，但是在法院失信被執(zhí)行人制度中有一項措施飽受爭議，即排除子女入學(xué)高價民辦學(xué)校。較為有影響力的論證有，司法權(quán)之屬性在于限定于法院行使，其他機關(guān)無權(quán)代為行使[2]。即是從狹義司法權(quán)出發(fā)，認(rèn)定上述限制的不合理。從教育平權(quán)出發(fā)論證。其一，公民的受教育權(quán)由憲法規(guī)定，此處的教育指的是廣義的各種教育。憲法并沒有區(qū)分公辦教育與民法教育，《民辦教育促進法》更沒有規(guī)定公立教育與私立教育孰輕孰重。因此民辦教育與公辦教育在形式上是平權(quán)的。而單獨的限制某一類學(xué)校有暗示二者形式不平等的嫌疑。其二，在義務(wù)教育階段國家保證了義務(wù)教育學(xué)校的教育質(zhì)量的一致性。但在其他教育階段的教育質(zhì)量卻非等同性，如大學(xué)階段，大學(xué)種類一般分為?？茖哟闻c本科層次。立足于本國國情，接受本科層次教育成果明顯高于?？茖哟巍Ｈ绻藭r限制其子女報考高收費本科層次高校無疑是對于子女發(fā)展權(quán)的剝奪。故而，原則上不反對此項措施，但是應(yīng)當(dāng)對受限制的高額費用的私立學(xué)校的教學(xué)階段做限縮解釋，限定在義務(wù)教育階段。

任何制裁都有必要的限度，要達致懲戒效果與權(quán)益保障的平衡。目前失信懲戒的信息公開主要有兩種方式，一種是在信用中國網(wǎng)站、中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)等國家網(wǎng)站發(fā)布，另一種直接通過新聞媒體公共屏幕直接公布。公開失信被執(zhí)行人個人信息有利于迫使其履行義務(wù)，但是公開要法定化、專門化，不能一味地強調(diào)公開就任意地公開各種信息。其中照片的公開爭議尤其大。國家網(wǎng)站目前尚未公開失信被執(zhí)行人照片，而部分地方法院則直接全網(wǎng)公開照片，社會大屏幕滾動播放。此種行為有涉嫌侵犯失信被執(zhí)行人肖像權(quán)與名譽權(quán)的嫌疑。而且在法院失信被執(zhí)行人履行義務(wù)和其他失信被執(zhí)行人度過懲戒期限之后，將面臨著信譽恢復(fù)。不加限制的傳播無疑會加重污名化程度，影響失信被執(zhí)行人日后生活，不利于社會穩(wěn)定和諧。

（三）信譽恢復(fù)制度的構(gòu)建

有學(xué)者言：失信懲戒是失信責(zé)任的核心，但其目的不是將失信主體烙印在恥辱柱上，應(yīng)有其重新改過的機會[3]。這是提供信用恢復(fù)機制，屬于積極的信譽恢復(fù)。當(dāng)前《規(guī)定》《火車意見》《民航意見》都有失信信息刪除制度。失信信息的刪除在形式上意味著信用的恢復(fù)，但因為之前公示而造成的信譽損害影響已經(jīng)是較難轉(zhuǎn)變了。信譽一旦損害造成的污名化是難以在短時間內(nèi)消除的，且外力消除成本高昂。另外，刑事制裁也會在一定程度上遭受污名化，但是法律未有規(guī)定刑事制裁污名化救濟制度。故而建立消極信譽恢復(fù)制度較為妥當(dāng)，即法律無須制定積極信譽恢復(fù)制度，只在當(dāng)事人確切需要之時可以給予某些簽章文件，以此證明信譽已經(jīng)恢復(fù)。

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The Definition and Legal Analysis of Punishment of Dishonesty under the Domination of Public Power

Sha Jiahui

（Law School， GuiZhou University， Guiyang 550025， China）

Abstract： Difficulties enforcement of court and robbing-seat in train are typical issues of credit loss. In order to solve these problems， it is imperative to establish the system of punishment for credit loss. However， the definition， classification， nature， subject of responsibility， legal authority and responsibility boundary of credit breach are not clear. It is necessary to clarify the institutional framework of system of punishment for credit loss while studying the above issues. Under the guidance of public power organs， the role and ways of private subject for the construction of credit society are explored.

Key words： punishment of credit loss; legal liability; punishment boundary; credit recovery

[責(zé)任編輯? ?白? ?雪]