浦東新區(qū)法規(guī)開創(chuàng)性制定探索與實踐

文/閻 銳

推動浦東新區(qū)高水平改革開放，打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，是習近平總書記親自關(guān)心、親自謀劃、親自推動的國家重大戰(zhàn)略?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》（以下簡稱《引領(lǐng)區(qū)意見》）和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》）發(fā)布以來，上海市人大常委會將為浦東引領(lǐng)區(qū)建設(shè)提供有力法治保障作為重要工作職責，在中共上海市委的堅強領(lǐng)導(dǎo)和全國人大常委會有關(guān)委員會的支持指導(dǎo)下，自2021年7月以來先后頒布15部浦東新區(qū)法規(guī)，實現(xiàn)了浦東新區(qū)法規(guī)的開創(chuàng)性制定。

創(chuàng)新立法機制形成制定浦東新區(qū)法規(guī)的整體合力

制定浦東新區(qū)法規(guī)是全國人大常委會的《授權(quán)決定》賦予上海市人大及其常委會的新使命。按照中央人大工作會議提出的健全完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”立法工作格局的要求，從發(fā)揮市、區(qū)兩級積極性的角度建立完善相應(yīng)的立法工作新機制，浦東新區(qū)法規(guī)的起草與議案提出主要有三種路徑：

一是浦東新區(qū)為推動改革創(chuàng)新需要制定法規(guī)的，由浦東新區(qū)負責法規(guī)草案起草，經(jīng)市人大聽取市政府及有關(guān)部門意見后，再由市人大常委會主任會議研究提出議案。《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》等8部法規(guī)采行這一路徑，充分發(fā)揮了浦東的主體作用，相關(guān)法規(guī)體現(xiàn)出鮮明的改革實踐特色。

二是涉及重大改革事項在浦東新區(qū)先行先試的，由市政府有關(guān)部門會同浦東新區(qū)起草法規(guī)草案，并由市政府提出議案。這一路徑更好地發(fā)揮市級部門的工作優(yōu)勢和協(xié)調(diào)能力，也更好地把國家部委的政策方向和浦東新區(qū)的基層實踐在法規(guī)中有機結(jié)合。

三是屬于綜合性、系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性事項的，由市人大有關(guān)委員會牽頭組織專班攻關(guān)起草。例如，市人大法制委員會針對本市存在的“企業(yè)破產(chǎn)難”系列問題組織專題調(diào)研，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市高院、市政府和浦東新區(qū)有關(guān)部門起草《上海市浦東新區(qū)完善市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定》，切實將調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為制度供給。

同時，在每一部浦東新區(qū)法規(guī)的起草、審議和修改過程中，市人大都堅持“開門立法”，廣泛聽取社會、企業(yè)、智庫等各方面的意見建議，在立法工作中走深走實群眾路線。

緊扣創(chuàng)制性和變通性堅持立法與改革相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)

創(chuàng)制性和變通性是浦東新區(qū)法規(guī)的最大特色，具有重要的制度優(yōu)勢和制度潛力。

一是按照制度型開放要求，把握好法規(guī)的創(chuàng)制性，對國家法律、行政法規(guī)尚未覆蓋的領(lǐng)域和事項作出先行先試規(guī)定。《上海市浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定》回應(yīng)企業(yè)需求，創(chuàng)設(shè)簡易注銷、承諾制注銷、強制除名、強制注銷等四種退出方式，從根本上破解長期困擾企業(yè)的“退出受阻”難題，把營商環(huán)境的優(yōu)化覆蓋到企業(yè)全生命周期的每一個環(huán)節(jié)。《上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》抓住綠色金融發(fā)展的核心問題，積極爭取國家有關(guān)部門的支持，把制定綠色金融地方標準在法規(guī)中予以明確，為金融機構(gòu)開發(fā)綠色金融產(chǎn)品、資金投向綠色項目提供了評估、認定和分類的實施依據(jù)。《上海市浦東新區(qū)推進住宅小區(qū)治理創(chuàng)新若干規(guī)定》充分貫徹民法典關(guān)于小區(qū)重大事項由業(yè)主共同決定的立法精神，在住宅小區(qū)治理機制和居民訴求響應(yīng)機制方面作出創(chuàng)新?！渡虾Ｊ衅謻|新區(qū)促進無駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新應(yīng)用規(guī)定》是全國首部專門為無駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新應(yīng)用作出保障的法規(guī)，系統(tǒng)性地建立無駕駛?cè)塑囕v上道路運行的條件和標準，設(shè)定安全運行的監(jiān)管規(guī)則，對業(yè)界期盼已久的網(wǎng)聯(lián)車商業(yè)化運營問題作出明確，為這一新興產(chǎn)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展開辟了法治化的新賽道。

二是堅持遵循憲法規(guī)定、遵循法律和行政法規(guī)的基本原則、遵循深化改革和制度型開放的方向要求，在與有關(guān)國家部委充分溝通并取得支持的基礎(chǔ)上對相關(guān)上位法的一些具體規(guī)定作出穩(wěn)妥審慎的適度變通，承擔好為改革創(chuàng)新“試制度、探新路”的責任。《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》堅持行政許可法規(guī)定的實施行政許可應(yīng)當遵循便民原則、提高辦事效率的要求，明確了行業(yè)綜合許可“一證準營”，大幅降低行業(yè)準入成本?！渡虾Ｊ衅謻|新區(qū)建立高水平知識產(chǎn)權(quán)保護制度若干規(guī)定》落實《引領(lǐng)區(qū)意見》“實施更大力度的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度”的要求，提高法定最高賠償額的上限，助推高水平知識產(chǎn)權(quán)保護制度建設(shè)。《上海市浦東新區(qū)化妝品產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展若干規(guī)定》按照《引領(lǐng)區(qū)意見》“對消費新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管”的要求，適度變通化妝品生產(chǎn)許可制度，允許定制化妝品生產(chǎn)銷售，為滿足人民群眾對化妝品消費升級的需求開辟了制度空間?！渡虾Ｊ衅謻|新區(qū)促進張江生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定》落實《引領(lǐng)區(qū)意見》建立企業(yè)研發(fā)進口微量耗材管理服務(wù)平臺，在進口許可、通關(guān)便利、允許分銷等方面研究予以支持的要求，適度變通生物醫(yī)藥特殊物品和研發(fā)用物品出入境制度，優(yōu)化藥品生產(chǎn)企業(yè)委托生產(chǎn)制度，推動企業(yè)迅速穩(wěn)產(chǎn)達產(chǎn)、擴能擴產(chǎn)。

發(fā)揮法規(guī)促進作用推動重點領(lǐng)域體制機制的改革創(chuàng)新

一年多來，市人大常委會會同市和浦東新區(qū)有關(guān)部門全力推進浦東新區(qū)法規(guī)的實施工作，推動重點領(lǐng)域體制機制的改革創(chuàng)新。

一是推進建立健全企業(yè)破產(chǎn)辦理新機制。《上海市浦東新區(qū)完善市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定》從破產(chǎn)審判機制、府院協(xié)調(diào)機制、破產(chǎn)重整制度等方面著手，有力推動解決企業(yè)“破產(chǎn)難”。在最高人民法院的有力支持下，上海浦東法院設(shè)立破產(chǎn)審判庭，形成了在浦東行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)破產(chǎn)案件在浦東集中管轄的格局，為浦東提升企業(yè)破產(chǎn)辦理質(zhì)效和優(yōu)化營商環(huán)境提供了重要支撐。

二是搭建揭榜掛帥新平臺。《上海市浦東新區(qū)優(yōu)化揭榜掛帥機制促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展若干規(guī)定》遵循“英雄不問出處”“看能力、不唯資歷”的要求，推動浦東依法設(shè)立揭榜掛帥公共服務(wù)平臺，運用市場化專業(yè)化機制配置科創(chuàng)資源，充分激發(fā)全社會科技創(chuàng)新活力，推動“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，更好服務(wù)高水平科技自立自強和科創(chuàng)中心核心區(qū)建設(shè)。浦東揭榜掛帥公共服務(wù)平臺也已正式揭牌，首批發(fā)榜項目也正式對外推出。

三是完善知識產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理新體制。落實知識產(chǎn)權(quán)“大保護”管理要求，《上海市浦東新區(qū)建立高水平知識產(chǎn)權(quán)保護制度若干規(guī)定》明確浦東新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)部門綜合行使商標、專利、版權(quán)、地理標志“四合一”的行政管理和執(zhí)法職能，推進知識產(chǎn)權(quán)保護工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實施。

近期，上海市人大常委會委托上海社會科學(xué)院開展了評估工作。從評估情況看，浦東新區(qū)法規(guī)的成效主要體現(xiàn)在：立法引領(lǐng)營商環(huán)境進一步優(yōu)化，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展進一步轉(zhuǎn)型升級，驅(qū)動創(chuàng)新活力進一步激發(fā)，促進綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展水平進一步提高，支撐城市治理效能進一步提升。浦東新區(qū)法規(guī)的工作成果也得到了國家有關(guān)部門的高度肯定。

新的一年，要續(xù)寫好浦東新區(qū)法規(guī)制定這篇大文章，需要進一步提高政治站位、強化責任擔當，更加注重法治對高水平改革和制度型開放的引領(lǐng)保障作用，加強前瞻性謀劃和整體性布局；更加注重踐行全過程人民民主重大理念，在立法中擴大社會各界的參與；更加注重法規(guī)的貫徹實施，確保浦東新區(qū)法規(guī)的制度創(chuàng)新優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的治理效能。