我國學前教育質量的政策變遷歷程、演進邏輯與未來展望
——基于教育可持續(xù)發(fā)展的視角

陳志其,蔡迎旗

(1.喀什大學 南疆教育發(fā)展研究中心,新疆 喀什 844000;2.華中師范大學 教育學院,湖北 武漢 430079)

教育的可持續(xù)發(fā)展不同于可持續(xù)發(fā)展的教育,前者視教育為可持續(xù)發(fā)展的主體,是將可持續(xù)發(fā)展的理念融入教育理論與實踐,指向教育本身在當下和未來的可持續(xù)性。而后者將教育視為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑,試圖通過教育建立人們的可持續(xù)發(fā)展觀。教育的可持續(xù)發(fā)展既是推進教育健康、穩(wěn)步發(fā)展的一種理念,也是指向教育行動的具體路向。從聯(lián)合國大會在《變革我們的世界:2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中提出的“確保全納、公平、有質量的教育,增進全民終身學習機會”的教育目標可以發(fā)現(xiàn),教育可持續(xù)發(fā)展更加注重教育發(fā)展的協(xié)調性、公平性和持續(xù)性。中國積極響應國際社會關于教育可持續(xù)發(fā)展的目標定位,相繼發(fā)布的《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》以及《中國教育現(xiàn)代化2035》均結合中國國情,提出了更具體地在不同學段教育可持續(xù)發(fā)展的目標與任務,精準繪制了實現(xiàn)全球教育可持續(xù)發(fā)展的中國圖景。

“學前教育質量”是近年來學者較為關注的研究主題,從政策角度探討學前教育質量話語的相關研究主要聚焦在兩個方面:一是,政策管理與學前教育質量關系的研究,相關研究認為學前教育政策在頂層制度設計方面發(fā)揮著質量門檻效應,對于學前教育質量保障具有調節(jié)作用、引導作用和規(guī)束作用[1],呼吁完善學前教育政策與法規(guī),以保障學前教育有質量發(fā)展[2];二是,國內外有關學前教育質量的政策管理措施的比較研究,相關研究主要聚焦在各國政府頒布的推進學前教育質量的政策法規(guī)、建立的專門性制度等領域,通過對具體政策背景、內容、特點以及實施成效的系統(tǒng)研究,為我國學前教育質量的政策出臺、完善提供一定的經驗借鑒[3]。從歷史縱向發(fā)展來看,以質量話語角度對完善我國學前教育質量的政策體系的相關研究相對較少,而從教育政策對規(guī)范與發(fā)展教育質量的內在價值來看,有必要從質量話語角度對學前教育政策本身進行系統(tǒng)回顧與梳理,以探明不同歷史時期學前教育政策對學前教育質量的內在影響機制。

以可持續(xù)發(fā)展的視角系統(tǒng)分析我國學前教育質量的政策變遷過程以及政策發(fā)展的演進邏輯,實質上是將可持續(xù)發(fā)展的理念放置到特定的歷史時期,從可持續(xù)的“眼光”審視學前教育質量的政策變遷與發(fā)展,并在此基礎上探尋學前教育質量的政策發(fā)展與超越,這對于促進我國學前教育事業(yè)高質量發(fā)展具有重要意義。

一、可持續(xù)發(fā)展視野下我國學前教育質量的政策變遷歷程

公共政策是現(xiàn)代社會生活中使用非常廣泛的概念之一,現(xiàn)代行政學之父伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)認為公共政策是擁有立法權的政治家制定,而后由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)[4](P4)。托馬斯·代伊(Tomas R. Dye)認為公共政策就是政府選擇作為或不作為的行為[5]。我國學者陳振明等認為公共政策是國家(政府)、執(zhí)政黨等政治團體在特定時期內為實現(xiàn)一定的社會目標所采取的政治行為或所規(guī)定的行為準則[6](P4)?？梢?公共政策是決策者干預公共事務的重要手段和途徑。在我國,學前教育政策是國家公共政策的一個重要組成部分,自新中國成立以來,在不同的歷史時期,國家為推動學前教育事業(yè)的快速、健康發(fā)展,頒布實施了系列規(guī)章、條例、指示、決定和法規(guī)等。從可持續(xù)發(fā)展視角回溯我國學前教育質量的政策發(fā)展歷程,主要可劃分為:初建規(guī)模體系、規(guī)范管理體系、調整供給結構體系和全面構建公共服務體系四個典型階段。

(一)強調“福利國家供給”初建學前教育規(guī)模體系

從新中國成立到20世紀80年代,我國學前教育的發(fā)展在政策環(huán)境上受計劃經濟時期特殊的政治環(huán)境影響,“強調政策是制度的輸出”[7](P13)。在這個階段,國家的關切重心是恢復發(fā)展社會生產,教育服務國家建設成為學前教育事業(yè)發(fā)展的總方向。同時,為彰顯社會制度的優(yōu)越性,此時強調學前教育的“福利國家供給”性質。在此背景下,學前教育具有解放婦女勞動力和教養(yǎng)幼兒的雙重需求。而籌建一定數(shù)量規(guī)模的學前教育機構成為滿足當時社會“雙重需求”的必然選擇。

從學前教育建設規(guī)模而言,該階段遵循“在城市中優(yōu)先開辦幼兒園,然后逐步推廣到工廠企業(yè)部門、機關和郊區(qū)農村”[8](P194-224)。到1952年,各類幼兒園發(fā)展較為迅速。已有幼兒園6 531所,在園幼兒42.4萬人[9](P194-224),對新中國經濟發(fā)展和解放婦女勞動力起到了積極的作用?！耙晃濉逼陂g,國務院發(fā)布《關于工礦、企業(yè)自辦中、小學和幼兒園的規(guī)定》,明確提出“工礦、企業(yè)自辦學校和幼兒園”[9](P5-43)的要求,隨后,教育部等三部門也發(fā)出《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》,提出“托兒所、幼兒園的辦理,仍可采用多種多樣的辦法……”[8](P194-224)這樣,調動了社會各方面創(chuàng)辦幼兒園的積極性,使幼兒園數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢和較好的發(fā)展勢頭。但在1958年,學前教育“大躍進”式發(fā)展,社會上掀起了大辦托兒所、幼兒園的熱潮,城鄉(xiāng)托幼機構的盲目發(fā)展達到了頂峰。1961年1月,黨的八屆九中全會決定對國民經濟實行“八字方針”,在此方針指引下,學前教育機構根據經濟、師資等實際條件采取對應的措施,使幼兒園規(guī)模和數(shù)量逐漸恢復正常秩序。但是在1966年至1977年,由于“十年文革”,幼兒園辦學規(guī)模和辦學方針都受到嚴重影響。

顯然,在特殊的政治環(huán)境下,學前教育的外在工具性價值呈顯性存在,服務國家建設是這個階段的主要任務。激進的政策制度往往導致幼兒園規(guī)模和數(shù)量的失衡,使學前教育事業(yè)發(fā)展缺乏穩(wěn)健性和持續(xù)度。在政策理念上,這個時期的學前教育質量觀更加強調幼兒園數(shù)量和規(guī)模上的普及與提高,缺乏有效的質量保障意識。在政策行動上,開始受到城鄉(xiāng)二元經濟結構的制約,學前教育主要布局在城市和廠礦企事業(yè)等部門周圍,辦學成本由政府或單位承擔,而在農村和偏遠地區(qū)尚未建立幼兒園或只有臨時性的幼兒園,這在客觀上造成了區(qū)域之間教育資源配置和幼兒群體之間入園機會不公平的事實,也開始表現(xiàn)出城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展質量的差異性。

(二)遵循“統(tǒng)一領導、分級管理”規(guī)范學前教育管理體系

從十一屆三中全會召開以來到20世紀90年代,我國學前教育事業(yè)在撥亂反正背景下實現(xiàn)了進一步發(fā)展,制定了一系列促進學前教育規(guī)范化、科學化發(fā)展的政策法規(guī),尤其在完善管理體系方面取得了一定的建樹。1978年,教育部和地方省級政府重新恢復了學前教育行政領導機構,明確了職責分工。1979年,由教育部和衛(wèi)生部等部門聯(lián)合召開“全國托幼工作會議”[8](P194-224),厘清了我國學前教育發(fā)展中存在的若干問題,并指明了新階段的發(fā)展方向。隨著教育體制改革,1987年國務院轉發(fā)《關于明確幼兒教育領導管理職責分工請示》的通知,規(guī)定幼兒教育具有“教育事業(yè)”和“福利事業(yè)”的雙重性質,“必須在政府統(tǒng)一領導下,實行‘地方負責,分級管理’和分工負責的原則”[9](P5-43)。并確定了教育部門作為學前教育的職能部門,具體負責管理學前教育。1989年,國務院批準實施《幼兒園管理條例》,該《條例》提出各級行政部門負責監(jiān)督、評估和指導幼兒園的保教工作,對于宏觀調控幼兒園的管理和發(fā)展,加強幼兒教育事業(yè)的領導具有里程碑意義[10](P27-45)。在城鄉(xiāng)學前教育規(guī)范管理方面,1979年,教育部發(fā)布《城市幼兒園工作條例》,該條例對幼兒園的辦園性質、任務、主要目標、課程與教學原則、組織形式等方面作了詳細規(guī)定,試圖通過在城市建立一批示范性幼兒園,以點帶面推動整個幼兒教育的發(fā)展。在農村,1983年教育部印發(fā)《關于發(fā)展農村幼兒教育的幾點意見》提出有計劃地發(fā)展農村幼兒教育,可首先發(fā)展學前班教育[10](P27-45)。在學前教育質量管理方面,1981年衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生局頒發(fā)《三歲前小兒教養(yǎng)大綱(草案)》,首次對托兒所教養(yǎng)工作的任務、內容等提出了要求。同年,教育部頒布《幼兒園教育綱要(試行草案)》明確了幼兒園課程標準。1987年,頒布《幼兒園編制標準(試行)》對幼兒園編班和師生配備比例做了規(guī)制。同年還頒布《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》對托幼機構的建筑面積、建筑設備等做了詳細規(guī)定。1989年,教育部又頒布《幼兒園工作規(guī)程(試行)》,該規(guī)程進一步明確了幼兒園的辦學條件、主要任務、行政工作、保教要求、衛(wèi)生保健、安全防護等具體問題。

在這個階段,國家層面重新確立了馬克思主義實事求是的思想路線,淡化了“階級斗爭為綱”的政治生態(tài)環(huán)境,提出以經濟發(fā)展為中心的社會主義現(xiàn)代化建設思路。社會局面的轉變,為我國學前教育健康、有序發(fā)展提供了積極的政策環(huán)境。因此,在政策理念上更為主動,不僅繼續(xù)關注幼兒園數(shù)量與規(guī)模,也開始積極理順和規(guī)范幼兒園制度建設,力圖通過規(guī)范管理體制來提高學前教育的發(fā)展質量,而且,首次將發(fā)展農村學前教育列入政策規(guī)劃視野。在政策行動上逐漸形成了從宏觀的事業(yè)發(fā)展到微觀的園所規(guī)范的管理體系,高頻率地出臺了一系列規(guī)范我國學前教育事業(yè)發(fā)展的政策法規(guī),促使“條塊結合,以塊為主”的幼兒教育管理體制趨于成熟[10](P27-45),并開始為我國學前教育質量發(fā)展提供制度規(guī)范與制度保障。

(三)推行“社會力量為主”調整學前教育供給結構體系

隨著我國市場經濟體制的正式確立,學前教育事業(yè)發(fā)展受到市場化改制的政策環(huán)境影響,先前由國有企事業(yè)單位、集體等社會力量創(chuàng)辦的帶有福利性質的學前教育機構逐漸脫離原有依附單位和組織,被推向社會化經營,以至于出現(xiàn)了“關、停、并、轉、賣”幼兒園的情況。為保障和引導學前教育事業(yè)健康發(fā)展,1995年教育部等聯(lián)合下發(fā)《關于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》,但由于缺乏有效的約束力和對應的替代支持方式,穩(wěn)定企事業(yè)辦園的效果甚微。1997年,國務院基于經濟社會發(fā)展需要提出《社會力量辦學條例》等政策文件,意在通過擴大教育供給主體,提供充分的教育資源,但這個過程中也造成部分辦學機構對于政策的誤讀,使新中國成立以來積累了大量優(yōu)質學前教育資源的企事業(yè)幼兒園停辦或變賣。

進入新世紀,為繼續(xù)完善社會力量辦學的政策制度,2003年教育部出臺了《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》提出要“形成以公辦園為骨干和示范,以社會力量辦園為主體,多種教育類型相結合的發(fā)展格局”[11](P15-20)。在此政策背景下既強調要加強公辦幼兒園建設,同時也強調“社會力量辦學為主體”的政策理念,推動了我國學前教育發(fā)展格局和結構調整。我國學前教育事業(yè)的發(fā)展從公辦園“一家獨大”轉變?yōu)楣k園與民辦園“兩條腿走路”的布局結構。其中教辦園由政府行政部門負責管理和投入經費,能夠保證一定的辦學質量,以社會力量辦學形成的民辦園則按照市場運行規(guī)律,實行“按質論價”。

在經濟轉型期,開創(chuàng)了我國學前教育事業(yè)發(fā)展新格局,形成了多元主體參與的辦學結構,為不同需求的幼兒入園提供了多樣化的選擇。但從可持續(xù)發(fā)展的視角而言,也存在若干問題。其一,由于政府政策重心的偏移,在市場化改制過程中,弱化了政府發(fā)展學前教育的主體責任,以教辦園為代表的公辦園規(guī)模收縮,學位供給嚴重失調,尤其引發(fā)了“入園難”的問題。其二,以社會力量辦學構成的民辦園遵循“按質論價”的原則,在缺乏有效監(jiān)管的情況下,形成兩極分化,產生“貴族園”和“貧民園”,而且家庭實質上成為辦園成本的主要分擔者,這也造成“入園貴”的問題。同時在以公辦園為示范,民辦園為主體的辦學過程中,由于公辦園學位供給不足,而民辦園受市場逐利原則布局,往往發(fā)達地區(qū)、城市供給充足,欠發(fā)達地區(qū)、落后地區(qū)、農村規(guī)模較小,客觀上造成我國學前教育區(qū)域發(fā)展失衡,城鄉(xiāng)發(fā)展不均,園際之間、幼兒之間機會的不公平,從長遠看,實際上也會造成文化資本在代際之間的不公平現(xiàn)象。此時,學前教育質量在政策理念上基本遵循了“有差別”的質量觀,學前教育的公益性受到挑戰(zhàn)。在政策行動上將學前教育質量與市場經濟規(guī)則掛鉤,形成了不同質量水平和質量標準的幼兒教育實踐。

(四)堅持“基本普及”為前提全面構建學前教育公共服務體系

2010年,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)明確提出“2020年,基本普及學前教育”的發(fā)展目標,這是國家繼義務教育基本普及化后,首次就學前教育事業(yè)發(fā)展做出的政策規(guī)劃。同年,國務院發(fā)布“國十條”進一步將《規(guī)劃綱要》的政策藍圖轉化為學前教育事業(yè)發(fā)展的政策指南,“國十條”明確了學前教育公益屬性,提出建立“廣覆蓋、?；尽钡膶W前教育公共服務體系。而后在2018年,國務院又發(fā)布了關于《學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》,回顧總結了黨的十八大以來,我國學前教育事業(yè)發(fā)展的成效與仍然突出存在的問題,并提出“到2035年,全面建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、體制機制健全的學前教育公共服務體系”。這些有力的政策規(guī)劃,為保障學前教育質量,推動其可持續(xù)發(fā)展營造了良好的政策環(huán)境。在政策行動上,從2011年始,啟動實施以縣域為單位的學前教育三年行動計劃。截至2020年全國學前三年毛入園率已達到85%的預期目標,基本解決了“入園難、入園貴”的問題,形成了普惠性幼兒園為主體的學前教育供給結構,重構了學前教育的公益屬性。其中,在師資隊伍管理體系方面,國務院、教育部先后制定并發(fā)布了《幼兒園教師專業(yè)標準(試行)》《關于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》以及《幼兒園教職工配備標準(暫行)》明確了幼兒園教師的培養(yǎng)、準入、培訓、考核以及配置等,從師資供給方面加強了質量保障。在經費投入體系方面,2011年國務院出臺《關于進一步加大財政教育投入的意見》,強調“大力支持基本普及學前教育”。在此基礎上,教育部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》,具體提出在學前教育階段設立中央財政專項經費,優(yōu)先支持中西部農村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展學前教育等內容。在質量保障體系方面,2010年,實施《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》提高了托幼機構衛(wèi)生保健工作水平。2012年,教育部頒布《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》,以促進兒童全面協(xié)調發(fā)展為核心,為家庭、社會、幼兒園推動實施科學的保育和教育提供了依據。2021年,教育部頒布《推進幼兒園和小學科學銜接的指導意見》進一步保障了學前教育的健康發(fā)展。

在國家著力推動學前教育快速發(fā)展的過程中,政策視野也開始關注到學前融合教育,0-3歲嬰幼兒照護與托育服務等議題。如2014年,國務院辦公廳轉發(fā)《特殊教育提升計劃(2014-2016年)》,要求“各地要將殘疾兒童學前教育納入當?shù)貙W前教育發(fā)展規(guī)劃”,并把“努力增加殘疾適齡兒童的入園機會”作為一項重要任務。而2019年,則被視為“0-3歲托育服務元年”,在這一年,國務院辦公廳、國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委等十幾個部門密集關注嬰幼兒照護服務發(fā)展、普惠性托育服務供給、托育機構管理與設置等關鍵議題,并相繼出臺了諸如《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》《托育機構設置標準(試行)》《扶持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》等政策文件,這些文件就托育機構的功能職責、設置要求、場地設施、人員規(guī)模、托收管理、保育管理、健康安全管理、人員管理、供給主體等多項內容作出了明確規(guī)定。

總體而言,2010年至今是我國學前教育事業(yè)全方位、快速健康發(fā)展的重要歷史階段。一方面,隨著經濟社會發(fā)展,社會民眾迫切需要“普及”學前教育,促使“幼有所育”成為事關民生的政策議題;另一方面,隨著黨和政府執(zhí)政理念的更新以及教育治理能力的提升,進一步認識到了發(fā)展學前教育的重要性與迫切性。由此,政策制定者作為“關鍵否決者”其政策理念的轉變?yōu)閷W前教育持續(xù)、健康、協(xié)調發(fā)展營造了良好的政策環(huán)境,推動了我國學前教育事業(yè)在管理體制、辦園體制、質量保障和政策推進等方面的不斷完善。同時,這個時期的學前教育政策,更加關注區(qū)域公平和“弱勢補償”,更加強調“園際”公平和幼兒入學機會公平,更加關注特殊兒童的融合教育和“三孩政策”下的普惠性托育服務體系的建構?？梢哉f,隨著政策體系的不斷健全,具有中國特色的學前教育服務體系已日臻完善,學前教育質量建設也逐漸從外延向內涵轉變,且質量保障體系愈加全面和系統(tǒng)化。

二、可持續(xù)發(fā)展視野下我國學前教育質量的政策演進邏輯

基于歷史變遷過程分析我國學前教育質量的政策演進邏輯實質上借鑒了歷史制度主義學說的基本分析模型。歷史制度主義學者認為政策變遷根植于既定的政策框架,是社會需求與政策環(huán)境等多重因素綜合作用的結果,其變遷過程既表現(xiàn)出漸進性也存在跨越性和不確定性[12]。鑒于此,本文立足于我國已有的學前教育質量的政策內容,以歷史制度主義所推崇的“理念-環(huán)境-行動”的政策演進邏輯框架為分析基礎,對推動我國學前教育質量建設的政策理念、政策環(huán)境與政策行動的演進邏輯進行分析,旨在探尋不同歷史時期人們對學前教育質量的不同認知、定位與具體實踐,尤其對于厘清和明晰在政策制定與實施過程中“關鍵否決者”的理念轉變,以及政策本身所產生的“路徑依賴”對學前教育質量的政策變遷所產生的內在影響具有重要價值。

(一)從“福利國家供給”到“社會力量為主體”,堅持“政府主導、多元參與”為主要特征的“政策理念”演進邏輯

歷史制度主義認為“政策理念”規(guī)定了既有政策的目標、原則與方向,是對既有政策體系與政策過程的期望及對未來發(fā)展的設計[13](P18-20),因此,不同歷史時期由于“政策理念”的差異,人們所秉持學前教育質量觀也會有所不同。從歷史的角度來看,推進我國學前教育質量發(fā)展的“政策理念”實質上經歷了一個從被動調適到主動探索的過程。新中國成立初期,學前教育發(fā)展受到社會政治環(huán)境的影響,主要任務是解放婦女勞動力,服務國家建設需要,此時幼兒教育實行“福利國家供給”,具有高福利性特征,但也形成了“城市幼兒教育國家辦,農村幼兒教育人民辦”的局面。而且,從當時經濟社會發(fā)展水平而言,實行幼兒教育的“福利國家供給”制度,實際上超出了國家供給限度,其質量保障具有不可持續(xù)性。20世紀90年代,隨著經濟體制的市場化轉型,在計劃經濟條件下形成的福利性幼兒教育體制迅速崩潰,依附于工礦企事業(yè)等單位的幼兒園被推向社會經營,依靠“社會力量辦學”成為經濟轉型改制條件下的“優(yōu)先選擇”。誠然,從政府“包辦”到“甩手”給社會,依靠市場規(guī)律運行的學前教育盡管在一定程度上維持了學前教育的供給,但也帶來了政府責任缺失、市場“失靈”、公辦園“一位難求”、民辦園“貧富分化”等遺留問題,從而也突破了學前教育公益性的政策邊界,促使學前教育質量政策發(fā)生變遷。進入2010年后,“入園難、入園貴”成為重大民生問題,在此背景下,堅持“政府主導、多元參與”,明確各級政府的主體責任,構建以公辦園為主、社會力量參與的普惠性幼兒教育體系成為新時期推進學前教育質量發(fā)展的“政策理念”。

(二)從“規(guī)范管理體系”到“構建立法保障體系”,堅持“依法治教、良序善治”為主要特征的“政策環(huán)境”演進邏輯

任何政策信念都根植于特定的歷史情境,揭示某一政策選擇的必然性與偶然性,需要將這一政策放置到具體的歷史環(huán)境中加以考察。因此,分析學前教育質量的“政策環(huán)境”演進邏輯,旨在揭示歷史上學前教育質量政策的選擇與退出,與特定的歷史情境有必然的內在關聯(lián)性。在我國學前教育事業(yè)發(fā)展中,關于學前教育的體制機制建設問題很少被作為獨立的政策議題進行討論,從新中國成立到進入21世紀第二個十年,有兩個時間節(jié)點可以視為學前教育體制機制構建和完善的關鍵期。第一個時期是十一屆三中全會召開后作出改革開放的歷史性決定,營造了思想解放、實事求是的社會大環(huán)境,促使學前教育的管理體系在“撥亂反正”的過程中得以重建,并進一步明確和完善,在這個階段自上而下理順了學前教育的領導體系、組織管理體系。第二個時期是2010年《規(guī)劃綱要》頒布實施后,明確提出到“2020年,基本普及學前教育”的決定,提高了學前教育的“政策定位”。此外,新世紀以來市場化運作下的學前教育出現(xiàn)監(jiān)管不力,市場“失靈”,導致“入園難”“入園貴”成為社會公共話題,促使政策決策者“觀念轉變”。因此,這個時期,國家高位介入,出臺了系列改革體制、健全機制等方面的規(guī)章制度,并向社會公布《學前教育法》(草案),積極推動學前教育立法,力圖通過立法推動學前教育依法良序發(fā)展。

(三)從“擴充規(guī)模體系”到“推動質量保障體系”,堅持“普及普惠、優(yōu)質均衡”為主要特征的“政策行動”演進邏輯

新中國成立初期,我國學前教育事業(yè)處于百廢待興的局面,在計劃經濟體制下,學前教育首先在城市中建立起來,重點發(fā)展與社會生產密切相關的工廠、企業(yè)部門幼兒園,然后再發(fā)展機關、學校和郊區(qū)農村幼兒園。在政策行動上,這個時期的學前教育重在數(shù)量和規(guī)模擴充,以滿足當時社會生產需要,學前教育機構的辦學類型較多,質量層次也各不相同,并呈現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)二元發(fā)展結構,在客觀上推動了我國學前教育質量的發(fā)展,使學前教育規(guī)模在“一五”期間達到了近兩萬所。改革開放后,在市場經濟體制下,形成了以社會力量為主體的辦學結構,進一步擴大了學前教育的供給規(guī)模,并滿足了部分民眾的多樣化需求。同時,政府在學前教育管理過程中逐漸形成了以公辦園為示范,來引導社會力量的辦學方向。在民辦園中則實行“按質論價”原則,這也造成在社會力量辦學為主體的結構體系下,學前教育的公益性被私有性所遮蔽,引發(fā)幼兒入學機會的不公平問題。而且,在經濟理性的驅動下,政府的政策行動力相對滯后,缺乏“主動作為”,學前教育質量也呈現(xiàn)出在不同區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體的差異性。2010年后,政府致力于解決“入園難、入園貴”的問題,突破了對原有政策的“路徑依賴”,基本普及學前教育,大力發(fā)展公辦園,建構學前教育公共服務體系成為政策行動的著力點。尤其從2011年開始,連續(xù)實施三期學前教育“三年行動計劃”,深入推進我國學前教育事業(yè)進入了一個新的歷史階段。而且,在中西部貧困地區(qū)實施中央財政學前教育專項經費,對建檔立卡的貧困家庭則通過教育財政資助,保障“不讓一個孩子因貧困而失學”?？偟膩碚f,隨著教育治理能力的不斷提升,在解決教育實踐問題的過程中,以“普惠、優(yōu)質、均衡”為質量準則的“政策行動”已初見成效,并在動態(tài)調整中持續(xù)完善。

三、可持續(xù)發(fā)展視野下我國學前教育質量的政策進路與超越

回顧我國學前教育質量的政策變遷歷程,在政策平衡期,通常表現(xiàn)為政策“小的、緩慢的、漸進的變化,但通過積累,實現(xiàn)了‘真正’的變化”[14],從而也推動了我國學前教育事業(yè)在一定歷史階段的穩(wěn)步健康發(fā)展。而在政策間斷期,由于外部宏觀環(huán)境發(fā)生了重大變化,政策運行出現(xiàn)“歷史否決點”,催生政策變遷,通常表現(xiàn)為政策的“大幅度”改革,具有較強的跨越性和不確定性。誠然,從政策產生的后續(xù)可能影響而言,漸進式的政策變革更具有信息的對稱性特點,對原有政策工具具有修正性意義,但也要警惕“路徑依賴”而陷入原有政策的“窠臼”?？沙掷m(xù)發(fā)展視野下探討我國學前教育質量的政策走向與超越,實質上是遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律的基礎上對我國學前教育事業(yè)在發(fā)展度、協(xié)調度和持續(xù)度方面的政策構想與前瞻性探索。

(一)堅持以“質量”為核心的發(fā)展度,完善學前教育公共服務體系

發(fā)展度是對可持續(xù)發(fā)展的“本質”界定,不存在沒有發(fā)展的可持續(xù)。發(fā)展度在可持續(xù)的意義框架內包含了多重意涵,其中“質量”是核心內容。以“質量”為核心的發(fā)展度意在強調我國學前教育質量的政策導向應以保障學前教育質量建設為旨歸,同時也是從全局、宏觀角度對我國學前教育事業(yè)發(fā)展做出的整體要求。在具體政策設計上則要通過不斷完善普惠性學前教育供給體系、學前教育財政投入體制以及幼兒教師評聘進修制度等學前教育公共服務體系來實現(xiàn)。

1.持續(xù)完善普惠性學前教育供給體系

完善學前教育供給體系是實現(xiàn)學前教育優(yōu)質發(fā)展的前提條件。根據當前的政策定位,學前教育實際上由屬于“基本公共服務”的普惠性學前教育資助、屬于“準基本公共服務”的非營利的普惠性學前教育、屬于“經營性公共服務”的營利性的選擇性學前教育構成[15],從社會受益面來看,普惠性學前教育涉及的在園幼兒數(shù)量達到80%以上,已成為目前學前教育的供給主體。因此,在學前教育“后普及時代”應從三個方面著力:第一,供給規(guī)模上,堅持繼續(xù)擴大普惠性學前教育的學位供給力度,推進更高覆蓋面的普及水平;第二,供給結構上,堅持以公辦園為主體,普惠性民辦園為輔助的辦園結構,強化各級政府的主體性責任;第三,在供給質量上,堅持以兒童為中心,彈性設計目標可及、過程可測、結果可見的質量測度體系,促進城鄉(xiāng)學前教育的一體化發(fā)展。

2.持續(xù)健全學前教育財政投入體制

充足穩(wěn)定的教育財政投入,是保障學前教育質量的先決性條件。數(shù)據顯示自2010年以來,我國學前教育經費投入總量在大幅提升,這在一定程度上保障了學前教育的平穩(wěn)發(fā)展。但從學前教育經費投入規(guī)模,同其他教育階段的財政性經費和生均教育經費投入占比的比較,成本分擔結構以及經費支出結構等方面而言,仍然是制約學前教育可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”性因素。因此,持續(xù)健全學前教育財政經費投入體制是保障學前教育可持續(xù)發(fā)展的“先手棋”。首先,在經費投入方面,堅持學前教育經費投入的“三個增長”原則,持續(xù)擴大學前教育經費在教育總經費中的份額。其次,在成本分擔方面,要根據“誰受益誰付費”的原則,合理分擔學前教育成本比例,其中,各級政府要承擔起學前教育階段教育成本的主體責任和分擔比例。此外,要遵循“積極歧視”原則,重點對貧困家庭和幼兒通過財政補助方式確保入學機會的“人際公平”,對中西部貧困地區(qū)、農村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等經濟欠發(fā)達區(qū)域,通過財政轉移支付的方式給予支持,確保學前教育的“區(qū)域公平”。第三,在經費支出結構方面,隨著三年行動計劃的推進,目前已經基本實現(xiàn)“廣覆蓋、保基本”的任務目標,這意味著經費的配置結構要從以硬件設施投入逐漸轉向軟件資源建設,如師資培訓、薪金福利等方面的投入。

3.持續(xù)優(yōu)化幼兒教師評聘進修制度

教師是提高教育質量的核心要素之一,2018年,國務院就曾發(fā)布《全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》,該《意見》積極回應了新時代教師隊伍建設的理論與實踐問題,其中就教師的培養(yǎng)培訓、收入水平和編制配備、職稱評定等方面做了新的調整和制度安排。從學前教師事業(yè)發(fā)展的角度出發(fā),完善幼兒教師的編制配備與工資收入、職稱評聘以及職后培訓是穩(wěn)定教師隊伍,增強職業(yè)吸引力的“三駕馬車”。首先,政府部門要突破已有的編制約束體制,破解編制之困和“按編撥款”的投入制度。一方面,要切實將學前教育視為整個教育事業(yè)的重要組成部分,實行幼兒園教師編制單列,按照生師比例和班師比例配備幼兒教師;另一方面,對在普惠性幼兒園工作的教師要遵循同工同酬的原則,尤其保障普惠性民辦園教師的工資收入,并逐步將普惠性幼兒園非在編教師薪資待遇支出部分納入財政預算,把教職工薪資支出比例最低要求列入幼兒園園所評估指標[16]。已有研究也發(fā)現(xiàn),高水平薪資有利于保障高質量的師生互動[17]。其次,在職稱評聘方面,建立符合幼兒園教師崗位特點的考核評價指標體系,完善與幼兒園工作特點相適宜的崗位管理制度,實現(xiàn)職稱評定與教師聘用的有機銜接,暢通教師職業(yè)發(fā)展通道。第三,教師培訓進修方面,建立多元協(xié)同支持教師專業(yè)成長的長效機制,實施分層分級分類的“靶向”式培訓,持續(xù)推進自上而下的“國培計劃”,重點向中西部邊遠地區(qū)傾斜,對教師專業(yè)發(fā)展起到保質作用。

(二)秉持以“公平”為依托的協(xié)調度,推動學前教育均衡發(fā)展

協(xié)調度是對可持續(xù)發(fā)展的“價值”界定,它體現(xiàn)了人文主義所秉持的公平與包容的價值取向,反映在經濟社會層面通常強調“共同富?！?而反映在教育領域則表現(xiàn)為教育的均衡發(fā)展。以“公平”為依托的協(xié)調度實質上內含了學前教育質量的均等化供給,強調學前教育質量的政策設計與政策實施應具有動態(tài)協(xié)調功能,以保障學前教育質量的動態(tài)均衡。在現(xiàn)階段,學前教育公平的關鍵是教育機會公平,根本措施是統(tǒng)籌規(guī)劃學前教育資源[18]。所以,均衡配置與合理布局學前教育資源應是當下實現(xiàn)學前教育質量公平、協(xié)調發(fā)展的關鍵所在。

1.優(yōu)化組合結構,實現(xiàn)資源均衡配置

由于資源的根本性質是社會化的效用性和對于人類的相對稀缺性[19](P23-27)。這就使得資源配置具有了現(xiàn)實意義。教育領域中通常所指的教育資源是通過社會總資源配置的方式所取得人力、財力、物力以及制度資源的系統(tǒng)總和。如何通過有效的組合結構和配置方式,達到教育資源的均衡配置,是實現(xiàn)學前教育質量協(xié)調發(fā)展的關鍵舉措。具體講,就是要優(yōu)化學前教育資源配置主體、對象以及資源配置的原則和方式的組合結構。首先,學前教育資源配置主體,即擁有教育資源配置權力的組織或個人,也即“歷史關鍵否決者”要意識到學前教育所產生的個體性價值、社會性價值和未來的經濟價值。使其在教育資源的利益“博弈”中,盡可能爭取最大化的資源配置總量,提升學前教育資源在整個教育資源中的分配份額。其次,資源配置對象既涉及資源構成本身(即人財物的結構),也包括不同區(qū)域、幼兒園、教師和幼兒等利益攸關方的受益面,顯然教育資源的稀缺性就決定了教育資源配置的選擇性和側重性,從實踐而言,學前教育資源配置的對象應優(yōu)先選擇普惠性學前教育組織或機構,應優(yōu)先考慮欠發(fā)達地區(qū)、薄弱幼兒園以及處境不利兒童的教育資源配置。第三,秉持以“公平”為導向的資源配置原則和方式,公平強調資源的均等分配,而非平均分配。尤其在學前教育“后普及時代”,學前教育資源的配置更應突出“積極歧視”的價值取向,增強對弱勢地區(qū)和群體的資源供給。因此,在資源配置方式上,要立足學前教育“準公共產品”的屬性特征,發(fā)揮政府的主體性責任,既堅持政府在資源配置中的宏觀調控作用,同時也要通過健全立法規(guī)范市場機制在資源配置中的調節(jié)作用。

2.優(yōu)化空間結構,實現(xiàn)資源合理布局

教育資源的空間布局反映了教育資源在區(qū)域、城鄉(xiāng)、園所乃至幼兒之間的協(xié)調配置問題,合理的空間布局有利于實現(xiàn)教育資源的均衡分布和教育質量的公平供給。從我國學前教育的發(fā)展歷程來看,一方面,由于我國經濟社會長期存在的區(qū)域梯度發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結構,客觀上存在教育資源空間分布不均衡的問題,尤其表現(xiàn)為東部地區(qū)比中西部地區(qū)教育資源豐富,城市比農村教育資源豐富;另一方面,在市場經濟體制轉型過程中形成的“以市場為主體”的辦園結構,也導致在市場逐利原則驅動下,民辦園集中在城市人口密集區(qū),而以政府投入為主的公辦園尤其是教辦園教育資源集中,且在分布上優(yōu)先選擇城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū),就造成邊遠地區(qū)、農村地區(qū)學前教育資源匱乏的局面。因此,在學前教育“后普及時代”,首先,要在城鄉(xiāng)一體化背景下重構學前教育資源的空間布局結構,要充分考慮“三孩政策”背景下的新增人口規(guī)模、城市流動兒童和農村留守兒童的學前教育需求,做到科學預測,提前規(guī)劃,實現(xiàn)學前教育資源在城鄉(xiāng)的合理布局。其次,鑒于區(qū)域經濟社會發(fā)展水平的客觀差異性,要建立政策調控機制,通過對口幫扶、專項資金支持、財政轉移支付以及教師隊伍建設等路徑和政策規(guī)制,促進優(yōu)質教育資源流向中西部地區(qū)和邊遠農村地區(qū),實現(xiàn)學前教育資源在區(qū)域的合理布局。第三,突破公共教育資源集中在教辦園的現(xiàn)狀,構建以普惠性學前教育為核心單元的教育資源空間布局結構,尤其加大對農村小規(guī)模幼兒園、普惠性民辦幼兒園和城市薄弱園的資源供給,實現(xiàn)學前教育資源在園際之間的合理布局。

(三)強化以“自治”為目標的持續(xù)度,健全學前教育治理能力

持續(xù)度是對可持續(xù)發(fā)展的“目標”界定,可持續(xù)發(fā)展的本質是發(fā)展,但其目標在于發(fā)展的永續(xù)性和可持續(xù)性。以“自治”為目標的持續(xù)度,反映在學前教育質量政策上,就是要強化學前教育內外部的自我調節(jié)、自我適應、自我發(fā)展等方面的自治理能力,增強學前教育內部實施主體的質量文化意識,完善學前教育外部的質量政策規(guī)劃和保障能力,實現(xiàn)發(fā)展的需要和對需要的“限度”之間的平衡,也即持續(xù)度。

1.加強學前教育內部的自組織、自發(fā)展能力

可持續(xù)發(fā)展的根本動力來自發(fā)展主體的內生力,是組織內部或個體通過自我規(guī)劃、自我學習和自我調適的方式來實現(xiàn)發(fā)展的持續(xù)度。學前教育內部的自組織和自發(fā)展動力主要來自園所和其他利益攸關方。首先,從園所為單位的組織機構而言,要建立可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)模式。圍繞以幼兒發(fā)展為中心,設立有效的自治理體系,健全幼兒園在安全與衛(wèi)生保健、課程與教學管理、教師的學習與發(fā)展、園所的開放與交流等方面的自適應、自組織和自調節(jié)能力,增強辦學的主動性和自覺性。其次,從利益攸關方的角度而言,幼兒園的可持續(xù)發(fā)展通常意味著幼兒發(fā)展的可持續(xù)性,因此,幼兒園的教育要突破學校教育的“圍墻”,和社會、家庭、生態(tài)環(huán)境以及人口分布建立動態(tài)聯(lián)系。在空間結構上,要考慮園所發(fā)展的環(huán)境承載力和綠色發(fā)展力,實現(xiàn)人與環(huán)境的共生性。在時間結構上,要考慮人口變化和家庭結構變遷對于學前教育發(fā)展的挑戰(zhàn)和新需求,實現(xiàn)資源的合理、有序配置。在社會結構上,要考慮學前教育發(fā)展與社會資源的互動,通過合作性、開放性辦學,增強園所自身的資源共享力和社會參與度,實現(xiàn)社會群體對學前教育的價值感知度和認可度。

2.完善學前教育外部的政策規(guī)劃和保障能力

政策具有較強的外部導向性和約束力,“任何一種教育政策都是一種教育領域的政治措施,任何政治措施本身都蘊含著政府對于教育事務和教育問題的一種價值判斷與選擇”[20](P45)。從我國學前教育質量的政策演進過程來看,某一階段的政策舉措往往會受到當時社會政治經濟制度環(huán)境的影響。但值得警惕的是,任何政策的短視行為通常都會造成政策行動的“盲目性”和不可持續(xù)性。因此,完善學前教育外部的政策規(guī)劃和保障能力,實質上是從可持續(xù)發(fā)展的視角來思考政策制定的前瞻性和持續(xù)度,以此加強政府的教育治理和公共服務能力。首先,各級政府要明確主體責任,認識到學前教育的公共性和公益性,盡早將學前教育納入社會基本公共教育服務體系。提高學前教育的政策定位和政策保障力度,使發(fā)展優(yōu)質均衡的學前教育成為各級政府基本的“政策理念”。其次,加強學前教育法治化水平,通過立法保障來增強學前教育的“政策剛性”。一方面,規(guī)范和約束影響學前教育可持續(xù)發(fā)展的短視行為,提高學前教育政策法規(guī)的權威性,實現(xiàn)依法辦學;另一方面,引導社會、家庭、社區(qū)等社會力量和資源依法參與學前教育辦學,營造全社會關心幼兒成長、服務幼兒事業(yè)的“政策環(huán)境”。第三,健全各級政府的綜合治理能力,不斷完善學前教育管理體系。既要加強政府對各類學前教育辦學機構的督導和評估,也要調動社會監(jiān)督、家長參與等管理方式提高學前教育的自適應和自調節(jié)能力。同時,學前教育的可持續(xù)發(fā)展也需要加強政府部門之間的協(xié)同與互動,確保在良序善治的圖景下,推動學前教育可持續(xù)發(fā)展的“政策行動”。