未成年人公益訴訟檢察的困境與破局

奚曉雯　紀錦程　陳靜佳

摘 要：新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》正式賦予檢察機關提起未成年人檢察公益訴訟的職責后，各地檢察機關進行了一定探索，但仍然面臨理論保障不充足、協(xié)同機制不順暢、監(jiān)督質效不突顯等問題，亟需通過立法整合未成年保護檢察公益訴訟職能，明確檢察機關受案范圍和辦案程序，同時加強支持體系構建，做深做透做實未成年人綜合司法保護工作。

關鍵詞：未成年人保護 公益訴訟檢察 公共利益 法律監(jiān)督

一、問題的提出

近年來爆出的“毒奶粉”“毒草坪”“黑校車”等案件頻頻引發(fā)社會關注，未成年人群體面臨從食品安全、環(huán)境安全到網絡空間安全等領域的一系列隱患問題，這是現代風險社會條件下對未成年人權益保護提出的新課題。2021年6月1日，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱新《未保法》）正式實施，也標志著未成年人檢察公益訴訟（以下簡稱“未檢公益訴訟”）制度正式確立。新《未保法》第106條明確規(guī)定：“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起訴訟?！钡趯嵺`中，未檢公益訴訟仍面臨不少現實困境。新時代，未檢公益訴訟制度要實現長足發(fā)展，還需要從宏觀架構、微觀操作兩個方面構建一套相對可行的制度體系。

二、未檢公益訴訟制度的現實困境

（一）理論保障不充足且案件范圍狹窄

1.未檢公益訴訟法律保障不足。檢察機關履行公益訴訟職責的依據，主要來源于行政訴訟法、民事訴訟法，而檢察機關履行未成年人權益保護職責的內容，則大部分規(guī)定在新《未保法》和《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》兩部法律之中，因此并沒有在制度設計上形成一整套完整的司法規(guī)范。新《未保法》第106條正式賦予了檢察機關針對涉及未成年人群體權益問題提起公益訴訟的權力，但并未產生新的制度供給，沒有將所有涉及未成年人權益的案件全部納入檢察公益訴訟的范疇，沿用的是理論及實踐普遍認同的公益標準——以不特定多數人的利益為判斷核心。雖然該法律條文力破了未檢公益保護探索中上位法授權不足的“硬傷”，但距離形成系統(tǒng)成熟的制度保障體系仍然道阻且艱。檢察機關的法律地位、案件范圍、監(jiān)督方式、司法程序等依然沒有明確依據。責任主體模糊、履行義務空泛、懲戒機制缺失等問題，導致作為未檢公益訴訟主要實現方式的檢察建議實效不佳。［1］最高檢和各地檢察機關出臺的規(guī)范性文件對案件范圍多采用“列舉為主，抽象為輔”的立法技術，使得未檢公益訴訟陷入“于法無據”的困境。同時，根據行政訴訟法、民事訴訟法等法律規(guī)定，檢察公益訴訟覆蓋“生態(tài)環(huán)境和資源保護”“國有財產保護”“食品藥品安全”和“國有土地使用權出讓”四大領域。2018年以來，全國人大常委會修改、制定一系列法律法規(guī)，以單行法的形式將公益訴訟拓展到“英烈保護”“軍人保護”“未成年人保護”等九個新領域，逐步形成了“4+9”的格局。新領域雖然增加了“未成年人保護”，但這種概括性規(guī)定使未檢公益訴訟開展起來存在一定難度。

2.未檢公益訴訟案件范圍狹窄。最高檢從2018年部署未檢業(yè)務統(tǒng)一集中辦理工作開始就揚起了未檢公益訴訟的“大旗”，但各地檢察機關在具體工作上卻是“摸著石頭過河”。結合最高檢和各地發(fā)布的相關指導案例和經典案例，可以看到未檢公益訴訟在案件范圍拓展方面并不理想。最高檢發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書（2014-2019）》中公布了未成年人民事行政檢察案件和公益訴訟案件未成年辦理數據，其中未成年人民事行政檢察案件主要集中在“未成年人遭遇監(jiān)護侵害與監(jiān)護缺失的干預及未成年人家事審判監(jiān)督”方面，而未檢公益訴訟案件主要聚焦在“未成年人食品藥品安全、環(huán)境保護領域”。［2］再從2020年最高檢發(fā)布的未成年人保護領域典型案件來看，13起典型案例中共包括“監(jiān)護侵害監(jiān)督”的典型案例3起，“推動加強和創(chuàng)新未成年人保護社會治理典型案例”10起。從個案情況看，檢察機關基本是將轄區(qū)內的學校劃定為圓心鋪展未檢公益訴訟工作，開展校園周邊的食品安全專項整治、摸底排查校園周邊違規(guī)銷售煙情況等，案件類型相對集中和固定。加之未檢公益訴訟語境下“公共利益”的內涵和外延界限不明，多數基層檢察機關對于開展未檢公益訴訟工作仍持審慎態(tài)度，雖然檢察機關可以就未檢公益訴訟新領域進行探索，但在沒有明確的法律授權的條件下，辦案力量不足和專業(yè)化配備乏力均成為開展未檢公益訴訟的障礙。

（二）辦案程序不明晰且內部協(xié)同機制不暢

1.辦案程序不明晰。在提起檢察公益訴訟之前，檢察機關一般會進行前置程序，精準制發(fā)檢察建議。此種方法快捷高效，容易達到效果。如果行政機關繼續(xù)怠于履職或者沒有相關民事訴訟被提起，導致未成年人權益仍舊被侵害的，檢察機關可以提起民事檢察公益訴訟。當前公益訴訟案件存在行政、民事“二元化”模式，兩者有無先后適用順序規(guī)則、有無排他性規(guī)則尚無定論，尤其是針對同一問題，在履職模式上是“一元”還是“多元”，學界和實務界均存在較大分歧。

2.內部協(xié)同機制不順暢。由于目前尚未有獨立的未檢公益訴訟辦案系統(tǒng)，導致未檢公益訴訟案件入系統(tǒng)與管轄問題突出，“辦一個案件配一個權限，走一步配一個節(jié)點”成為常態(tài)。未檢公益訴訟案件是由未檢部門還是公益訴訟部門辦理、是單部門獨立辦理還是部門協(xié)同辦理、案件辦理數據錄入未檢部門還是公益訴訟部門均未明確，權限配置問題常常需要基層檢察院部門與檢察官之間相互協(xié)調，導致各地實踐差異明顯，存在爭議。同時，目前各地的未檢干警多由刑檢部門轉崗而來，有一定刑事案件辦理經驗，但在公益訴訟業(yè)務領域相對薄弱，具體體現為立案標準拿不準、辦案流程不規(guī)范、對行政機關職責把握不清、說理不充分、整改監(jiān)督不到位等。

（三）履職模式單一且監(jiān)督質效不突顯

1.案件處遇前置化造成監(jiān)督效果遲滯。制發(fā)訴前檢察建議、支持起訴和提起訴訟是檢察機關履行公益訴訟職能的三種方式，但在提起民事和行政訴訟前應以制發(fā)檢察建議等訴前程序為必要?？v觀基層院辦理未檢公益訴訟案件情況，以“訴前檢察建議+書面整改回復”形式結案的在各地未檢公益訴訟業(yè)務中占到80%以上，體現了案件辦理的前置性和履職手段的單一化。公益訴訟訴前程序雖然體現了檢察權的“監(jiān)督性、程序性、有限性和協(xié)同性”［3］特點，但訴訟程序法中缺乏對于前期座談磋商、公告以及制發(fā)檢察建議等前置程序的規(guī)定，未檢公益訴訟履職手段的單一加之程序操作上的空白，部分行政機關對未檢公益訴訟認同與理解不足，拒絕共享行政執(zhí)法信息甚至不配合、干擾公益訴訟辦案取證，導致未檢公益訴訟在重重環(huán)境障礙下監(jiān)督質效不優(yōu)。

2.檢察建議質量不高導致法律監(jiān)督剛性不足。公益訴訟檢察作為一項新制度，領域多元、涉及面廣、新領域多，對未檢干警的辦案能力和綜合素質帶來巨大挑戰(zhàn)。目前未檢公益訴訟檢察建議的制發(fā)多由未檢干警比照文書模板中的固定范式進行填充，再加上缺乏對檢察建議發(fā)出后的跟蹤監(jiān)督，持續(xù)督促履職、量化評估執(zhí)行效果差。無強制力的未檢公益訴訟訴前建議，經常以對方單位的一封回函結案了事，難以實現以能動檢察履職促進涉未成年人案件訴源治理。甚至出現了在行政機關已經履職完畢或不存在行政不作為的情形下，仍然向其制發(fā)行政訴訟訴前檢察建議的情形。

三、未檢公益訴訟的困境破局

（一）完善未成年人保護檢察公益訴訟立法

行政公益訴訟案件的辦理主要還是為了規(guī)范和督促行政機關的行為。由于未成年人保護是社會化的系統(tǒng)工程，該類案件往往涉及行政機關較多，關系復雜、盤根錯節(jié)，也就導致訴訟程序繁瑣，案件辦理困難。為此，制定專門的未成年人檢察公益訴訟法律法規(guī)勢在必行。國家立法需做到細化訴訟程序，強化調查核實手段，明確相關單位的支持配合義務，創(chuàng)設符合未成年人司法理念和我國國情的未檢公益訴訟制度。同時，立法需關注公益訴訟受案范圍的靈活性。最高檢已印發(fā)《關于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，明確指出檢察公益訴訟案件受案需滿足四個條件。［4］本著“兒童利益最大化”的原則，未檢公益訴訟的受案范圍不應作出過多限制。但實踐證明，該類案件范圍也應當有所集中，受案范圍追求的應是“精”而非“大”，盲目擴大監(jiān)督范圍容易導致司法資源浪費。故立法應當允許各地因地制宜，檢察機關在自身辦案能力和經驗有限的前提下，應堅持實事求是和量力而行的原則，將有限的司法資源投入到相對探索成熟、亟待司法保障的未成年人公共利益領域，結合本地工作實際明確受案范圍。以無錫市為例，一般受案范圍包括以下幾類：學生食藥安全、商業(yè)侵害（學生用品安全）、環(huán)境保護（校舍、校園周邊等）、利益侵害等案件。［5］解決該類問題后，逐步將問題明顯、社會關注度高的領域納入受案范圍。

（二）完善未成年人保護檢察公益訴訟辦案程序

近年來，檢察機關著力開發(fā)統(tǒng)一業(yè)務辦案系統(tǒng)和未成年人檢察子系統(tǒng)來確保權限配置和節(jié)點推進。一般來說，檢察公益訴訟案件的辦理是流程化推進的。檢察官在案件辦理或者履行其他職責時，發(fā)現未成年人保護的薄弱環(huán)節(jié)和普遍性問題，在提起檢察公益訴訟之前，一般會進行前置程序，精準制發(fā)檢察建議。如果行政機關繼續(xù)怠于履職或者沒有相關民事訴訟被提起，導致未成年人合法權益仍被侵害的，檢察機關可以提起公益訴訟。但是，此套程序流程較長，以檢察建議為例，一般回復周期會設置為兩個月，如若相關行政機關存在異議，則會進一步拉長周期。同時，檢察機關在遇到未成年人權益受損、社會利益受到侵害的情形時，針對同一問題，是選擇民事、行政公益訴訟程序擇一提起，還是兩者并行，可以借鑒外國立法。以美國為例，其在公民訴訟中設置了“訴前通知”“勤勉執(zhí)法”等前置程序，尊重行政機關在相關領域的執(zhí)法權。［6］正確處理行政和司法的關系，對完善未成年人保護檢察公益訴訟辦案程序具有指導意義。因此，構建訴前程序與訴訟程序的二元耦合機制，變單向為雙向，對未成年人合法權益受到持續(xù)、嚴重侵害并有擴大趨勢的情形，探索減少必經程序、直接訴訟的緊急履職狀態(tài)是檢察機關可以創(chuàng)新實踐的領域，如發(fā)現整改不力、侵害行為仍在持續(xù)，檢察機關可以直接提起訴訟。

（三）提高未成年人檢察公益訴訟監(jiān)督質效

1.完善履職方式。首先，培育專業(yè)化辦案團隊。未成年人檢察部門屬于“小部門”，人員力量配備較弱，但當前未檢公益訴訟需要極強的取證能力，有時甚至關系成案與否。未檢干警可與其他檢察業(yè)務部門之間探索建立線索共享、調查核實、聯(lián)合辦案等職能融合工作模式，必要時進行輪崗交流，取長補短，培育專業(yè)化辦案團隊。其次，加強社會支持體系建設。檢察機關除了完善內部線索聯(lián)動機制外，還應發(fā)揮“職能、專長、機制”三大優(yōu)勢，在未檢公益訴訟中主動加強與行政機關的訴前磋商、會商研判、信息共享等工作機制，監(jiān)督而不越位，合力解決未成年人權益受損問題。最后，探索未檢公益訴訟暫緩起訴制度，對于行政機關因客觀原因整改不到位的情況，引入聽證等第三方評估程序，對于符合條件的行政機關暫緩起訴，提升檢察公益訴訟質效。

2.提升訴前檢察建議質量。檢察建議質量直接關系公益訴訟辦案質效。提高未檢公益訴訟訴前檢察建議質量，一是要扎實開展調研、溝通、咨詢等調查核實工作，確保檢察建議提及的問題確實事關未成年人公共利益，確保問題精準、客觀，建議切實可行，能夠標本兼治。對于文書質量問題，可以成立文書評查工作組，由院領導任評查組組長，統(tǒng)一審核把關文書，避免出現法律問題把握不準確、釋法說理不充分、建議措施針對性不強等問題。二是要做到責任化落實，堅決避免表面整改、淺層次整改、敷衍整改以及虛假整改。推動建立行政機關檢察建議整改考評機制，對于發(fā)出的檢察建議不僅要回復還要看效果，將檢察建議整改情況納入行政機關考核。對于未檢公益訴訟提出的建議整改不到位的行政機關，可在年底考核進行“一票否決”。三是要用好信息化支撐，強化數據賦能，探索建設優(yōu)秀檢察建議數據庫，實現動態(tài)更新。同時建立強制檢索制度，對于相關領域發(fā)現的問題可以通過檢索其他地方的優(yōu)質檢察建議進行參考，綜合研判，學習借鑒。

*江蘇省無錫市惠山區(qū)人民檢察院第三檢察部副主任、五級檢察官助理［214100］

**清華大學法學院碩士研究生、江蘇省無錫市惠山區(qū)人民檢察院五級檢察官助理［214100］

***江蘇省無錫市惠山區(qū)人民檢察院五級檢察官助理［214100］

［1］ 參見梁曦、張洋：《未檢公益訴訟的制度建構》，《中國檢察官》2022年第17期。

［2］ 參見《未成年人檢察工作白皮書（2017-2021） 》第一部分第三項：2021年，檢察機關就未成年人保護公益訴訟共立案6633件，同比上升3.2倍。檢察機關提起未成年人保護公益訴訟84件，同比上升2.2倍。檢察機關辦理涉未成年人食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護等傳統(tǒng)領域公益訴訟案件1957件：辦理兒童游樂場所設施安全、娛樂游戲、文身、點播影院等涉未其他領域案件4676件。

［3］ 胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

［4］ 參見王韻潔、張薰尹：《未檢公益訴訟檢察的權力邊界——兼論未檢綜合保護格局的建構》，《預防青少年犯罪研究》2022年第2期。

［5］ 包括校園欺凌、性侵、虐待、遺棄等案件。

［6］ 參見唐張、胡方：《文物保護檢察公益訴訟的困境和完善路徑》，《中國檢察官》2022年第10期。