行政復議實質性化解行政爭議的機制問題

呂思菁

摘 要：“潛在之訴”主要指尚在行政復議階段的行政爭議，如果得不到化解，就可能發(fā)展為行政訴訟?；鶎訖z察院通過矛盾多元調解協作機制，提前介入訴前行政復議階段，運用調查核實手段，查清相關事實，發(fā)揮司法審查作用，定分止爭，促成和解，同時確保和解的自愿性與合法性。雖然針對化解“潛在之訴”，實踐中已經進行了大量探索，但是理論層面特別是行政復議本身的機制運行特點上，仍需要加強探究，才能為檢察機關開展“潛在之訴”的爭議化解提供更充足的依據。通過分析行政復議制度本身的機制運行特點，思考在復議階段開展爭議化解工作時，需要注意的共性問題和難點，以期為檢察機關開展此項工作提供參考。

關鍵詞：行政復議 化解行政爭議 檢察機關 制度建設

2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》指出：“在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了?！?［1］然而，檢察機關以何種方式、在何種程度上參與行政復議爭議化解，尚沒有明確的法律規(guī)定與制度安排。各地的實踐做法也不統(tǒng)一，如有的檢察機關通過參與聽證、共同調解的方式受邀介入，有的檢察機關通過查閱執(zhí)法卷宗、制發(fā)檢察建議的方式參與審理。行政復議是由復議機關主導的，檢察機關參與其中，應在行政復議法律框架下充分把握其行為合法性的邊界，并發(fā)揮實效。在行政復議體制改革的大背景下，筆者從行政復議制度本身出發(fā)，通過梳理行政復議環(huán)節(jié)的各項機制，從行政案件的和解和調解、案件審理、復議決定執(zhí)行，以及行政復議與行政訴訟銜接的四種機制入手，分析行政復議制度的內在運行機理，以期有利于檢察機關更好地在行政復議中推進行政爭議實質性化解。

一、堅持行政復議中的和解和調解機制

行政復議作為內部層級監(jiān)督的重要方式，在行政資源的整合與調度上具有極大優(yōu)勢，“能夠通過調解、和解等方式加大矛盾糾紛調處力度，一體化解決群眾隱藏在法律訴求后的真實利益訴求，從而真正實質性化解爭議”［2］，因此堅持行政復議中的和解和調解機制非常必要。

（一）重視案前和解的制度功能

行政復議案前和解指在行政復議機關收到行政復議申請后、決定是否受理前，在征得申請人同意的前提下，促進申請人和被申請人通過協商方式達成和解，從而化解行政爭議的行政復議工作模式。實踐中，盡管適合采用和解方式解決爭議的案件較少，但其化解行政糾紛與修復官民關系的功能卻是不可替代的。因此，積極運行案前和解機制，將其作為糾紛化解工作的第一道防線。該機制可以有效發(fā)揮行政復議矛盾疏導調處機制的作用，還可以發(fā)揮社會預警機制的作用，遇有突發(fā)情況快速反應，盡量將矛盾化解在初發(fā)階段，減少社會不穩(wěn)定因素。［3］同時也應注意，由于行政復議正式立案前尚未展開調查工作，對于一些較為復雜的案件事實以及適用法律等問題，復議機關無法提前做出判定，因此和解制度更多適用于法律關系相對簡單、對基本事實沒有爭議的案件。

（二）基于行政爭議起因進行案件調解

行政爭議無法實質性化解的重要原因之一，往往是因為申請人提起行政復議的申請中無法表明背后的真實利益，比如在政府信息公開類典型案件中，幾乎所有申請人的復議請求并非單純要求行政機關履行信息公開職責，獲悉要求公開的政府信息，而是為了通過信息公開的行為牽連出背后的利益，如將獲取的政府信息作為其他訴訟案件中的關鍵證據，以期改變行政機關原行政行為，或者借此表達不滿、向行政機關施壓以解決自身的其他問題。復議請求的主觀性與復議審查的客觀性使得我國行政復議在構造上呈現出一種扭曲的“內在錯位”形態(tài)，如果簡單進行合法性審查，那么實際上已經偏離了爭議實質性化解的法理內涵。因此，行政復議機關應盡可能了解行政爭議的原由，以及由此引起的爭議焦點，針對性地回應行政復議申請人的合理訴求，在查明事實、分清責任的基礎上做出判斷，引導雙方當事人在最大程度上達成權利與義務歸屬的合意，從而實質性化解爭議。

二、優(yōu)化行政復議案件的審理機制

實質性化解爭議最重要的前提就是公正。合理的案件審理機制是保證案件公正審理的重要前提，因此應當優(yōu)化行政復議案件審理機制，實現在行政復議中定分止爭。

（一）保證行政復議機關的獨立性和專業(yè)性

在由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使復議職責的基礎上，設置獨立和專門的行政復議機關，保障行政復議工作人員能夠相對獨立完成行政復議工作。此外，建立政府主導、專家學者參與的行政復議委員會，研究行政復議重大事項、提供咨詢意見。行政復議委員會的設立，一方面可以彌補行政復議先天的結構性缺陷，改變可能存在的“官官相衛(wèi)”情形，另一方面可借助委員會專家為案件中疑難問題提供智力支持，以此保證復議機關的整體專業(yè)性，即“著眼于行政復議審理機制，從專業(yè)性、外部性來提升行政復議的公正性?！保?］同時，具體行政行為的檢察監(jiān)督是實現對行政權有效監(jiān)督的重要手段之一。［5］檢察機關介入調解與聽證程序，也能夠有效監(jiān)督復議機關依法行使職權，在一定程度上削弱其行政色彩，保障行政復議審理程序不受行政機關干涉。

（二）提升行政復議決定的可接受性

在行政復議參加者方面，應引入以中立身份對爭議中的具體問題提供專業(yè)意見的專家，妥善引入檢察機關參與案件審理，在一定程度上保證爭議事實認定的客觀性，增強行政復議決定的公正性和社會接受度。

在行政復議過程中，行政復議機關要積極作為，依法組織聽證，認為需要邀請檢察機關參與的案件，商請檢察機關參與聽證，促進申請人與被申請人的有效溝通。在被申請人未能盡到舉證責任時，應要求其補充證據，或者主動采取必要調查措施查明，同樣應積極行使調查權，彌補申請人在舉證能力上的不足，推動全面查清案件事實［6］，使復議決定在最大程度上獲得雙方認可。在行政復議決定內容方面，有效防止浮在表面的“依法處理”，應直接對利益訴求和利益沖突的解決方式進行明確，尤其在變更決定中，要針對性地直接解決申請人關心的實際利益，而且要突破“法言法語”的局限性，盡可能通過“群眾語言”向申請人講清行政復議決定的依據和理由，提升申請人理解、認同和接受行政復議決定的程度。對于經過各方努力，仍無法化解的爭議，要向申請人做好釋法明理工作。

三、強化行政復議決定的執(zhí)行機制

做出行政復議決定后，實現“案結事了”的關鍵在于將決定書紙面上的權利落地。因此，應當強化行政復議決定的執(zhí)行機制，完成行政爭議實質性化解工作的“最后一公里”。

（一）督促被申請人嚴格執(zhí)行復議決定

行政復議申請人對行政爭議的結果落實非?？粗?，既在行政復議決定的基礎上，如果行政復議機關已經明晰且回應了申請人的真實利益訴求，那么被申請人如何改正或者落實復議決定就具有關鍵意義。鑒于此，行政復議機關應根據決定情形的不同督促被申請人限期嚴格執(zhí)行復議決定，如督促行政機關依法履行職責，變更原行政行為，在撤銷行政行為后責令被申請人重新作出行政行為，以及糾正違法行政行為。檢察機關在行政復議決定的“執(zhí)行階段”可以積極發(fā)揮作用，協助監(jiān)督行政復議被申請人嚴格執(zhí)行復議決定，履行行政檢察監(jiān)督職能。如果被申請人嚴格執(zhí)行了復議決定，那么就意味著申請人的利益訴求已經被落實，這不僅可避免后續(xù)的行政訴訟程序，行政爭議也在復議階段得到解決，符合“實質性”的制度內涵和價值。

（二）通過執(zhí)行解決超出法定限度的訴求

行政復議申請人是自身利益的最佳判斷者，真正關心的是自己預判的權益能否成為現實。因此在實踐中存在這樣一類情況，即由于行政復議申請人片面追求自身利益，其訴求明顯超出合法利益的限度，根本無法在復議決定中體現，申請人也不接受任何內容的行政復議決定，被申請人即便嚴格執(zhí)行了復議決定，爭議依舊未化解。對于上述情況，復議機關不可簡單地告知申請人直接訴訟，應在依法作出復議決定的前提下，積極對決定中已被明確的、有利于申請人的利益訴求予以落實，在基本層面實現申請人的合法權利，同時對于超出法定范圍的訴求予以說明和解釋，并告知申請人私自強行實現非法訴求的法律后果。對于一些涉及基本民生的托底型案件，申請人不會止步于行政復議，這就需要復議機關發(fā)揮行政優(yōu)勢，積極聯絡訴求涉及的對應部門、申請人居住地的基層政府、村居委等主體與申請人進一步溝通，檢察機關可以參與釋法說理，在合法性基礎上最大限度地平息申請人超出法定限度的訴求。

（三）責令行政機關積極承擔補償賠償責任

根據行政復議決定的內容，如果確認違法，那么應考慮進一步強化確認違法的后果責任，責令被申請人積極主動采取補救措施和承擔賠償責任，實現違法行為的“應賠盡賠”，推動申請人利益訴求的真正落地，而對于合法的行政決定被撤回或變更，但已經造成實際損失的，應當予以補償，做到“應補盡補”，實現對申請人既有利益的救濟。檢察機關在此階段可以提出檢察建議、制發(fā)糾正違法通知書來進行法律監(jiān)督，這對行政機關積極履行職責具有強力的推動作用，亦是行政機關怠于履行生效法律文書時有效的督促手段。可以說，行政復議申請人整體上為理性群體，在復議機關客觀公正依法做出決定后，其合理訴求一定滿足的情況下，多數人不會執(zhí)意進入后續(xù)程序［7］，行政實體法律關系經由復議決定的作出與執(zhí)行獲得了實質處理。

從行政復議的實效來看，能夠通過行政復議有效化解行政爭議的，就盡量在行政復議中實現案結事了。［8］因此在行政復議的最后步驟，即行政復議決定執(zhí)行層面，應當強化其機制功能，積極推動決定的落實，在決定執(zhí)行的過程中體現實質性化解爭議的效果。

四、注重行政復議與訴訟銜接機制

如果行政復議決定的執(zhí)行效果未達到預期，申請人的利益訴求未獲滿足，那么申請人很大可能會繼續(xù)尋求行政訴訟與其他渠道的權利救濟，這就需要提供一種重要的銜接機制，以推動行政爭議在訴訟程序中獲得實質性化解的可能性。

（一）嚴格限定復議終局性案件的范圍

在行政復議案件中，存在一些由法律規(guī)定的復議終局性案件，無法進入行政訴訟環(huán)節(jié)。從客觀角度出發(fā)，復議終局理論上剝奪了行政復議申請人的訴權，不符合司法最終救濟原則，倘若行政復議決定的合法性與合理性無法得到充分保障，那么就應當允許申請人通過訴訟途徑提出質疑，“即使在已經盡可能保證復議機構和人員的公正性的情況下，行政復議也不應該成為終局決定，因為不管如何，行政復議畢竟是在行政系統(tǒng)內解決行政爭議，因此必須賦予公民在不服復議決定時再向法院提起行政訴訟的權利”。［9］基于此，法律應當嚴格限定終局性的行政復議案件種類，最大程度打通復議進入訴訟的維權渠道，為更好銜接行政訴訟打造基礎性條件。此外，補強監(jiān)督的定位要求行政檢察能夠及時填補行政監(jiān)督體系中的缺陷。［10］對于無法進入訴訟程序的行政復議案件，導入行政檢察監(jiān)督職能，能夠彌補行政訴訟監(jiān)督的缺位，保障公民充分獲得權利救濟的權利，為行政爭議獲得行政檢察化解的機會。

（二）建立信息共享配合協作機制

在實踐中，行政爭議有時呈現行刑交叉、民行交叉等復雜多元的表現形式，如果通過行政復議僅對申請人的行政案件訴求予以回應，那么行政復議程序的終結將會導致矛盾糾紛在實體上延續(xù)。因此，為在行政復議中有效開展實質性化解工作，一攬子解決多種爭議，復議機關與檢察機關可以探索形成行政案件、刑事案件與民事案件信息共享、聯動機制。行刑銜接是行政權與司法權共同參與社會治理的制度體現，能夠作為行刑交叉領域爭議化解協作機制的重要切入口。此外，公益訴訟檢察的案件范圍正在逐步拓寬，探索行政復議與公益訴訟檢察制度銜接將為復議機關與檢察機關整合法律資源、共同化解行政爭議提供新的可能。

綜上，行政爭議在行政復議程序中得到實質性化解，直接體現了行政復議化解爭議的主渠道作用。鑒于此，圍繞實質性化解行政爭議，復議機關應當積極發(fā)揮行政復議工作中四種機制的功能，并與檢察機關共同完成法律監(jiān)督職能在行政復議制度中的功能鑲嵌，力求在相應的階段有效實現對應的機制效果，最終實現行政爭議的實質性化解。

*上海市崇明區(qū)司法局行政復議科［200085］

［1］ 《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》：中華人民共和國中央人民政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/02/content_5629060.htm，最后訪問日期：2022年11月23日。

［2］ 徐運凱：《行政復議法修改對實質性解決行政爭議的回應》，《法學》2021年第６期。

［3］ 參見龐雷：《行政復議化解行政爭議類型化研究》，《行政法學研究》2021年第4期。

［4］ 練育強：《功能與結構視野下的行政復議制度變革》，《法學》2021年第6期。

［5］ 參見韓成軍：《具體行政行為檢察監(jiān)督的制度構架》，《當代法學》2014年第5期。

［6］ 參見王萬華：《行政復議法的修改與完善———以實質性解決行政爭議為視角》，《法學研究》2019年第5期。

［7］ 參見莫于川、楊震：《行政復議法的主渠道定位》，《中國政法大學學報》2021年第6期。

［8］ 參見周佑勇：《行政復議的主渠道作用及其制度選擇》，《法學》2021年第6期。

［9］ 應松年：《把行政復議制度建設成為我國解決行政爭議的主渠道》，《法學論壇》2011年第5期。

［10］ 參見陳家勛：《行政檢察：國家行政監(jiān)督體系中的補強力量》，《現代法學》2020年第6期。