基層檢察院做好新時(shí)代公益訴訟檢察工作的舉措

李光菊

摘 要：公益訴訟檢察作為以司法手段保護(hù)公益、促進(jìn)國家治理的重要制度安排，在助力實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用?；鶎庸嬖V訟檢察工作經(jīng)過實(shí)踐發(fā)展，取得了較好成效，但面對(duì)新形勢新要求也遇到辦案人員專業(yè)能力不足、調(diào)查取證難、新領(lǐng)域案件立案條件難以精準(zhǔn)把握等問題，需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步強(qiáng)化系統(tǒng)思維，依法能動(dòng)履職，從進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)、完善辦案機(jī)制、加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合、推動(dòng)立法等方面開展工作，更好發(fā)揮公益訴訟檢察制度的獨(dú)特價(jià)值，維護(hù)好國家和社會(huì)公共利益。

關(guān)鍵詞：公益訴訟檢察 能動(dòng)履職 公共利益

基層檢察院是檢察工作的基礎(chǔ)，承擔(dān)了主要的辦案任務(wù)，做好基層公益訴訟檢察工作有助于落實(shí)好黨的二十大精神要求。本文以安徽省蕪湖市鏡湖區(qū)人民檢察院（以下簡稱“鏡湖區(qū)院”）公益訴訟檢察近年司法實(shí)踐為視角，思考如何進(jìn)一步做好新時(shí)代公益訴訟檢察工作。

一、基層公益訴訟檢察司法實(shí)踐

近年來，鏡湖區(qū)院全面落實(shí)黨中央、最高檢關(guān)于公益訴訟檢察工作的決策部署，結(jié)合本地實(shí)際，堅(jiān)持以人民為中心，持續(xù)推進(jìn)公益訴訟檢察工作，促進(jìn)依法行政，守護(hù)人民群眾美好生活，努力維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。鏡湖區(qū)院單獨(dú)設(shè)立了公益訴訟檢察部門，現(xiàn)有人員6人，占院總?cè)藬?shù)的6.8%，其中員額檢察官2人、檢察輔助人員、書記員4人，平均年齡36歲。公益訴訟檢察辦案組被評(píng)為2020年度全國優(yōu)秀辦案團(tuán)隊(duì)。

（一）辦案規(guī)模和辦案領(lǐng)域不斷擴(kuò)大

公益訴訟辦案領(lǐng)域從2015年7月試點(diǎn)開始的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓四個(gè)領(lǐng)域，到目前，已拓展包括英烈保護(hù)、安全生產(chǎn)、未成年人保護(hù)等在內(nèi)的九個(gè)新領(lǐng)域。近年來，鏡湖區(qū)院加大法定領(lǐng)域辦案力度，積極探索新領(lǐng)域案件辦理。從辦案規(guī)?？?，辦案數(shù)量呈逐年上升趨勢，由2018年的33件上升至2022年的135件，辦案數(shù)量增長4.1倍。從辦案領(lǐng)域看，2018年主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓3個(gè)領(lǐng)域，經(jīng)過探索實(shí)踐，已覆蓋到國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、英烈保護(hù)、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、未成年人保護(hù)等法定領(lǐng)域，同時(shí)探索辦理了文物保護(hù)、老年人權(quán)益保護(hù)、公共衛(wèi)生3個(gè)領(lǐng)域。其中，從辦案數(shù)量占比看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全占66.2%，安全生產(chǎn)領(lǐng)域占10%，國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等其他領(lǐng)域占23.8%。從辦案結(jié)構(gòu)看，行政公益訴訟案件315件，占74.5%，民事公益訴訟案件108件，占25.5%。

（二）多元化辦案模式助力辦案效果提升

公益訴訟檢察是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要職能，如何充分發(fā)揮該項(xiàng)職能，需要不斷探索新的辦案模式、方法，要積極運(yùn)用檢察一體化、公開聽證、引入社會(huì)監(jiān)督等工作機(jī)制促進(jìn)辦案效果提升。鏡湖區(qū)院發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，整合內(nèi)部辦案資源，在公益訴訟案件線索移送、卷宗材料調(diào)取、調(diào)查取證等方面強(qiáng)化協(xié)作配合，形成整體合力。同時(shí)在蕪湖市檢察院上下一體化辦案機(jī)制的引領(lǐng)下，有力解決了辦案中遇到的諸多難題，先后辦理了多起在全國、全省有影響的重大案件。如辦理的最高檢掛牌督辦的“1.26”李某等人跨省傾倒固體廢物污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案［1］，省、市、區(qū)三級(jí)檢察機(jī)關(guān)共同會(huì)商解決了辦案中遇到的民事被告確定、生態(tài)賠償金數(shù)額計(jì)算、因果關(guān)系認(rèn)定等難題，訴請(qǐng)的1302萬元生態(tài)環(huán)境賠償金全部賠償?shù)轿唬摪副辉u(píng)為2018年度全國檢察機(jī)關(guān)“十大公益訴訟典型案例”和全國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟全面實(shí)施五周年“好案件”。在辦理本案過程中，注重利用“外腦”，對(duì)生態(tài)環(huán)境、食品藥品等領(lǐng)域?qū)I(yè)性問題，邀請(qǐng)?zhí)匮麢z察官助理參與輔助辦案。對(duì)疑難復(fù)雜案件，通過公開聽證，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員作為聽證員參與辦案，廣泛聽取意見和建議。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2022年鏡湖區(qū)院開展公開聽證、邀請(qǐng)?zhí)匮麢z察官助理等參與辦案33件，占全年案件24.4%。辦案模式的優(yōu)化，提升了辦案效果，五年來，共督促追繳國有土地使用權(quán)出讓金10.22億元，國有財(cái)產(chǎn)143萬元，督促賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)賠償金4073萬元，在個(gè)人信息保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域也取得較好成效。

（三）檢察協(xié)同共治更加緊密有力

檢察公益訴訟是協(xié)同之訴、督促之訴，最高檢提出“雙贏多贏共贏”理念，在維護(hù)國家和社會(huì)公共利益上，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)目標(biāo)一致。鏡湖區(qū)院牢固樹立協(xié)作共贏的理念，推動(dòng)區(qū)政府出臺(tái)《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟檢察工作的意見》，依托“府檢聯(lián)動(dòng)”平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)與區(qū)市場監(jiān)督管理局、區(qū)河長辦、田長辦等會(huì)簽了關(guān)于加強(qiáng)食品安全、河流保護(hù)、耕地保護(hù)等協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)了守護(hù)公益合力。圍繞長江大保護(hù)，與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)建立辦案協(xié)作機(jī)制，通過“嚴(yán)懲+修復(fù)”，刑事、公益訴訟齊發(fā)力，對(duì)在長江非法采礦、污染長江生態(tài)環(huán)境、非法捕撈水產(chǎn)品等114件案件提起刑事附帶民事公益訴訟，督促當(dāng)事人賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。踐行恢復(fù)性司法理念，通過增殖放流、補(bǔ)植復(fù)綠等措施促進(jìn)長江生態(tài)環(huán)境修復(fù)，培育的“鏡衛(wèi)皖江”品牌被安徽省檢察院評(píng)為基層檢察院建設(shè)品牌。堅(jiān)持訴源治理，將辦案職能向社會(huì)治理延伸，推動(dòng)建立完善相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域治理體系。如針對(duì)中小學(xué)校園保安力量不足暴露出的管理問題，撰寫調(diào)研報(bào)告，推動(dòng)區(qū)政府將校園輔警隊(duì)伍建設(shè)作為為民辦實(shí)事“暖民心”工程，護(hù)航校園安全。

（四）人民群眾的認(rèn)可度越來越高

公益訴訟檢察與人民群眾切身利益密切相關(guān)，做好這項(xiàng)工作，最能體現(xiàn)執(zhí)法為民工作目標(biāo)。鏡湖區(qū)院堅(jiān)持以人民為中心，通過加強(qiáng)宣傳，不斷提高人民群眾對(duì)公益訴訟工作的知曉度，利用鏡湖檢察微信公眾號(hào)開通“公益訴訟隨手拍”，接受群眾舉報(bào)，為民及時(shí)解決了噪音污染、施工揚(yáng)塵、占道經(jīng)營、消防安全等方面問題。如2022年10月，針對(duì)轄區(qū)多個(gè)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目施工單位在施工過程中，未采取有效的防塵降塵措施，導(dǎo)致道路、大氣污染嚴(yán)重，居民反復(fù)投訴的情況，鏡湖區(qū)院通過調(diào)查、取證，開展“公益訴訟督促治理施工揚(yáng)塵污染專項(xiàng)行動(dòng)”，向區(qū)城管、住建、所屬街道及項(xiàng)目建設(shè)單位發(fā)出檢察建議，并協(xié)同相關(guān)部門多次開展回訪、督促整改，同時(shí)邀請(qǐng)人民檢察員參與監(jiān)督，通過持續(xù)監(jiān)督，有效督促問題的整改。

二、做好基層公益訴訟檢察工作遇到的難點(diǎn)

公益訴訟檢察工作在各方高度重視下，五年來的司法實(shí)踐取得了一些成績，但相比刑事、民事等其他檢察業(yè)務(wù)工作，起步較晚，還在不斷探索、完善中?；鶎訖z察院在實(shí)踐中也遇到了困難和問題，需要不斷的加以改進(jìn)。

（一）執(zhí)法辦案能力不足

公益訴訟辦案領(lǐng)域在不斷的拓展之中，涉及新領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)和法律法規(guī)、以及規(guī)范性文件較多，同時(shí)對(duì)檢察人員線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、溝通協(xié)調(diào)、庭審應(yīng)對(duì)、溯源治理等方面的業(yè)務(wù)能力提出新要求，辦案人員存在知識(shí)不全面、專業(yè)能力不足的問題，部分檢察人員業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力尚不能完全適應(yīng)工作需要。

（二）調(diào)查取證保障措施不夠

《人民檢察院組織法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》均規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合，但沒有規(guī)定相應(yīng)的強(qiáng)制措施，法律規(guī)定相對(duì)原則。辦案人員對(duì)拖延、拒絕配合的相關(guān)單位或個(gè)人，因沒有強(qiáng)制性措施作保障，往往無所適從，影響了檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)威和辦案效果。

（三）外部協(xié)作機(jī)制作用發(fā)揮不充分

公益訴訟檢察需要檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作配合，同向發(fā)力。目前，基層檢察院內(nèi)部及上下一體化辦案機(jī)制較為健全，實(shí)現(xiàn)了線索及時(shí)移送、辦案相互配合、信息共享等。在對(duì)外協(xié)作上，檢察機(jī)關(guān)雖然與相關(guān)行政機(jī)關(guān)建立了協(xié)作機(jī)制，但是覆蓋面不廣、深度融合不夠，有些制度還停留在紙面上，實(shí)際推動(dòng)落實(shí)的具體舉措不多，作用發(fā)揮不充分。

（四）科技賦能檢察辦案不夠

目前，案件線索主要依靠檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門移送、檢察人員自己查找發(fā)現(xiàn)，群眾參與度不高，利用大數(shù)據(jù)智能分析篩查線索的方式在基層檢察院還沒有得到很好推廣應(yīng)用。調(diào)查取證方式單一，大多使用拍照、詢問等傳統(tǒng)方式，無人機(jī)、快速檢測等高科技設(shè)備在調(diào)查取證環(huán)節(jié)應(yīng)用率低。

三、做好基層公益訴訟檢察工作的建議

最高檢圍繞落實(shí)黨的二十大精神，就公益訴訟檢察工作作出了一系列新部署、提出了新舉措、新要求?；鶎訖z察院是整個(gè)檢察工作的基礎(chǔ)，可以從以下五個(gè)方面著力加強(qiáng)公益訴訟檢察工作。

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升執(zhí)法辦案能力

做好公益訴訟檢察工作，隊(duì)伍是關(guān)鍵。要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平法治思想為指引，加強(qiáng)政治建設(shè)，胸懷“國之大者”，增強(qiáng)依法履職的政治自覺、法治自覺、檢察自覺。要選優(yōu)配強(qiáng)公益訴訟檢察隊(duì)伍，解決有人干事、干好事、干成事的問題。要將最高檢提出的“雙贏多贏共贏”“持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督”“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”等公益訴訟執(zhí)法理念融入到辦案全過程、各環(huán)節(jié)。要著力加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，特別是加強(qiáng)對(duì)新領(lǐng)域案件辦理的學(xué)習(xí)、研究，與相關(guān)行政機(jī)關(guān)密切溝通，不斷提升新領(lǐng)域案件辦理能力，引導(dǎo)檢察官以“求極致”的精神辦好每個(gè)案件。要通過建立科學(xué)合理的考評(píng)機(jī)制，激發(fā)檢察干警內(nèi)生動(dòng)力，著力提升工作的責(zé)任感和價(jià)值感。

（二）規(guī)范新領(lǐng)域案件立案標(biāo)準(zhǔn)，做到依法監(jiān)督

通過總結(jié)公益訴訟實(shí)踐，筆者認(rèn)為公益訴訟檢察新領(lǐng)域案件的立案條件可以參考以下四個(gè)方面：（1）國家利益或社會(huì)公共利益遭受嚴(yán)重侵害或存在重大侵害風(fēng)險(xiǎn)，人民群眾反映強(qiáng)烈；（2）現(xiàn)有行政執(zhí)法制度嚴(yán)重失靈或存在明顯短板，難以有效解決公益損害問題；（3）侵害行為違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，具有明顯的違法性；（4）沒有其他適格主體可以提起訴訟，難以通過其他途徑有效實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)。對(duì)公益侵害應(yīng)作審慎理解，需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的判斷分析，把握好依法、謙抑、有限監(jiān)督原則，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)損害結(jié)果的，需要達(dá)到嚴(yán)重侵害的程度，嚴(yán)重性的判斷可以結(jié)合違法行為人的違法時(shí)間長短、主觀惡性，造成的人身損害或財(cái)產(chǎn)損失、涉及到的范圍、對(duì)社會(huì)造成的負(fù)面影響等統(tǒng)籌把握。

（三）堅(jiān)持抓好執(zhí)法辦案，回應(yīng)群眾訴求

公益訴訟檢察作用的發(fā)揮、價(jià)值的體現(xiàn)，關(guān)鍵是要通過一個(gè)個(gè)案件的辦理，解決人民群眾的煩心事揪心事，回應(yīng)人民群眾的訴求。基層檢察院要始終立足于辦案這個(gè)主責(zé)主業(yè)不動(dòng)搖，不斷以辦案回應(yīng)人民群眾的關(guān)切。要進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制的建立，通過“府檢聯(lián)動(dòng)”，加強(qiáng)在線索移送、公益保護(hù)宣傳、共同守護(hù)公益等方面的聯(lián)動(dòng)，形成守護(hù)公益合力。要加大科技投入，提升科技設(shè)備、大數(shù)據(jù)在線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、庭審等辦案中的輔助作用，提升公益訴訟辦案的科技化水平。要重點(diǎn)聚焦人民群眾身邊生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域案件的辦理，結(jié)合各地實(shí)際，可積極穩(wěn)妥探索法定領(lǐng)域外公益訴訟案件的辦理。要發(fā)揚(yáng)斗爭精神，通過持續(xù)開展“回頭看”，對(duì)拒不整改、公共利益持續(xù)受損的，要堅(jiān)決提起訴訟，緊盯不放，直至推動(dòng)問題解決。

（四）強(qiáng)化系統(tǒng)思維，提升治理水平

檢察公益訴訟要立足服務(wù)大局，積極主動(dòng)履職盡責(zé)，深入融入推進(jìn)環(huán)境污染防治、長江大保護(hù)、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略實(shí)施要求，結(jié)合本地區(qū)黨委、政府推進(jìn)的重點(diǎn)工作，開展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。要強(qiáng)化系統(tǒng)思維，摒棄就案辦案、機(jī)械辦案的傳統(tǒng)模式，在辦案中要深入思考，加強(qiáng)訴源治理，主動(dòng)將公益訴訟辦案職能向社會(huì)治理領(lǐng)域延伸，探索實(shí)現(xiàn)“個(gè)案辦案——類案監(jiān)督——系統(tǒng)治理”的治理路徑，運(yùn)用“檢察建議+調(diào)研報(bào)告”辦案模式，為黨委政府及相關(guān)部門提供加強(qiáng)綜合治理的建議參考，推動(dòng)健全完善相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域治理體系建設(shè)，切實(shí)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。

（五）加強(qiáng)調(diào)查研究，積極努力推動(dòng)立法

公益訴訟專門立法是落實(shí)保障“完善公益訴訟制度”的重要內(nèi)容，也是滿足實(shí)踐發(fā)展需要，破解制度發(fā)展瓶頸的客觀要求?；鶎訖z察院承擔(dān)了主要的公益訴訟辦案工作，在實(shí)踐中遇到的問題也最多，如何更好推進(jìn)公益訴訟檢察發(fā)展，作為基層檢察院要有全局觀、大局觀，加強(qiáng)思考，深入研究。針對(duì)辦案過程中遇到的調(diào)查保障措施不夠、辦案程序不完善、公益訴訟賠償金管理不規(guī)范等問題，要深入總結(jié)，加強(qiáng)分析，提出切實(shí)可行的立法建議，以此促進(jìn)公益訴訟立法的科學(xué)性、合理性、有效性。

*安徽省蕪湖市鏡湖區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長、三級(jí)高級(jí)檢察官［340202］