試點(diǎn)治理的邏輯：一個(gè)分析框架及其應(yīng)用*

符 平 韓繼翔

引 言

黨的二十大報(bào)告指出，最近十年來(lái)，我國(guó)全面深化改革，“各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度框架基本建立，許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)……國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高”。①習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代 表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社2022 年，第9 頁(yè)。從實(shí)踐來(lái)看，順應(yīng)治理新形勢(shì)的治理模式創(chuàng)新既是改革開放持之以恒的探索方向，也是提升治理效能的重要路徑。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家治理的諸多領(lǐng)域通過(guò)治理模式創(chuàng)新取得了顯著成效，如公共醫(yī)療改革、財(cái)政制度改革、重大災(zāi)害治理等，同時(shí)還有基層政府的治理模式變革和非常規(guī)治理機(jī)制的變遷。②陳麗君、童雪明：《科層制、整體性治理與地方政府治理模式變革》，《政治學(xué)研究》2021 年第1 期。從相對(duì)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史進(jìn)程來(lái)看，改革開放以來(lái)我國(guó)通過(guò)局部試點(diǎn)推動(dòng)整體改革的路徑，已被實(shí)踐證明契合改革需要并取得非凡成就。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)再到政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)等，無(wú)一例外都采取了“試點(diǎn)”這一創(chuàng)新機(jī)制。

在改革開放的話語(yǔ)體系中，試點(diǎn)既被視作改革的重要任務(wù)，更是重要方法。試點(diǎn)能否邁開步子、蹚出路子，直接關(guān)系改革成效。①習(xí)近平：《樹立改革全局觀積極探索實(shí)踐發(fā)揮改革試點(diǎn)示范突破帶動(dòng)作用》，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http://www.scio.gov.cn/ 31773/31774/31783/Document/1436840/1436840.htm, 2022-01-14。就此而言，試點(diǎn)是破除改革障礙的重要途徑，可作為解決政策梗阻問(wèn)題、盤活治理效能的創(chuàng)新性治理模式?？梢哉f(shuō)，試點(diǎn)背后反映了國(guó)家的政策試驗(yàn)?zāi)芰?，甚至也是?guó)家創(chuàng)新能力、學(xué)習(xí)能力和適應(yīng)能力的制度基礎(chǔ)。②王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008 年第6 期；韓博天：《中國(guó)經(jīng) 濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》2008 年第5 期。正因如此，試點(diǎn)所具有的獨(dú)特治理特征和制度優(yōu)勢(shì)成為觀察和理解中國(guó)改革何以取得成功的重要視角。以往研究中，試點(diǎn)要么被理解為治理創(chuàng)新的微觀機(jī)制，要么被視作治理制度本身。機(jī)制視角常局限于具體的試點(diǎn)策略，而制度視角在某種意義上只能捕捉到作為治理模式的試點(diǎn)行動(dòng)的靜態(tài)面向，很難顧及試點(diǎn)運(yùn)作的多樣性特征。單一地將試點(diǎn)理解為非此即彼的機(jī)制或制度，并不能充分呈現(xiàn)試點(diǎn)概念豐富的理論內(nèi)涵。因而，試點(diǎn)制的理論框架應(yīng)同時(shí)將機(jī)制思維和制度思維納入考量。③“試點(diǎn)制”和“試點(diǎn)治理”的含義雖然沒有根本差異，但從某種意義上來(lái)說(shuō)“試點(diǎn)制”概念更多的是體現(xiàn)了將試點(diǎn)視為一種制 度的觀點(diǎn)，而“試點(diǎn)治理”概念則兼具制度和過(guò)程的意涵。本文在使用這兩個(gè)概念時(shí)將視具體語(yǔ)境做適當(dāng)區(qū)分。本文將在澄清試點(diǎn)治理的“機(jī)制—制度”雙重特征的基礎(chǔ)上，建構(gòu)試點(diǎn)治理作為一種創(chuàng)新治理模式的綜合性分析框架，并通過(guò)脫貧攻堅(jiān)中“學(xué)前學(xué)會(huì)普通話”行動(dòng)試點(diǎn)的案例分析闡明該框架的應(yīng)用意義。

一、作為政策創(chuàng)新機(jī)制和基礎(chǔ)治理制度的試點(diǎn)制

（一）作為政策創(chuàng)新機(jī)制的試點(diǎn)制

在機(jī)制分析視角下，試點(diǎn)被視為一類自下而上實(shí)現(xiàn)制度變遷的創(chuàng)新機(jī)制。在改革政策內(nèi)容中，“試點(diǎn)”的外延可包括改革和治理實(shí)踐中具有試驗(yàn)探索性質(zhì)的各類舉措。通常情況下，改革是由中央政府設(shè)計(jì)并自上而下推動(dòng)完成。但中央政府往往難以掌握政策制定所需的完備信息，特別是政策有效實(shí)施的前提條件，因而采取試點(diǎn)的方式探索政策創(chuàng)新是富有成效的一種路徑選擇。試點(diǎn)有時(shí)是自下而上的政策創(chuàng)新和發(fā)展路徑創(chuàng)新，當(dāng)試點(diǎn)成效凸顯后便有機(jī)會(huì)通過(guò)國(guó)家力量形成正式制度，并在更大范圍發(fā)揮作用。有學(xué)者指出，在解釋中國(guó)私營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，自下而上的內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)制度相對(duì)于國(guó)家授權(quán)的（state-mandated）規(guī)則和政策具有更大的因果解釋力。④Victor Nee, Sonja Opper, Capitalism from Below:Markets and Institutional Change in China, Cambridge, MA:Harvard University Press, 2012, p.16.已有研究中，試點(diǎn)常以政策試驗(yàn)、政策創(chuàng)新和政策擴(kuò)散等的同義詞形式出現(xiàn)。其中，政策試驗(yàn)研究關(guān)注政策制定的全過(guò)程，認(rèn)為地方政府在轄區(qū)內(nèi)的試點(diǎn)會(huì)影響中央政府對(duì)政策成效的判斷，進(jìn)而影響政策內(nèi)容。⑤Charles R. Shipan, Craig Volden, “Bottom-up Federalism:The Diffusion of Antismoking Policies from US Cities to States”, American Journal of Political Science, Vol.50, No.4, 2006, pp.825-843.試點(diǎn)在政策制定過(guò)程中常扮演“糾錯(cuò)”角色，并起到“吸取教訓(xùn)”的作用。這意味著，不論政策試驗(yàn)成功與否，各級(jí)政府（包括試點(diǎn)區(qū)）都能從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，并根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)調(diào)整政策內(nèi)容。

不同于政策試驗(yàn)的全過(guò)程研究，政策擴(kuò)散研究側(cè)重探尋試點(diǎn)政策得以在更大范圍內(nèi)實(shí)施的各類機(jī)制。試點(diǎn)的推廣過(guò)程兼具水平和垂直擴(kuò)散特征，政策擴(kuò)散在同級(jí)政府內(nèi)和跨級(jí)政府間都有發(fā)生。⑥Virginia Gray, “Innovation in the States:A Diffusion Study”, American Political Science Review, Vol.67, No.4, 1973, pp.1174-1185.多層級(jí)行政體制中的政策擴(kuò)散具有多種機(jī)制，分別是同級(jí)政府之間的政策學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)和模仿，以及上下級(jí)政府之間的強(qiáng)制和合法性認(rèn)同。⑦Charles R. Shipan, Craig Volden, “The Mechanisms of Policy Diffusion”, American Journal of Political Science, Vol.52, No.4, 2008, pp.840-857; 張勇杰：《漸進(jìn)式改革中的政策試點(diǎn)機(jī)理》，《改革》2017 年第9 期。事實(shí)上，上下級(jí)政府之間同樣適用相互學(xué)習(xí)和模仿的機(jī)制。擴(kuò)散機(jī)制的具體成效又受限于多種因素，既有政策屬性和政策內(nèi)容等內(nèi)部因素，也有地方經(jīng)濟(jì)狀況和政府競(jìng)爭(zhēng)等外部因素。⑧Wen-Hsuan Tsai, Nicola Dean, “Experimentation Under Hierarchy in Local Conditions:Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan”, The China Quarterly, Vol.218, 2014, pp.339-358; Frances S. Berry, William D. Berry, “Tax Innovation in the States:Capitalizing on Political Opportunity”, American Journal of Political Science, Vol.36, No.3, 1992, pp.715-742.在外部因素中，中央或上級(jí)政府出臺(tái)政策與否會(huì)直接影響地方政府的政策選擇；地理鄰近所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)促使地方政府選擇推行與鄰近區(qū)域相似的政策；地方政府內(nèi)部如經(jīng)濟(jì)狀況和政治流動(dòng)情況等也會(huì)影響政策擴(kuò)散的形式和進(jìn)程。①Charles R. Shipan, Craig Volden, “Policy Diffusion:Seven Lessons for Scholars and Practitioners”, Public Administration Review, Vol.72, No.6, 2012, pp.788-796；王賢彬、徐現(xiàn)祥：《地方官員來(lái)源、去向、任期與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——來(lái)自中國(guó)省長(zhǎng)省委書記的證據(jù)》， 《管理世界》2008 年第3 期。簡(jiǎn)言之，政策擴(kuò)散研究揭示了影響試點(diǎn)政策推廣成效的各類因素與具體的擴(kuò)散機(jī)制。

作為政策創(chuàng)新機(jī)制的試點(diǎn)制研究始于對(duì)自上而下式政策制定機(jī)制的批判，也論證了自下而上式創(chuàng)新機(jī)制的有效性。不僅如此，此類研究還揭示了試點(diǎn)制的運(yùn)作機(jī)制和若干重要特征，如自下而上的創(chuàng)新機(jī)制、政策擴(kuò)散機(jī)制、多層級(jí)政府的組織形式、試點(diǎn)過(guò)程的不確定性和復(fù)雜性，等等。盡管如此，這些研究卻并未就試點(diǎn)所包含的階段特征形成共識(shí)。在政治學(xué)的相關(guān)研究中，試點(diǎn)一般只涉及“由點(diǎn)到面”的試驗(yàn)階段，而社會(huì)學(xué)研究中的試點(diǎn)指涵括試驗(yàn)和推廣階段的整個(gè)治理過(guò)程。試點(diǎn)在各階段會(huì)采用不同的治理機(jī)制，因而階段劃分差異會(huì)影響試點(diǎn)概念的內(nèi)涵和外延，已有研究自然無(wú)法就試點(diǎn)概念形成有效對(duì)話。更為重要的是，這些研究多是從治理主體的行為策略中理解試點(diǎn)，如上級(jí)政府在比較各地試點(diǎn)成效中選擇合適的治理方案，下級(jí)政府發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)選擇性實(shí)施部分試點(diǎn)內(nèi)容，同級(jí)政府會(huì)按照上級(jí)政府安排或自身?xiàng)l件復(fù)制已有經(jīng)驗(yàn)。盡管機(jī)制視角下的一些研究提出了不同類型的試點(diǎn)機(jī)制，②Xufeng Zhu, Hui Zhao, “Experimentalist Governance with Interactive Central-Local Relations:Making New Pension Policies in China”, Policy Studies Journal, Vol.49, No.3, 2018, pp.13-36；韓博天：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》2008 年第5 期。但其在試點(diǎn)制的基礎(chǔ)理論及治理制度層面對(duì)基層試點(diǎn)治理運(yùn)行邏輯的探討仍不充分。

（二）作為基礎(chǔ)治理制度的試點(diǎn)制

在制度分析視角下，試點(diǎn)被認(rèn)為是上級(jí)政府為積累改革經(jīng)驗(yàn)和檢驗(yàn)政策效果，同時(shí)突破障礙和緩沖壓力，在一定時(shí)期和特定范圍內(nèi)開展的具有試驗(yàn)性質(zhì)的治理行動(dòng)。③江小涓：《江小涓學(xué)術(shù)自傳》，廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社2020 年，第106—114 頁(yè)；馮猛：《目標(biāo)權(quán)衡與過(guò)程控制：地方政府 創(chuàng)新的行為邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2020 年第2 期。與機(jī)制視角分析不同，將試點(diǎn)作為基礎(chǔ)治理制度的研究認(rèn)為試點(diǎn)是一類試驗(yàn)主義治理模式，主要關(guān)注試點(diǎn)的治理邏輯和治理結(jié)構(gòu)。④Christine Overdevest, Jonathan Zeitlin, “Assembling an Experimentalist Regime:Transnational Governance Interactions in the Forest Sector”, Regulation & Governance, Vol.8, No.1, 2014, pp.22-48.試點(diǎn)制具有“中央—地方”二元層級(jí)治理結(jié)構(gòu)，地方政府在該治理結(jié)構(gòu)中擁有部分自由裁量權(quán)，可自行選擇試點(diǎn)內(nèi)容和工具。但地方政府所做選擇必須符合中央政府的政策目標(biāo)，部分試點(diǎn)推廣也被視為中央政府“選擇性控制”的結(jié)果。⑤劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——中國(guó)改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時(shí)代》2010 年第4 期；Hongbin Cai, Daniel Treisman, “Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle?”, World Politics, Vol.58, No.4, 2006, pp.505-535.治理邏輯體現(xiàn)在治理目標(biāo)和治理過(guò)程中。在治理目標(biāo)上，試點(diǎn)制常追求“試錯(cuò)”與“驗(yàn)真”兩類治理目標(biāo)。前者借由試驗(yàn)和比較機(jī)制實(shí)現(xiàn)，即先通過(guò)試驗(yàn)剔除與目標(biāo)不相符的方案，再?gòu)目尚蟹桨钢羞x擇最優(yōu)解；后者強(qiáng)調(diào)試驗(yàn)結(jié)果與試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的一致性。⑥胡鞍鋼：《頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過(guò)河”》，《人民論壇》2012 年第9 期；Xufeng Zhu, Youlang Zhang, “Political Mobility and Dynamic Diffusion of Innovation:The Spread of Municipal Pro-Business Administrative Reform in China”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.26, No.3, 2015, pp.535–551; Jens Ludwig, Jeffrey R. Kling, Sendhil Mullainathan, “Mechanism Experiments and Policy Evaluations”, Journal of Economic Perspectives, Vol.25, No.3, 2011, pp.17-38.在政策制定過(guò)程中，試點(diǎn)制的治理邏輯體現(xiàn)為遵循“中央制定政策—地方試點(diǎn)—中央修訂政策”的制度化路徑。⑦李潔：《農(nóng)村改革過(guò)程中的試點(diǎn)突破與話語(yǔ)重塑》，《社會(huì)學(xué)研究》2016 年第3 期；韓博天：《中國(guó)異乎常規(guī)的政策制定過(guò)程： 不確定情況下反復(fù)試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》2009 年第7 期；周望：《如何“先試先行”?——央地互動(dòng)視角下的政策試點(diǎn)啟動(dòng)機(jī)制》， 《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013 年第5 期。循此路徑，中央雖已有明確的發(fā)展方向或目標(biāo)，但尚未掌握統(tǒng)一的具體實(shí)踐策略，故先在部分地區(qū)嘗試性運(yùn)作，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后向全國(guó)推廣展開。在此意義上，對(duì)試驗(yàn)和推廣階段的涵蓋是試點(diǎn)治理研究的應(yīng)有之義。

試點(diǎn)制的關(guān)鍵邏輯在試驗(yàn)階段表現(xiàn)為以降低治理風(fēng)險(xiǎn)和成本為目標(biāo)的試驗(yàn)邏輯。不論基于何種治理目標(biāo)，試點(diǎn)都有不確定性的特性，通過(guò)小規(guī)模的試點(diǎn)可預(yù)估改革實(shí)施的影響，從而把改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)限制在試驗(yàn)范圍內(nèi)。①劉軍強(qiáng)、胡國(guó)鵬、李振：《試點(diǎn)與實(shí)驗(yàn)：社會(huì)實(shí)驗(yàn)法及其對(duì)試點(diǎn)機(jī)制的啟示》，《政治學(xué)研究》2018 年第4 期。局部試驗(yàn)消耗的成本相較于全國(guó)性改革而言要更低，成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)塬@得制度上的更多收益。由于各地資源稟賦不同，地方政府在試驗(yàn)階段也會(huì)遵循因地制宜的原則推進(jìn)漸進(jìn)式改革。②Joesph Fewsmith, The Logic and Limits of Political Reform in China, New York:Cambridge University Press, 2013; Jeroen Van der Heijden, “Institutional Layering:A Review of the Use of the Concept”, Politics, Vol.31, No.1, 2011, pp.9-18.盡管如此，試點(diǎn)仍面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)：一是試點(diǎn)內(nèi)含的試錯(cuò)目標(biāo)即意味著試點(diǎn)并不必然產(chǎn)生成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)失敗及其原因的探索本身也嵌于試點(diǎn)的多重目標(biāo)之中；二是由于上級(jí)部門的偏好機(jī)制和下級(jí)部門的會(huì)意機(jī)制的存在，③符平：《市場(chǎng)體制與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)——農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化地區(qū)差異形成的社會(huì)學(xué)研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2018 年第1 期。試點(diǎn)對(duì)象的選擇無(wú)法完全保障代表性或典型性，這也可能導(dǎo)致試點(diǎn)失?。蝗歉鞣N原因致使試點(diǎn)成效評(píng)估產(chǎn)生偏差，進(jìn)而影響對(duì)試點(diǎn)成效的判斷和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的推廣。

在推廣階段，試點(diǎn)的治理目標(biāo)是推動(dòng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在非試點(diǎn)區(qū)的擴(kuò)散。這意味著，該階段的治理邏輯是在更大范圍內(nèi)保持施行內(nèi)容和試點(diǎn)工具。試點(diǎn)條件的一致性是實(shí)現(xiàn)推廣目標(biāo)的前提。推廣地區(qū)越能在資源稟賦、社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面與試點(diǎn)地區(qū)處于相同或相近水平，越有利于試點(diǎn)推廣。不僅如此，地方政府的變通行為會(huì)增加推廣階段的不確定性，因而各級(jí)政府還需采取多樣化策略來(lái)規(guī)范偏差行為，從而確保試點(diǎn)條件的一致性。④張翔：《基層政策執(zhí)行的“共識(shí)式變通”：一個(gè)組織學(xué)解釋》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019 年第4 期；施蕓卿：《一把尺子如何“量 到底”：基層治理中的制度硬化——以一個(gè)城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目為例》，《社會(huì)》2019 年第2 期。

試點(diǎn)既是某一領(lǐng)域政策試驗(yàn)機(jī)制的具體實(shí)踐，也體現(xiàn)為一種特定的治理結(jié)構(gòu)和治理邏輯。試點(diǎn)治理常常伴隨著“試點(diǎn)中試點(diǎn)”的治理過(guò)程，即在試點(diǎn)行動(dòng)中繼續(xù)采取先試點(diǎn)后推廣的方法，以實(shí)現(xiàn)整體的試點(diǎn)目標(biāo)。因此首先，只有在同一分析框架下納入對(duì)機(jī)制和制度的雙重特征的考量，才能更好地理解試點(diǎn)現(xiàn)象尤其是“試點(diǎn)中試點(diǎn)”這一做法。其次，在多數(shù)情況下基層是試點(diǎn)治理中的具體承載主體，試點(diǎn)中的基層治理機(jī)制是分析試點(diǎn)治理運(yùn)作邏輯的重要面向。以往研究常用“中央—地方”二元層級(jí)治理結(jié)構(gòu)來(lái)解釋試點(diǎn)如何運(yùn)作的問(wèn)題，并將地方政府所采取的行動(dòng)策略歸于統(tǒng)一的試點(diǎn)手段或治理邏輯，在一定程度上忽視了地方政府內(nèi)部各層級(jí)的互動(dòng)，特別是地方政府與更低層級(jí)的基層政府的互動(dòng)對(duì)于試點(diǎn)治理過(guò)程的影響。

二、試點(diǎn)治理的邏輯：一個(gè)擬議的綜合框架

從試點(diǎn)制與其他治理模式的比較中獲得對(duì)其獨(dú)特特征的理解，是構(gòu)建試點(diǎn)治理分析框架的基礎(chǔ)。試點(diǎn)制、項(xiàng)目制和常規(guī)科層制都是國(guó)家治理體系的組成部分，但三者的區(qū)別在以往研究中并未被清晰闡釋，有關(guān)試點(diǎn)的治理邏輯和運(yùn)作機(jī)制分析也多停留在套用科層制諸特征層面。試點(diǎn)作為漸進(jìn)式改革的重要載體，既有一套激勵(lì)和協(xié)調(diào)機(jī)制，也具備科層結(jié)構(gòu)。⑤Wei Liu,Wenzhao Li, “Divergence and Convergence in the Diffusion of Performance Management in China”, Public Performance & Management Review, Vol.39, No.3, 2016, pp. 630-654; Chenggang Xu, “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, Vol.49, No.4, 2011, pp.1076-1151; Charles F. Sabel, Jonathan Zeitlin, “Learning from Difference:The New Architecture of Experimentalist Governance in the EU”, European Law Journal, Vol.14, No.3, 2008, pp.271-327.試點(diǎn)的機(jī)制屬性指實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的治理手段、方案和路徑，而通過(guò)試驗(yàn)方式創(chuàng)新治理機(jī)制的治理邏輯則凸顯了其獨(dú)特的制度屬性。當(dāng)以理想型常規(guī)科層制為參照并從治理過(guò)程分析三類治理模式時(shí)，試點(diǎn)制和項(xiàng)目制都屬于創(chuàng)新式治理模式，三類治理模式在規(guī)范性基礎(chǔ)、治理主體特征等諸多方面體現(xiàn)出差異，見表1。

表1 試點(diǎn)制治理與常規(guī)科層制治理、項(xiàng)目制治理的比較

三類治理模式在多個(gè)方面存在差異，這些差異構(gòu)成了各自的制度特征。就權(quán)責(zé)配置而言，作為理想類型的科層制有著較為均衡的權(quán)責(zé)分配，上級(jí)政府負(fù)責(zé)決策和監(jiān)督，下級(jí)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)的行政指令。在試點(diǎn)制與項(xiàng)目制中，上級(jí)政府將部分權(quán)限與負(fù)責(zé)事宜一并下放，下級(jí)政府因此獲得更多權(quán)限但也承擔(dān)更多職責(zé)和治理風(fēng)險(xiǎn)。在治理邏輯上，常規(guī)科層制強(qiáng)調(diào)管控邏輯，即合乎規(guī)則和規(guī)范地實(shí)施管控，并逐級(jí)下達(dá)與執(zhí)行行政指令。⑥陳家建：《項(xiàng)目化治理的組織形式及其演變機(jī)制——基于一個(gè)國(guó)家項(xiàng)目的歷史過(guò)程分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2017 年第2 期。在國(guó)家治理的一些領(lǐng)域，項(xiàng)目制遵循以誘發(fā)競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯，中央政府通過(guò)項(xiàng)目發(fā)包誘發(fā)地方政府和基層政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)跨級(jí)動(dòng)員。①折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011 年 第4 期。

與前兩者不同，試點(diǎn)制的試驗(yàn)邏輯為下級(jí)政府探索治理經(jīng)驗(yàn)預(yù)留了試錯(cuò)空間，并采用授權(quán)方式激勵(lì)下級(jí)政府創(chuàng)新體制機(jī)制或不斷試錯(cuò)，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，且多數(shù)情況下不存在地方競(jìng)爭(zhēng)和跨級(jí)動(dòng)員。治理邏輯的差異還體現(xiàn)在治理手段上，常規(guī)科層制多用行政管控手段，項(xiàng)目制是行政發(fā)包，試點(diǎn)制則是試點(diǎn)和推廣。以治理過(guò)程的靈活性為指標(biāo)，試點(diǎn)制中的下級(jí)政府因享有上級(jí)政府讓渡的部分權(quán)限，所受管控相對(duì)較小，故在治理過(guò)程中與常規(guī)科層制和項(xiàng)目制相比擁有更高靈活性。

結(jié)合前文分析，試點(diǎn)制的制度特征源于試驗(yàn)和擴(kuò)散等治理邏輯以及治理過(guò)程中的科層結(jié)構(gòu)特征，機(jī)制特征可具體到選擇、認(rèn)同和強(qiáng)制等契合試點(diǎn)各實(shí)施階段的行動(dòng)策略。已有的分析框架著重強(qiáng)調(diào)“中央—地方政府”二元層級(jí)治理結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的治理機(jī)制，較少涉及基層政府與基層治理，且多聚焦于單一的制度或機(jī)制分析。事實(shí)上，在高一級(jí)地方政府和行政層級(jí)更低的基層政府的互動(dòng)之中，在試點(diǎn)行動(dòng)中運(yùn)用試點(diǎn)方法是常見現(xiàn)象。試點(diǎn)政策的模糊性甚至促使地方政府選擇在非試點(diǎn)區(qū)推廣成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以鞏固其合法性，②Ciqi Mei, Zhilin Liu, “Experiment-based Policy Making or Conscious Policy Design? The Case of Urban Housing Reform in China”, Policy Sciences, Vol.47, No.3, 2014, pp.321-337.同一層級(jí)地方政府會(huì)通過(guò)模仿機(jī)制學(xué)習(xí)借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并采用相同的治理結(jié)構(gòu)。這些事實(shí)暫無(wú)法從現(xiàn)有的試點(diǎn)理論中獲得恰切解釋。本文構(gòu)建了一個(gè)多層級(jí)—分階段的試點(diǎn)治理模型的分析框架，旨在凸顯試點(diǎn)中“中央—地方（省市） —基層（縣區(qū)）”的多層級(jí)治理架構(gòu)、不同政府之間的復(fù)雜互動(dòng)及其運(yùn)作機(jī)制（見圖1）。其中，縱向呈現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)，橫向展現(xiàn)治理模式實(shí)踐、擴(kuò)散和應(yīng)用的邏輯。更為重要的是，基層治理過(guò)程是整個(gè)試點(diǎn)治理的復(fù)刻，借此能完整呈現(xiàn)“試點(diǎn)中試點(diǎn)”的過(guò)程。

圖1 多層級(jí)、分階段的試點(diǎn)治理模型：一個(gè)分析框架

該分析框架具有階段性特征，各階段對(duì)應(yīng)不同的治理邏輯和治理機(jī)制。就治理機(jī)制而言，中央政府與地方政府、地方政府與基層政府之間在試驗(yàn)階段常運(yùn)用選擇和認(rèn)同機(jī)制；試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的推廣多由中央政府的強(qiáng)制機(jī)制實(shí)現(xiàn)，少數(shù)情況下是地方政府通過(guò)學(xué)習(xí)、模仿和競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制完成。有學(xué)者根據(jù)中央和地方政府在推廣階段的意愿程度劃分出三類擴(kuò)散模式，包括“強(qiáng)推動(dòng)—強(qiáng)學(xué)習(xí)”狀態(tài)下的輻射式全面推廣、“強(qiáng)推動(dòng)—弱學(xué)習(xí)”狀態(tài)下的應(yīng)付式局部推廣和“弱推動(dòng)—強(qiáng)學(xué)習(xí)”狀態(tài)下的擴(kuò)展式局部推廣。①周望：《如何“由點(diǎn)到面”？——“試點(diǎn)—推廣”的發(fā)生機(jī)制與過(guò)程模式》，《中國(guó)行政管理》2016 年第10 期。這些治理邏輯往往對(duì)應(yīng)試點(diǎn)治理的多元機(jī)制，如試驗(yàn)邏輯在選擇和認(rèn)同機(jī)制中發(fā)揮作用，擴(kuò)散邏輯體現(xiàn)為強(qiáng)制和學(xué)習(xí)機(jī)制。值得指出的是，若按照不同的互動(dòng)路徑，圖1 的框架可組合出不同類型的試點(diǎn)模式。常規(guī)試點(diǎn)模式是中央政府選擇某些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)并通過(guò)強(qiáng)制機(jī)制將試點(diǎn)推廣至其他地區(qū)的過(guò)程，這一類型與政策試驗(yàn)研究中的試點(diǎn)概念相吻合。創(chuàng)新型試點(diǎn)多沿著“地方試點(diǎn)—中央認(rèn)可—中央推廣”的路徑演進(jìn)，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等。

當(dāng)試點(diǎn)目標(biāo)和試點(diǎn)工具分別由不同層級(jí)政府制定時(shí)，有兩種治理模式需加以辨析：一是上級(jí)政府只給定治理目標(biāo)但不提供工具，隨后從下級(jí)政府自行探索的試點(diǎn)工具中擇優(yōu)選擇；二是上級(jí)政府不給定試點(diǎn)目標(biāo)和工具而直接吸收地方政府的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在這兩種情形下，試點(diǎn)雖都遵循試驗(yàn)邏輯且采用選擇機(jī)制，但背后卻呈現(xiàn)出不同的權(quán)力配置，如下級(jí)政府在前一情形中只掌握部分試點(diǎn)選擇權(quán)，但在后一情形中擁有較為充分的自主選擇權(quán)。

試點(diǎn)治理在脫貧攻堅(jiān)中得到了廣泛運(yùn)用，比如產(chǎn)業(yè)扶貧試點(diǎn)、脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)試點(diǎn)、脫貧攻堅(jiān)普查綜合試點(diǎn)、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接試點(diǎn)等。包括試點(diǎn)在內(nèi)的諸多治理模式創(chuàng)新提升了貧困治理效能，凸顯了我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)。②符平：《締造引領(lǐng)型融合治理：脫貧攻堅(jiān)的治理創(chuàng)新》，《學(xué)術(shù)月刊》2021 年第7 期；符平、盧飛：《制度優(yōu)勢(shì)與治理效能： 脫貧攻堅(jiān)的組織動(dòng)員》，《社會(huì)學(xué)研究》2021 年第3 期。脫貧攻堅(jiān)中的試點(diǎn)行動(dòng)在整體上契合試點(diǎn)制的治理邏輯和治理結(jié)構(gòu)，該領(lǐng)域的基層治理又常采用總結(jié)典型案例經(jīng)驗(yàn)并推廣至資源稟賦相同或相近地區(qū)的試點(diǎn)方法，因而試點(diǎn)行動(dòng)兼具制度和機(jī)制的意涵。就此而言，本文的分析框架更有助于從理論上理解脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的試點(diǎn)治理案例。

三、試點(diǎn)治理的運(yùn)作：“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)案例③該案例的資料數(shù)據(jù)均來(lái)源于作者團(tuán)隊(duì)于2020 年10 月在涼山州昭覺縣、越西縣、雷波縣及樂山市峨邊縣對(duì)“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng) 各方參與者的調(diào)研，包括訪談、座談以及從州、縣和技術(shù)保障單位等相關(guān)部門獲得的內(nèi)部資料。

扶貧首要扶智，扶智應(yīng)先通語(yǔ)。圍繞少數(shù)民族的語(yǔ)言問(wèn)題展開貧困治理是阻斷貧困代際傳遞的重要舉措。脫貧攻堅(jiān)期間，國(guó)家通用語(yǔ)言文字普及攻堅(jiān)工程深入實(shí)施，累計(jì)組織350 余萬(wàn)人次農(nóng)村教師、青壯年農(nóng)牧民參加國(guó)家通用語(yǔ)言文字培訓(xùn)，其中“學(xué)前學(xué)會(huì)普通話”行動(dòng)試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)）率先在涼山州啟動(dòng)實(shí)施、覆蓋29 萬(wàn)名學(xué)前兒童，并已擴(kuò)大到中西部9 個(gè)省份，④中國(guó)教育科學(xué)研究院課題組：《知識(shí)改變命運(yùn) 教育奠基未來(lái)：中國(guó)教育脫貧攻堅(jiān)的成就與經(jīng)驗(yàn)》，北京：教育科學(xué)出版社 2021 年，第6 頁(yè)。顯現(xiàn)出“推普助力脫貧攻堅(jiān)”的能力提升。圍繞少數(shù)民族貧困地區(qū)的語(yǔ)言扶貧，原國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合教育部在西部少數(shù)民族?。ㄗ灾螀^(qū)）開展“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)，并于2018 年在四川涼山州部分縣先行試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)。 2019 年，毗鄰涼山州的樂山市“兩縣一區(qū)”（峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣和享受民族地區(qū)待遇的金口河區(qū)）也被納入試點(diǎn)范圍，同年實(shí)現(xiàn)了四川省彝族聚居區(qū)的試點(diǎn)全覆蓋?！皩W(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)案例跨越兩地?cái)?shù)十個(gè)縣（區(qū)），各縣（區(qū)）資源稟賦相近，試點(diǎn)過(guò)程既是整體行動(dòng)試點(diǎn)，也有基層政府采取的“試點(diǎn)—全覆蓋”策略，屬于“試點(diǎn)中試點(diǎn)”的典型 案例。

（一）“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)歷程

1.試點(diǎn)選擇與試點(diǎn)背景

國(guó)家之所以選擇在涼山州試點(diǎn)，一是因?yàn)樯钤凇按笮錾健币蛥^(qū)尤其是地理位置偏僻的彝族群眾大多只會(huì)彝語(yǔ)。這樣的語(yǔ)言環(huán)境加上沒有正規(guī)的學(xué)前教育，當(dāng)?shù)刎毨和谶M(jìn)入義務(wù)教育階段后常因?yàn)槁牪欢胀ㄔ挾趯W(xué)業(yè)上受挫，輟學(xué)失學(xué)、就學(xué)困難現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“控輟保學(xué)”也成為基層教育工作者、駐村干部最難解決的問(wèn)題。涼山當(dāng)?shù)亟處熢谠L談時(shí)表示：“（以前）我用普通話上課，彝族的學(xué)生完全聽不懂我在說(shuō)什么，這個(gè)情況一直到三年級(jí)的時(shí)候才有好轉(zhuǎn)。”（Y 縣板橋鄉(xiāng)校長(zhǎng)-20201014）“以前這里沒有幼兒園，孩子們要長(zhǎng)到七八歲才送去好幾公里外的金巖鄉(xiāng)中心小學(xué)直接讀一年級(jí)。不會(huì)說(shuō)普通話，不會(huì)數(shù)數(shù)，學(xué)前受過(guò)教育的只有百分之一二，學(xué)習(xí)上的起步基本為零?！保‥ 縣金巖鄉(xiāng)中心小學(xué)輔導(dǎo)員-20201015）另一方面，彝族的青壯年勞動(dòng)力常因通用語(yǔ)言匱乏無(wú)法到?jīng)錾街萃鈩?wù)工，多數(shù)外出人員也只能從事崗位要求較低、薪酬微薄的體力工作。這進(jìn)一步加重了涼山地區(qū)代際貧困問(wèn)題。因此，解決彝區(qū)義務(wù)教育階段普遍存在的教學(xué)語(yǔ)言障礙問(wèn)題，成為當(dāng)?shù)刈钄嘭毨ТH傳遞的必要之舉。 2014 年開始，國(guó)家和四川省相繼出臺(tái)系列政策來(lái)改善當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育條件，“一村一幼”計(jì)劃和“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)便屬此列?！耙淮逡挥住庇?jì)劃解決了學(xué)前教育面臨的基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)位匱乏等基礎(chǔ)性問(wèn)題，“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的規(guī)范升級(jí)，為涼山彝族地區(qū)學(xué)前教育從基礎(chǔ)鞏固邁向提質(zhì)增效的新階段提供了轉(zhuǎn)型契機(jī)。

2.試點(diǎn)之前：“一村一幼”計(jì)劃

樂山市和涼山州分別于2014 年和2015 年開始實(shí)施“一村一幼”計(jì)劃，在“大村獨(dú)立舉辦、小村聯(lián)合舉辦”思路下建設(shè)村級(jí)幼教點(diǎn)（幼兒園），發(fā)展出“一村一幼”“一村多幼”或“多村一幼”等多種形式，以此保障農(nóng)村3—6 周歲學(xué)前兒童就近接受學(xué)前教育。隨后兩地學(xué)前教育的教學(xué)條件都得到較大改善，包含幼教點(diǎn)輔導(dǎo)員和教學(xué)管理在內(nèi)的學(xué)前教育體系得以初步搭建。在學(xué)前教育體系搭建過(guò)程中，涼山州教育局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排各縣區(qū)村幼教點(diǎn)的輔導(dǎo)員培訓(xùn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)輔導(dǎo)員招聘（優(yōu)先聘用掌握彝漢雙語(yǔ)的教師），幼教點(diǎn)的教學(xué)管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校負(fù)責(zé)?！耙淮逡挥住庇?jì)劃讓涼山的學(xué)前兒童能就近上學(xué)，不僅緩解了家庭育兒的負(fù)擔(dān)，也在一定程度上釋放了農(nóng)村家庭的勞動(dòng)力，間接增加了農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入。

誠(chéng)然，“一村一幼”計(jì)劃成效顯著，但各幼教點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施、教學(xué)管理、教學(xué)成效等方面仍有較大差異，教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)也缺乏統(tǒng)一。一位村幼教點(diǎn)的輔導(dǎo)員在訪談中表示：“雖然教育局提供了教材，但是只有春秋兩本，內(nèi)容比較少。很多幼教點(diǎn)基礎(chǔ)都很差，有的沒有電視，有的沒有DVD，有的沒有網(wǎng)。所以幼兒老師也沒辦法給孩子們看一些視頻資料，更不用說(shuō)教具了。我們都是自己用紙殼子做一些玩具，簡(jiǎn)單的識(shí)字卡，都不規(guī)范。（教學(xué)）沒得個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?！保↙ 縣幼教點(diǎn)輔導(dǎo)員-20201020）可以說(shuō)，“一村一幼”計(jì)劃雖初步解決了彝區(qū)學(xué)前兒童入園難等問(wèn)題，也實(shí)現(xiàn)了彝區(qū)學(xué)前教育“從無(wú)到有”的轉(zhuǎn)變，但尚未建立起完善的教學(xué)教育體系。在此背景下，國(guó)家開始在民族地區(qū)推行“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)。

3.試驗(yàn)階段：“試點(diǎn)中試點(diǎn)”過(guò)程及成效

“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)的目標(biāo)：通過(guò)3 年左右的努力，實(shí)現(xiàn)具有正常學(xué)習(xí)能力的3—6 歲少數(shù)民族兒童在接受義務(wù)教育前能夠使用國(guó)家通用語(yǔ)言進(jìn)行溝通交流，形成國(guó)家通用語(yǔ)言思維習(xí)慣，同時(shí)逐步完善行政村村級(jí)幼兒園或幼教點(diǎn)的師資培訓(xùn)體系。①國(guó)務(wù)院扶貧辦綜合司、教育部辦公廳：《關(guān)于開展“學(xué)前學(xué)會(huì)普通話”行動(dòng)的通知》（國(guó)開辦司發(fā)〔2018〕29 號(hào)）。按照“先行試點(diǎn)、總結(jié)優(yōu)化、全面推廣”的實(shí)施步驟，“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)可細(xì)分為試點(diǎn)準(zhǔn)備、試點(diǎn)實(shí)施、過(guò)程總結(jié)、試點(diǎn)評(píng)估、全面實(shí)施、常態(tài)化實(shí)施等6 個(gè)階段。試點(diǎn)實(shí)施的治理目標(biāo)是通過(guò)實(shí)踐積累完善師資培訓(xùn)、考核體系、監(jiān)測(cè)評(píng)估等機(jī)制，找到可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化民族地區(qū)“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)方案。

州級(jí)政府根據(jù)“國(guó)家支持、省監(jiān)督指導(dǎo)、州統(tǒng)籌實(shí)施”的要求，建立了集溝通、督查、評(píng)估和考核于一體的工作機(jī)制，還依據(jù)試點(diǎn)總體目標(biāo)制定了行動(dòng)實(shí)施方案。在實(shí)施方案中，地方政府將行動(dòng)試點(diǎn)目標(biāo)規(guī)定的學(xué)前兒童年齡范圍放寬至3—7 歲。②涼山州彝族聚居區(qū)的年齡常按照虛歲計(jì)算，戶口本年齡往往與實(shí)際情況不符，有的學(xué)前兒童虛歲滿3 歲但實(shí)際只有2 歲甚至 更小，因而涼山州政府適當(dāng)放寬了試點(diǎn)所規(guī)定的學(xué)前兒童年齡。州、縣分別組織成立學(xué)前學(xué)會(huì)普通話行動(dòng)實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌試點(diǎn)實(shí)施工作，SH 和HY 兩家技術(shù)保障單位協(xié)作各縣（區(qū)）具體實(shí)施試點(diǎn)工作。

根據(jù)實(shí)施方案，“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)由試點(diǎn)和全覆蓋兩階段組成，第一階段是選取部分農(nóng)村地區(qū)幼教點(diǎn)先行試點(diǎn)，聚焦不會(huì)普通話的學(xué)前兒童，歷時(shí)1 年；第二階段是全面覆蓋全州的幼教點(diǎn)和幼兒園?！霸圏c(diǎn)—全覆蓋”方案實(shí)質(zhì)上采用了先試點(diǎn)后推廣的方法，因而試驗(yàn)階段是一個(gè)“試點(diǎn)中試點(diǎn)”的過(guò)程。其中，試點(diǎn)階段依托“一村一幼”的設(shè)施基礎(chǔ)開展學(xué)前兒童的雙語(yǔ)教育工作，技術(shù)保障單位提供課程研發(fā)、教學(xué)配置和日常管理等方面的技術(shù)支持。全覆蓋階段將試點(diǎn)階段積累的經(jīng)驗(yàn)推廣至全州所有幼教點(diǎn)和幼兒園。

經(jīng)過(guò)“試點(diǎn)中試點(diǎn)”，“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)的既定目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，試點(diǎn)區(qū)學(xué)前兒童的普通話水平大幅提升。 2018 年10 月，涼山州學(xué)前兒童普通話測(cè)試合格率僅39.8%，到2019 年6 月，試點(diǎn)縣學(xué)前兒童的合格率已達(dá)73.5%，2020 年1 月達(dá)82.62%。受疫情影響，2020 年上半年涼山州幼教點(diǎn)（幼兒園）未開園，秋季入園時(shí)學(xué)前兒童普通話合格率僅為49.17%，但入園2 個(gè)月后的全員普測(cè)數(shù)據(jù)便提升到75.05%。學(xué)前兒童在衛(wèi)生意識(shí)、衛(wèi)生習(xí)慣、紀(jì)律意識(shí)等方面的表現(xiàn)也大為改觀。有教師在訪談中談到：“（現(xiàn)在）那些一二年級(jí)的孩子會(huì)洗手洗臉了，教室也不像以前那樣臭烘烘的。這個(gè)變化感受是很大的，這是很大的一個(gè)進(jìn)步?！保↙ 縣小學(xué)教師訪談-20201020）“才開始孩子們沒有上下課意識(shí)，隨便想干什么就干什么，上廁所他也不會(huì)跟老師說(shuō)，直接就跑出去了?！F(xiàn)在經(jīng)過(guò)‘學(xué)前學(xué)普’的孩子，都知道老師進(jìn)教室要這樣坐好（示范動(dòng)作），知道發(fā)言前要舉手，會(huì)說(shuō)‘老師我要怎么怎么樣’。……現(xiàn)在老師教他們語(yǔ)言和行為習(xí)慣，村里環(huán)境也連帶改善了很多?！保‥ 縣幼教點(diǎn)輔導(dǎo)員訪談-20201016）

從實(shí)際效果看，“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)在試驗(yàn)階段達(dá)到了讓涼山彝族地區(qū)絕大多數(shù)學(xué)前兒童“學(xué)會(huì)普通話、養(yǎng)成好習(xí)慣”的目標(biāo)，同時(shí)也積累了許多試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

4.推廣階段：擴(kuò)大試點(diǎn)

樂山市的試點(diǎn)縣區(qū)同屬?zèng)錾降貐^(qū)，地理、文化、社會(huì)和教育環(huán)境與涼山州的試點(diǎn)縣區(qū)相近，“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)所得經(jīng)驗(yàn)自然也適用當(dāng)?shù)亍?2019 年6 月，原國(guó)務(wù)院扶貧辦、教育部將樂山市“兩縣一區(qū)”納入“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)范圍。隨后，樂山市委市政府制定了擴(kuò)大試點(diǎn)的工作方案，并于9 月啟動(dòng)“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)擴(kuò)大試點(diǎn)工作。與涼山州試點(diǎn)過(guò)程相似，樂山的擴(kuò)大試點(diǎn)工作也由“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌，并與相同的技術(shù)保障單位合作。樂山的擴(kuò)大試點(diǎn)同樣取得了顯著成效，試點(diǎn)縣區(qū)利用“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)專項(xiàng)資金建設(shè)升級(jí)縣區(qū)內(nèi)幼教點(diǎn)，幼教點(diǎn)的學(xué)前兒童基本掌握普通話，學(xué)前三年毛入園率大幅提升?？v觀“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)，其不僅涵蓋試驗(yàn)和推廣兩個(gè)階段，還在試驗(yàn)階段嵌入了“試點(diǎn)中試點(diǎn)”的治理過(guò)程。三個(gè)階段的試點(diǎn)過(guò)程比較見表2。

表2 “學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)不同實(shí)施階段的比較

（二）“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制

“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)取得的治理成效得益于試點(diǎn)制的獨(dú)特治理特征。首先，“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)內(nèi)嵌于“中央—地方—基層”的多層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，各層級(jí)政府權(quán)責(zé)配置不同；其次，試點(diǎn)治理邏輯散布于試驗(yàn)和推廣兩個(gè)階段；再次，地方政府與基層政府在行動(dòng)試點(diǎn)中采用試點(diǎn)方法積累經(jīng)驗(yàn)；最后，治理主體多元，除政府治理主體外還有第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量參與其中。在“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)中，治理主體由多層級(jí)政府組成，治理過(guò)程自上而下逐級(jí)推進(jìn)，各級(jí)政府聚焦治理目標(biāo)并明確各自職責(zé)分工，形成了“國(guó)家、省、州（市）、縣、鄉(xiāng)”為一體的多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)。具體到試驗(yàn)階段，州和縣兩級(jí)政府分別成立了以州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，各相關(guān)部門為成員單位的“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌行動(dòng)試點(diǎn)的實(shí)施工作。州和縣兩級(jí)教育部門都下設(shè)“學(xué)前學(xué)普”辦公室，主要負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作。

借由基層試點(diǎn)治理的“三級(jí)兩線”機(jī)制，“條塊分割”的政府層級(jí)、職能部門和其他治理主體實(shí)現(xiàn)了有機(jī)聯(lián)動(dòng)，形成了多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)。“三級(jí)”是指縣教科局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校、村級(jí)幼教點(diǎn)，“兩線”是指行政管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)并行，該機(jī)制為提升治理效率奠定了組織基礎(chǔ)（見圖2）。兩條治理路徑本身并不重疊，這讓各級(jí)政府既可沿著“州委州政府—縣委縣政府—村兩委、駐村工作隊(duì)”的行政治理路徑推進(jìn)工作，也可按照“州教育局—州“學(xué)前學(xué)普”辦—縣“學(xué)前學(xué)普”辦—鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心?！钡臉I(yè)務(wù)指導(dǎo)路徑開展工作。

圖2 縣（區(qū)）級(jí)“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)

“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)在不同治理階段所運(yùn)用的治理邏輯和治理機(jī)制存在差異。分階段看，各級(jí)政府在“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)的試驗(yàn)階段都采用以驗(yàn)真為目標(biāo)的試驗(yàn)邏輯，并輔以選擇、督查和評(píng)估等運(yùn)作機(jī)制。在選擇機(jī)制上，國(guó)家選擇涼山州作為試點(diǎn)區(qū)，涼山州又選出11 個(gè)深度貧困縣外加安寧河谷6 縣（市）作為試點(diǎn)區(qū)。督查機(jī)制主要沿兩線逐級(jí)向上匯報(bào)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府每月向縣（市）黨委政府作專題匯報(bào)，縣（市）黨委政府每半年向州委州政府作專題匯報(bào)；縣（市）“學(xué)前學(xué)普”試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組每月匯報(bào)實(shí)施進(jìn)度至州“學(xué)前學(xué)普”試點(diǎn)辦公室，州“學(xué)前學(xué)普”試點(diǎn)辦公室每月上報(bào)工作進(jìn)度至原國(guó)務(wù)院扶貧辦和教育部。各級(jí)政府主要運(yùn)用評(píng)估機(jī)制檢驗(yàn)行動(dòng)試點(diǎn)的具體成效，如各級(jí)“學(xué)前學(xué)普”辦公室的業(yè)務(wù)考核、領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的綜合考核和各級(jí)目督辦的專項(xiàng)考核等。這些評(píng)估機(jī)制在一定程度上確保試點(diǎn)政策在執(zhí)行過(guò)程中不偏離治理目標(biāo)，一位縣“學(xué)前學(xué)普”辦公室工作人員對(duì)此談到：“目督辦負(fù)責(zé)各部門所有業(yè)務(wù)的考核評(píng)估，考核結(jié)果會(huì)影響單位和個(gè)人的績(jī)效。年終的目標(biāo)評(píng)估考核如果滿分是100 分，一個(gè)部門扣一分就會(huì)影響（全縣）總分，所以（各部門）都不敢拖后腿。”（Y 縣“學(xué)前學(xué)普”辦公室人員YXJ-20201014）

當(dāng)然，地方政府在試驗(yàn)階段也會(huì)運(yùn)用擴(kuò)散邏輯，并借助強(qiáng)制和評(píng)估機(jī)制開展“試點(diǎn)中試點(diǎn)”。涼山州政府在實(shí)施試點(diǎn)全覆蓋時(shí)采用與試驗(yàn)階段相同的評(píng)估機(jī)制，并依此標(biāo)準(zhǔn)在非試點(diǎn)區(qū)開展“學(xué)前學(xué)普”工作，確保前后兩個(gè)階段在政策工具、行動(dòng)目標(biāo)和路徑上保持一致。與此同時(shí)，技術(shù)保障單位也在州級(jí)政府的幫助下為非試點(diǎn)區(qū)提供如幼教點(diǎn)規(guī)劃、教學(xué)管理和師資培訓(xùn)等教學(xué)支持，推動(dòng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)覆蓋全州。整個(gè)行動(dòng)試點(diǎn)的推廣過(guò)程同樣遵循擴(kuò)散邏輯。該過(guò)程中所選定的試點(diǎn)推廣區(qū)由中央政府而非地方政府確定，主要采取強(qiáng)制機(jī)制在非試點(diǎn)區(qū)推行試點(diǎn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

概言之，“學(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)案例與試點(diǎn)治理模型的常規(guī)試點(diǎn)模式基本吻合，基層試點(diǎn)治理正是“試點(diǎn)中試點(diǎn)”的集中體現(xiàn)。在本文案例中，中央政府通過(guò)選擇合適試點(diǎn)地區(qū)探索經(jīng)驗(yàn)，再將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣至非試點(diǎn)區(qū)，地方政府與基層政府的互動(dòng)過(guò)程是對(duì)試點(diǎn)方法的復(fù)刻?！皩W(xué)前學(xué)普”行動(dòng)試點(diǎn)形成了集科層內(nèi)部溝通、合作和督導(dǎo)為一體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，同時(shí)建立起多方主體參與的共建共治機(jī)制，高效整合資源推進(jìn)試點(diǎn)行動(dòng)。推廣階段的“兩縣一區(qū)”無(wú)論是地理環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)還是人文環(huán)境都與涼山州具有十分相近的特征，這些構(gòu)成了原初的非試點(diǎn)區(qū)能取得試點(diǎn)成效的重要前提條件。最終，試點(diǎn)治理實(shí)現(xiàn)了提升彝族聚居區(qū)學(xué)前兒童國(guó)家通用語(yǔ)言能力的試點(diǎn)目標(biāo)。

結(jié) 語(yǔ)

在治理實(shí)踐中，傳統(tǒng)治理模式是自上而下執(zhí)行目標(biāo)或自下而上積累經(jīng)驗(yàn)的單一過(guò)程。試點(diǎn)治理作為漸進(jìn)式改革的一種途徑，通常都是反復(fù)進(jìn)行試驗(yàn)和推廣。①?gòu)堄陆埽骸稘u進(jìn)式改革中的政策試點(diǎn)機(jī)理》，《改革》2017 年第9 期；Henry R. Glick, Scott P. Hays, “Innovation and Reinvention in State Policymaking:Theory and the Evolution of Living Will Laws”, Journal of Politics, Vol.53, No.3, 1991, pp.835-850。試點(diǎn)治理具備制度和機(jī)制的雙重屬性，既是改革以來(lái)國(guó)家治理的創(chuàng)新模式，也是實(shí)現(xiàn)治理效能提升的重要機(jī)制。首先，相較于傳統(tǒng)科層治理模式，試點(diǎn)治理綜合了自上而下的科層治理和自下而上自主創(chuàng)新治理的優(yōu)勢(shì)。試點(diǎn)治理本質(zhì)上是以科層制為制度基礎(chǔ)，但又在治理路徑、模式和形式上突破了常規(guī)科層制結(jié)構(gòu)和功能的治理模式創(chuàng)新。其次，試點(diǎn)制經(jīng)由試驗(yàn)和推廣兩個(gè)梯次接續(xù)的過(guò)程完成治理模式創(chuàng)新。更重要的是，試點(diǎn)制在基層治理中有獨(dú)特的運(yùn)作機(jī)制，即試點(diǎn)作為一類治理機(jī)制能在“試點(diǎn)中試點(diǎn)”，這種嵌套式治理方式能最大化發(fā)揮試點(diǎn)治理的創(chuàng)新作用。

就貧困治理領(lǐng)域而言，盡管脫貧攻堅(jiān)取得顯著治理效能，但在銜接鄉(xiāng)村振興過(guò)程中仍面臨一系列挑戰(zhàn)。 2022 年中央一號(hào)文件明確提出在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中要“深化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范”。可以說(shuō)，脫貧攻堅(jiān)階段試點(diǎn)治理的成功經(jīng)驗(yàn)和有效的創(chuàng)新制度以某種恰當(dāng)方式自然過(guò)渡到鄉(xiāng)村振興階段是通過(guò)治理創(chuàng)新推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。從本文案例來(lái)看，試點(diǎn)治理的分階段、多層級(jí)治理理念，可為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供制度和機(jī)制層面的啟示。

試點(diǎn)制與傳統(tǒng)科層制、項(xiàng)目制等同為國(guó)家治理制度的重要組成部分，共同塑造了國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。就國(guó)家治理制度而言，治理模式無(wú)論如何創(chuàng)新都無(wú)法繞開國(guó)家體制而獨(dú)立存在。誠(chéng)然，試點(diǎn)制也會(huì)由于各種原因存在治理失敗的風(fēng)險(xiǎn)，但重復(fù)分散的試驗(yàn)和糾錯(cuò)機(jī)制為各級(jí)政府應(yīng)對(duì)治理體制的內(nèi)部張力提供了制度空間。這類帶有試驗(yàn)性質(zhì)的治理邏輯雖使試點(diǎn)制區(qū)別于其他常規(guī)的治理制度，但并不能說(shuō)試點(diǎn)制要優(yōu)于其他治理制度。試點(diǎn)推廣的有效性是以非試點(diǎn)區(qū)的治理情景和治理資源為前提條件的。由于具體的治理情景和治理資源存在地方差異，試點(diǎn)制無(wú)法保證試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性，因而也無(wú)法保證在更大范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)苋〉孟嗤闹卫硇堋?/p>

本研究的不足是缺乏對(duì)試點(diǎn)治理的各類激勵(lì)機(jī)制及運(yùn)作條件的分析，同時(shí)也未深入探究試點(diǎn)與非試點(diǎn)背景下政策擴(kuò)散機(jī)制的區(qū)別和聯(lián)系。這些問(wèn)題都有進(jìn)一步研究的空間。