縣域財政運(yùn)行綜合績效評價的實踐探討
——以山西省A縣為例

申宇冰 徐州全

(山西省財政稅務(wù)?？茖W(xué)校,山西 太原 030024)

一、研究縣域財政運(yùn)行綜合績效評價的必然性

縣域作為地方政府財政體系的基礎(chǔ)單位,承擔(dān)著提供一系列公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要責(zé)任。隨著財政預(yù)算績效管理的深入推進(jìn),國家對縣域財政運(yùn)行綜合績效評價越來越關(guān)注。對縣域財政運(yùn)行的綜合績效評價不僅深刻影響地方財政的健康和可持續(xù)性,也直接或間接地決定了該地區(qū)居民的生活質(zhì)量和社會福祉。為此,構(gòu)建一套科學(xué)、合理的縣域財政運(yùn)行綜合績效評價體系顯得尤為重要。該體系將助力地方政府優(yōu)化財政綜合管理,實現(xiàn)更有效的資源分配,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的平衡發(fā)展。

研究縣域財政運(yùn)行綜合績效評價具有重要的理論和實踐意義。在理論層面,縣域財政運(yùn)行綜合績效評價作為一個全新的評價模式,融合了項目、部門、政策等多個層面的績效評價,更加全面系統(tǒng)地反映了財政運(yùn)行的實際情況,有助于加深對財政運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識,推動財政理論的創(chuàng)新和發(fā)展。在實踐層面,通過縣域財政運(yùn)行綜合績效評價,可以更精確地評估縣域財政資金的使用效率和效果,更科學(xué)地進(jìn)行財政決策和管理,更有效地提高財政運(yùn)行的規(guī)范性和可持續(xù)性。此外,縣域財政運(yùn)行綜合績效評價能夠提高財政透明度,增強(qiáng)公眾對財政運(yùn)行的理解和信任,為社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展提供更有力的財政支持。因此,研究縣域財政運(yùn)行綜合績效評價對于推動財政改革、提升財政管理效能、促進(jìn)社會公平公正具有重大價值。

二、縣域財政運(yùn)行綜合績效評價的研究現(xiàn)狀

隨著縣域財政運(yùn)行綜合績效評價理念的推廣,各地開始嘗試構(gòu)建自己的評價體系。但由于地域、經(jīng)濟(jì)、文化等差異,各地的實施現(xiàn)狀存在較大差異。總體來說,這些指標(biāo)體系都力圖從不同維度全面評價財政運(yùn)行的績效。北京市以“五性”維度體系為代表,旨在通過一系列具體指標(biāo)回答財政運(yùn)行的基本問題,如“錢是否夠用”“成本是否節(jié)約”“管理是否規(guī)范”等。山東省的指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)了財政可持續(xù)發(fā)展和全面“體檢”,并嘗試通過詳盡的評價指標(biāo)來推動預(yù)算管理規(guī)范、財政發(fā)展健康等目標(biāo)的實現(xiàn)。浙江省、江西省等地采用以“財政管理+政府履職”為導(dǎo)向的評價體系,注重政府履職狀況的量化,嘗試將財政管理和政府履職綜合起來評估?？偟膩碚f,各地的經(jīng)驗為構(gòu)建和優(yōu)化財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系提供了重要參考,但山西省仍需要根據(jù)地方特色和實際需求進(jìn)行調(diào)整和完善,以提高其適應(yīng)性和準(zhǔn)確性。

三、縣域財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建——以山西省A縣為例

(一)A縣財政運(yùn)行基本情況

山西省A縣2022年全年常駐人口為260 081人,總面積為1 178平方公里。全縣地區(qū)生產(chǎn)總值為448.92億元,排名居所在市第二位;增速8.8%,排名居所在市第三位。全縣地區(qū)生產(chǎn)總值三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重為1.93∶81.55∶16.52。A縣2022年一般公共預(yù)算收入完成264 291萬元,占年初收入預(yù)算任務(wù)236 433萬元的111.78%,一般公共預(yù)算支出為352 690萬元,同比增加30.45%,增支82 336萬元。

(二)指標(biāo)體系設(shè)計的關(guān)鍵點

1.績效指標(biāo)框架設(shè)計理念。財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計理念汲取了來自不同地區(qū)的成功實踐經(jīng)驗,強(qiáng)調(diào)財政運(yùn)行綜合績效評價與財政管理綜合績效考核的聯(lián)系與區(qū)別,關(guān)注社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境績效,使其更廣泛地反映地方政府的多元職能。按照“財政運(yùn)行行為—政府預(yù)算實現(xiàn)的產(chǎn)出和結(jié)果”的分析框架,圍繞A縣2022年度預(yù)算管理工作重點、國家及山西省戰(zhàn)略任務(wù)、省直管縣財政體制改革目標(biāo)、山西省政府關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實施意見,突出政府財政運(yùn)行在基本公共服務(wù)領(lǐng)域及其他戰(zhàn)略性支出方向上發(fā)揮的效益、財政可持續(xù)性、社會公眾及市場主體的滿意度,構(gòu)建A縣政府財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系。

此外,在設(shè)計過程中采用邏輯模型(LM)及相關(guān)方法以系統(tǒng)性的方式衡量政策和項目的效果,明確政策目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果,提高財政資源的配置效率。綜合上述設(shè)計理念,A縣財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系旨在最大化利用公共資源,提升政府績效,推動地方高質(zhì)量發(fā)展,滿足市民需求,促進(jìn)社會全面進(jìn)步。

2.界定政府財政綜合運(yùn)行成效維度與邊界。對于產(chǎn)出評價,應(yīng)結(jié)合A縣政府財政預(yù)算管理工作重心,深化預(yù)算管理制度改革實踐,重點評價重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大投資項目和重點民生項目完成情況。對于結(jié)果評價,要避免將財政運(yùn)行結(jié)果等同于政府履職績效,不合理地擴(kuò)大財政運(yùn)行成效的傾向,要突出政府財政運(yùn)行公共領(lǐng)域,尤其是基本公共服務(wù)領(lǐng)域及其他戰(zhàn)略性支出方向上發(fā)揮的效益。

3.強(qiáng)化成本控制理念。成本控制是財政運(yùn)行綜合績效評價的核心。為實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展和避免不必要的浪費(fèi),應(yīng)深化對投入與產(chǎn)出比的重視,避免不計成本、鋪張浪費(fèi)和好大喜功的行為。因此,現(xiàn)有的評價指標(biāo)增加了重大項目的成本控制以及落實過緊日子要求等評判標(biāo)準(zhǔn)。

4.評價標(biāo)準(zhǔn)的確定。確立評價標(biāo)準(zhǔn)是衡量財政運(yùn)行狀況的關(guān)鍵。各地的差異性、開展績效評價時間短和缺乏經(jīng)驗,導(dǎo)致目前各地績效標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成共識,構(gòu)建A縣政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)困難重重。因此,在深入研究財政綜合績效評價基本規(guī)律的基礎(chǔ)上,本文認(rèn)為A縣績效評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從實證層面和規(guī)范層面制定。從實證層面的標(biāo)準(zhǔn)來看,對于那些已有明確標(biāo)桿值或目標(biāo)值的指標(biāo),如稅收收入占預(yù)算比重、資金支付進(jìn)度等,將直接采用現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)主要來源于相關(guān)法律法規(guī)、財政部的指導(dǎo)意見、省市政府的政策文件以及國際組織的正式文獻(xiàn)等。從規(guī)范層面的標(biāo)準(zhǔn)來看,對于難以找到行業(yè)或政策標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo),如財力保障的充分性或投入產(chǎn)出比,將采用動態(tài)分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)法等方法確定這些指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)。

5.指標(biāo)分值權(quán)重分配辦法。績效評價中的一級、二級和三級指標(biāo)的權(quán)重是由評價小組在行業(yè)專家領(lǐng)導(dǎo)協(xié)助下確定的,以反映各指標(biāo)的重要性。設(shè)定指標(biāo)分值權(quán)重,采用了Delphi和AHP的組合方法。此外,為確保權(quán)重分配的合理性,還參考了財政部門的綜合管理績效評價指標(biāo)體系以及北京市、山東省、浙江省和江西省等地的績效評價指標(biāo)體系的權(quán)重分配辦法,并進(jìn)行了適當(dāng)?shù)男拚蛢?yōu)化。

(三)績效評價指標(biāo)體系

A縣財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系按照財政運(yùn)行行為及運(yùn)行績效設(shè)置財政收入組織、財政支出保障、預(yù)算規(guī)范管理、財政可持續(xù)性以及財政運(yùn)行成效等5個一級指標(biāo)。二級指標(biāo)對行為進(jìn)行細(xì)化并反映相應(yīng)的預(yù)算管理目標(biāo),設(shè)置了收入完成情況、收入質(zhì)量、支出結(jié)構(gòu)、成本節(jié)約、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國庫管理等18個二級指標(biāo)。三級指標(biāo)反映財政運(yùn)行及成效的關(guān)鍵要素、特征、目標(biāo)值、評分細(xì)則和數(shù)據(jù)來源,設(shè)置了預(yù)算收入目標(biāo)完成率、稅收收入占比、單位生產(chǎn)總值地方稅收貢獻(xiàn)率、收入真實性、國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障、“三?！敝С霰Ｕ锨闆r、有關(guān)民生支出占比、剛性支出保障情況、重大項目成本管控、落實過緊日子要求等33個三級指標(biāo)。指標(biāo)體系框架見表1。

四、縣域財政運(yùn)行綜合績效評價應(yīng)用與分析

通過對上述指標(biāo)體系的應(yīng)用,山西省A縣2022年政府財政運(yùn)行綜合績效評價得分為91.55分,評定等級為“優(yōu)”。

(一)主要績效

A縣政府 2022 年度財政運(yùn)行總體情況良好。收入預(yù)算執(zhí)行情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r總體匹配,收入質(zhì)量穩(wěn)定提高;支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,兜牢基本民生底線,保障重大戰(zhàn)略任務(wù)落地;預(yù)算管理水平不斷提升,預(yù)算管理比較規(guī)范,財政運(yùn)行可持續(xù)性不斷提高,較好完成了2022年預(yù)定目標(biāo)任務(wù),實現(xiàn)了預(yù)期效益。

(二)存在問題

1.財源單一結(jié)構(gòu)未從根本上改變,財政收入持續(xù)增長面臨焦煤價格市場波動和煤炭資源枯竭雙重壓力。在 2022 年完成的21.2億元稅收收入中,煤焦行業(yè)貢獻(xiàn)的稅收高達(dá)16億元,占比76%,稅源結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)狀還在持續(xù),財政收入實現(xiàn)持續(xù)增長面臨煤焦價格市場波動和煤炭資源枯竭的雙重壓力。

2.2022年度“三公”經(jīng)費(fèi)超標(biāo)嚴(yán)重。2022年,A縣“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算為1 168萬元,比2021年預(yù)算的563萬元增加了605萬元。其中,公務(wù)接待費(fèi)用為457萬元,比上年增加了276萬元。

3.市場主體及群眾滿意度不高。通過滿意度調(diào)研,評價組發(fā)現(xiàn)A縣市場經(jīng)營主體對營商環(huán)境的滿意度和A縣城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)情況的滿意度均未達(dá)到90%。市場經(jīng)營主體的綜合滿意度為81.26%,其中對A縣融資環(huán)境滿意度較低,僅為79.71%。城鄉(xiāng)居民對A縣基本公共服務(wù)的綜合滿意度為87.24%,主要對A縣醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的滿意度較低,為85.51%。

(三)有關(guān)建議

1.加大招商引資政策力度,建立適度舉債機(jī)制,補(bǔ)齊短板,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。建議A縣借鑒山西省綜改區(qū)招商引資經(jīng)驗,以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為建設(shè)重點,出臺補(bǔ)貼獎勵政策,引進(jìn)適合A縣發(fā)展的重大項目?？紤]到政府綜合債務(wù)率不高、舉債空間較大等事實,建議A縣政府向上級爭取政府債券資金,拓寬融資渠道,加大對基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)重大項目投資力度,支持第三產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。

2.完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系,控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出。一是進(jìn)一步完善預(yù)算管理,細(xì)化預(yù)算編制,強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束,對“三公”經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格控制調(diào)整追加,強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)管理。二是繼續(xù)推進(jìn)“三公”經(jīng)費(fèi)支出制度建設(shè),完善“三公”經(jīng)費(fèi)管理的支出標(biāo)準(zhǔn)體系和支出管理規(guī)范,明確開支標(biāo)準(zhǔn),從制度層面約束“三公”經(jīng)費(fèi)支出行為。三是深化“三公”經(jīng)費(fèi)公開,認(rèn)真做好“三公”經(jīng)費(fèi)公開工作,細(xì)化“三公”經(jīng)費(fèi)解釋說明,按照公開時間和要求扎實做好“三公”經(jīng)費(fèi)公開工作。

3.持續(xù)優(yōu)化營商及融資環(huán)境,改善公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu),繼續(xù)提高人民幸福指數(shù)。強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)融資主體職能,引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)制定符合A縣地方企業(yè)發(fā)展的、有針對性的專項信貸計劃和融資擔(dān)保計劃,豐富融資產(chǎn)品和服務(wù),暢通融資渠道,降低融資綜合成本,為A縣經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供動力。補(bǔ)齊民生短板,增加對城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的投入,增加服務(wù)供給,持續(xù)提高人民幸福感、獲得感。

五、縣域財政運(yùn)行綜合績效評價的應(yīng)用效果

通過以A縣為例,構(gòu)建縣域財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系是對縣(市、區(qū))財政運(yùn)行績效管理的一次探索。其指標(biāo)體系的應(yīng)用效果顯著,不僅在A縣實現(xiàn)了財政管理的提升和政府績效的改進(jìn),還具有廣泛推廣的價值。該指標(biāo)體系的應(yīng)用使地方政府能夠更有效地管理財政資源,提高公共服務(wù)質(zhì)量,滿足市民需求,同時也鼓勵政府部門制定高質(zhì)量政策,支持經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步。此外,該體系還強(qiáng)調(diào)財政管理和政府履職的結(jié)合,有助于地方政府更好地履行職責(zé),引導(dǎo)市場發(fā)展,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮。對其他縣域而言,這一績效評價指標(biāo)體系具有廣泛的推廣潛力,能夠適應(yīng)不同地方的需求,提高政府資源的有效利用,改善政府績效,并提供科學(xué)系統(tǒng)的評價方法,以更好地監(jiān)測政策和項目的效果?？傊?A縣的經(jīng)驗為其他地區(qū)提供了寶貴的啟示,可以促進(jìn)各地政府更好地履行職責(zé),提供高質(zhì)量的公共服務(wù),推動社會全面進(jìn)步,實現(xiàn)長期發(fā)展目標(biāo)。

通過對縣域財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系的深入探索及實踐應(yīng)用,我們認(rèn)為一個有效的指標(biāo)體系應(yīng)具備綜合性與特定性,應(yīng)該考慮縣域財政的多維度特點,強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向,并持續(xù)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。此外,完善的社會參與和反饋機(jī)制將使評價更加公正、公開和透明,為縣域財政管理提供有力決策支持,使其更加健康、高效地發(fā)展。