公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在的問題與對(duì)策

梁雅琳

廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510000

社會(huì)公眾對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作具有參與權(quán)與知情權(quán)，但是在現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作之中，對(duì)于公眾參與的重視程度較低，不論是在體系制度方面，抑或是規(guī)劃內(nèi)容方面，都具有較大的限制性與禁錮性，同時(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作大多應(yīng)用政府主導(dǎo)的方式，忽略了社會(huì)公眾的作用，這就導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃過于片面，與實(shí)際情況不符，對(duì)于社會(huì)發(fā)展也無法發(fā)揮出應(yīng)有的推動(dòng)作用。因此，相應(yīng)人員應(yīng)該認(rèn)識(shí)到公眾參與的意義，改革工作方式，全面落實(shí)公眾參與模式，在意見反饋、政府公開等方面著眼，提高公眾的參與度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作不斷進(jìn)步。下文也對(duì)于公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃中的不足進(jìn)行了說明，并提出對(duì)策建議，希望可以為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作做出貢獻(xiàn)。

1 公眾參與概述

早在四七年，英國社會(huì)研究員貝爾森就提出了關(guān)于城市與鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的理論研究結(jié)論——倡導(dǎo)規(guī)劃。這是最早出現(xiàn)的關(guān)于城市鄉(xiāng)村規(guī)劃的理論研究，貝爾森在倡導(dǎo)規(guī)劃中提出，規(guī)劃工作者應(yīng)該站在社會(huì)最底層人員的角度，來規(guī)劃與設(shè)計(jì)城市。與世界其他國家相對(duì)比來看，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理之中，公眾參與工作的起步時(shí)間相對(duì)較晚，并且工作地開展不合理、不到位，工作的開展重點(diǎn)與核心，主要集中在與人們利益緊密關(guān)聯(lián)的行業(yè)，如城市鄉(xiāng)村建設(shè)、資源分配利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。隨著民主公開、透明公正等思想認(rèn)知的出現(xiàn)與興起，社會(huì)中人民群眾普遍認(rèn)可與接受了公眾加入到城鄉(xiāng)規(guī)劃這一工作的價(jià)值意義。隨之，政府部門出臺(tái)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》等文件，明確要求編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須秉持：政府領(lǐng)頭、專家溝通、部門合作的原則理念。

隨著我國法律體系的持續(xù)完備與優(yōu)化，公眾參與作為一種民主性的思想理念，有效協(xié)調(diào)了當(dāng)前時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)分級(jí)、各方利益介入、人民群眾的需要多元化等顯著問題。公眾參與，就是除了城鄉(xiāng)規(guī)劃相應(yīng)部門之外的個(gè)人，或者機(jī)構(gòu)組織，依據(jù)相應(yīng)規(guī)范條例參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作之中的各個(gè)流程。人們有權(quán)力以及義務(wù)來對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作展開全方位明確與了解，并一同加入到規(guī)劃管理的各個(gè)流程之中，監(jiān)督規(guī)劃工作的開展與進(jìn)行[1]。

2 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理價(jià)值

改革開放以來，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作已經(jīng)進(jìn)行了較長(zhǎng)時(shí)間，并且發(fā)揮出了十分關(guān)鍵的價(jià)值效用，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作隨著時(shí)間的推移不斷完善與優(yōu)化，因此也變得更加高效、科學(xué)、合理。公眾參與不但有效打通了政府與人民群眾交互溝通的渠道，同時(shí)十分有益于規(guī)劃管理工作更加有序順利地展開[2]。

2.1 公眾參與提高決策合理性

長(zhǎng)期以來，我國城市鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作的進(jìn)行，都是經(jīng)由政府相應(yīng)管理者或者規(guī)劃部門的設(shè)計(jì)工作者決策實(shí)施的，因?yàn)槠渌缪莸纳鐣?huì)角色不同，并且因?yàn)楣芾砣藛T所學(xué)習(xí)專業(yè)的限制與影響，工作人員在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時(shí)并不細(xì)心，自然無法確保一切決策與工作都是具有實(shí)效性與合理性的。在此情況下，公眾積極投入進(jìn)規(guī)劃管理工作之中，不但可以有效解決這一問題，同時(shí)也可以達(dá)成城鄉(xiāng)規(guī)劃工作以最少的成本投放、最高的實(shí)效性進(jìn)行。積極發(fā)揮出公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作之中的價(jià)值效用，切實(shí)有效規(guī)避城鄉(xiāng)規(guī)劃工作之中可能會(huì)產(chǎn)生的缺陷與不足，還可以提高決策的可操作性與價(jià)值性。

2.2 公眾參與提高民主性

一個(gè)區(qū)域環(huán)境之中城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，關(guān)系到社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、生態(tài)環(huán)境因素等多個(gè)方面與內(nèi)容的工作，這些都直接影響著廣大人民群眾的切身利益。因此，讓群眾大范圍參與進(jìn)來，將自身的利益以及實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作緊密連接起來，可以切實(shí)有效地提升群眾認(rèn)知程度與理解能力，這樣不但可以推動(dòng)城鄉(xiāng)管理工作高質(zhì)量進(jìn)行，也可以顯現(xiàn)出較強(qiáng)的民主性。

2.3 公眾參與維護(hù)公眾利益

在工作內(nèi)容以及性質(zhì)方面來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作屬于一種政府主導(dǎo)的行為，也就是經(jīng)由政府引領(lǐng)，統(tǒng)一人力資源、物力資源以及財(cái)務(wù)資源，來對(duì)城市鄉(xiāng)村展開規(guī)劃。城鄉(xiāng)管理工作與社會(huì)中人民群眾的利益有著緊密關(guān)聯(lián)，政府應(yīng)該維護(hù)多方面利益，使得各方利益平等發(fā)展。應(yīng)用公眾參與的模式，不但可以使得公眾對(duì)于自身應(yīng)有的合法權(quán)利與利益具有清楚全面的認(rèn)知，還可以使得公眾維護(hù)其利益不受到損害[3]。

3 公眾參與規(guī)劃管理問題

在我國，社會(huì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作依舊具有一定的缺陷性與不足之處，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、落實(shí)與管控。為了更加高效地發(fā)揮出社會(huì)公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中的價(jià)值效用，就應(yīng)該對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相應(yīng)問題展開深入探索與研究。

3.1 意識(shí)薄弱

社會(huì)公眾加入到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理已經(jīng)實(shí)施了較長(zhǎng)時(shí)間，也設(shè)定了一部分法律規(guī)范以及政策要求，但是社會(huì)公眾自主加入到城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中的熱情與動(dòng)力依舊薄弱，大部分情況下社會(huì)公眾都是被動(dòng)參與其中。同時(shí)因?yàn)楣妳⑴c層次以及范圍的不完善性，也無法有效代表所有人民群眾的意見與要求。還有一部分公眾雖然加入到了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作之中，但是沒有全方位認(rèn)識(shí)與了解城鄉(xiāng)管理工作對(duì)于自身的利益與積極作用，在征求意見時(shí)，沒有展開深刻細(xì)致的考量分析，就隨意提出一些沒有價(jià)值的建議，使得公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的效果較差，無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

3.2 制度缺失

當(dāng)前時(shí)期，聽證制度是社會(huì)公眾加入到城鄉(xiāng)規(guī)劃工作之中的關(guān)鍵制度，社會(huì)公眾主要是經(jīng)由聽證來參與城鄉(xiāng)管理。但是在實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)程中，社會(huì)公眾只能十分被動(dòng)地學(xué)習(xí)與了解相應(yīng)內(nèi)容以及行業(yè)動(dòng)態(tài)。同時(shí)很多聽證會(huì)在咨詢方式以及咨詢內(nèi)容等方面不具備規(guī)范性以及統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)。即便有一部分群眾對(duì)于發(fā)布的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提出了自己的意見與看法，但是也不具備渠道與媒介知曉政府部門是否有所回應(yīng)、怎樣回應(yīng)?？偠灾?dāng)前時(shí)期，我國公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的相應(yīng)體系與規(guī)范不夠合理完善，特別是缺少反饋體系，這嚴(yán)重阻礙與限制了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重要性的發(fā)揮。

3.3 參與渠道不暢

當(dāng)前時(shí)期，社會(huì)公眾加入到城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的普遍流程為：先經(jīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門公示等途徑知曉信息，之后城鄉(xiāng)規(guī)劃部門相關(guān)工作人員通過口頭交流或者書面交流等方式，向廣大人民群眾征集看法與建議。這樣一種社會(huì)公眾參與的方式過于死板，途徑也過于單一，同時(shí)大部分狀況下收集完公眾的信息以后，政府部門或者規(guī)劃工作者沒有與群眾展開深入溝通與交流，所獲取的效果并不理想。長(zhǎng)期以來，政府部門主導(dǎo)的方式，使得社會(huì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的成效甚微，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃部門也不具備專門的組織機(jī)構(gòu)來對(duì)公眾提出的意見與看法展開全面收集與規(guī)整分類，使得群眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的途徑不暢。如若此種狀況沒有得到優(yōu)化與改善，那么城鄉(xiāng)規(guī)劃部門將收集不到社會(huì)公眾對(duì)于規(guī)劃管理工作的反饋，十分容易導(dǎo)致重大失誤，公眾參與規(guī)劃工作的價(jià)值效用也將無法全方位發(fā)揮出來。

4 強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的措施

要想提升社會(huì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的熱情與積極性，首先就應(yīng)該助推公眾形成參與心理，提高社會(huì)公眾的參與能力，如若沒有達(dá)成這一目標(biāo)，那么公眾參與的局限性將會(huì)在一定程度上限制城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的進(jìn)行。

4.1 完善公眾參與體系，確保公眾可以積極加入到城鄉(xiāng)規(guī)劃

首先，應(yīng)該對(duì)于參與主體展開合理慎重的判斷與界定。在設(shè)計(jì)與落實(shí)規(guī)劃草案的進(jìn)程之中，工作人員應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作，也就是去往實(shí)際區(qū)域環(huán)境展開調(diào)查研究并收集相應(yīng)的資料信息、確定與構(gòu)建規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、草擬工作方案。雖然在方案擬定的進(jìn)程中，設(shè)計(jì)工作者也會(huì)去往實(shí)地進(jìn)行考核以及收集資料，但是社會(huì)中人民群眾與規(guī)劃人員所具備的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)是具有一定差別的，長(zhǎng)時(shí)間生活在某一個(gè)區(qū)域環(huán)境中，對(duì)規(guī)劃的地塊信息更加熟悉，如若可以將其合理應(yīng)用，那么必然會(huì)有益于幫助城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者更完善科學(xué)地把控規(guī)劃地塊的實(shí)際信息資料。在實(shí)際工作的進(jìn)行情況來看，社會(huì)公眾所具備的區(qū)域性知識(shí)通常具有關(guān)于該地塊的相應(yīng)信息，同時(shí)在城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)確立下來以后，規(guī)劃人員基于專業(yè)視角確定前進(jìn)趨勢(shì)時(shí)，無法取代當(dāng)?shù)貐^(qū)域中社會(huì)公眾提出的建議與意見。在這一方面上來講，實(shí)際工作開展過程中，應(yīng)該依據(jù)規(guī)劃類別，科學(xué)劃分與界定參與主體。

其次，應(yīng)該對(duì)內(nèi)容以及流程展開科學(xué)高效地劃分界定。基于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作所具備的特性與要求，設(shè)計(jì)不同的規(guī)劃方案進(jìn)程中，對(duì)于社會(huì)公眾參與也具有差別性的標(biāo)準(zhǔn)要求。在實(shí)際實(shí)踐中，應(yīng)該全方位探索研究規(guī)劃內(nèi)容，同時(shí)對(duì)于各個(gè)規(guī)劃內(nèi)容設(shè)定實(shí)效性較強(qiáng)的公眾參與計(jì)劃與流程。應(yīng)該重視本地公眾參與的事后性，因此提升社會(huì)公眾參與的熱情與動(dòng)力，就應(yīng)該在規(guī)劃設(shè)計(jì)的進(jìn)程中為廣大公眾創(chuàng)設(shè)參與機(jī)會(huì)與條件，同時(shí)基于體系制度角度，來對(duì)規(guī)劃草案編制進(jìn)行明確。在基礎(chǔ)資料調(diào)查研究時(shí)，應(yīng)該明確規(guī)定社會(huì)公眾參與的基礎(chǔ)內(nèi)容，同時(shí)對(duì)于操作與實(shí)施流程展開細(xì)則規(guī)劃，以此來確保社會(huì)公眾都可以充滿積極性地參與其中。

4.2 提高公眾參與能力

首先，應(yīng)該借助城鄉(xiāng)規(guī)劃展示大廳或者大眾媒體、各種知識(shí)講座活動(dòng)等方式，科學(xué)打造與設(shè)計(jì)網(wǎng)站、微信客戶端，同時(shí)持續(xù)強(qiáng)化宣講教育的力度。當(dāng)前時(shí)期，我國各個(gè)地區(qū)都創(chuàng)設(shè)與構(gòu)建了城鄉(xiāng)規(guī)劃展覽館，這就在規(guī)劃公示進(jìn)程中發(fā)揮出了十分關(guān)鍵的價(jià)值效用。經(jīng)由此種舉措，可以高效借助場(chǎng)館自身所具備的優(yōu)勢(shì)與作用，積極進(jìn)行各式各樣類別的豐富活動(dòng)，同時(shí)經(jīng)由發(fā)放宣傳品以及舉行各類講座等方式，將城鄉(xiāng)規(guī)劃公式更進(jìn)一步延展到知識(shí)教育方面，將實(shí)際活動(dòng)以及互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、微博平臺(tái)與微信公眾號(hào)等科技平臺(tái)利用起來，展開大范圍宣傳傳播，借此來合理利用線上與線下教育相互結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，提高宣傳實(shí)效性。

圖1 城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾號(hào)平臺(tái)

其次，提升社會(huì)人民群眾利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)參與的能力。在現(xiàn)階段科學(xué)技術(shù)高速進(jìn)步的時(shí)代環(huán)境中，一部分群眾不具備計(jì)算機(jī)使用能力以及互聯(lián)網(wǎng)操作技能，這就使得通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布的信息無法讓群眾第一時(shí)間知曉。對(duì)于這一情況，筆者建議，應(yīng)該大力積極進(jìn)行社會(huì)公眾的互聯(lián)網(wǎng)素質(zhì)教育活動(dòng)，培育與深化社會(huì)公眾的信息技術(shù)應(yīng)用能力，提升公眾對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)信息資源獲取實(shí)效性，以及信息數(shù)據(jù)加工處理能力，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾可以在繁多復(fù)雜的信息之中，精確提取城鄉(xiāng)規(guī)劃信息內(nèi)容。

再次，應(yīng)該積極引領(lǐng)公眾正確認(rèn)知多元價(jià)值，并合理正確地行使公眾所具備的個(gè)人權(quán)力。當(dāng)前時(shí)期，社會(huì)公眾參與進(jìn)程中，一部分公眾主要是在自身的利益為著眼點(diǎn)，在自身利益出發(fā)，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作提出建議與計(jì)策，其中一些人民群眾已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了社會(huì)中存在的生活圈，也表現(xiàn)出一定的差別性特點(diǎn)與多元化特點(diǎn)，在參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)程中，應(yīng)該對(duì)其展開全方位考量。在實(shí)際實(shí)踐進(jìn)程中應(yīng)該積極引領(lǐng)廣大公眾認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)規(guī)劃并不是利益方面的沖突，而是為了所有人的美好家園與美好生活做出貢獻(xiàn)。

最后，應(yīng)該積極大力創(chuàng)設(shè)公眾參與的專門互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。在科學(xué)信息技術(shù)的時(shí)代環(huán)境中，社會(huì)公眾面對(duì)著較多種選擇，對(duì)于沒有明確參與目標(biāo)的社會(huì)公眾來說，具有趣味性與生動(dòng)性的界面，無疑是有效吸引公眾目光的最主要因素。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)該摒除以往的專家姿態(tài)，而是應(yīng)該對(duì)公眾界面展開人性化與“接地氣”的設(shè)計(jì)，從而使得社會(huì)公眾充滿熱情與積極性地參與其中。與此同時(shí)，還應(yīng)該構(gòu)建社會(huì)公眾發(fā)表自身見解的專門討論平臺(tái)，不論參與式抑或是協(xié)作式治理，以及城鄉(xiāng)管理工作，相互之間的交互溝通都是關(guān)鍵所在。雖然因?yàn)槿肆Y源、財(cái)務(wù)資源等方面的影響，當(dāng)前時(shí)期還不具有城鄉(xiāng)規(guī)劃之中的具體事務(wù)交互溝通條件，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的大趨勢(shì)之下，可以試著在專門的網(wǎng)絡(luò)空間中創(chuàng)設(shè)公眾討論區(qū)，這樣不但可以全方位明確與了解廣大人民群眾的意見以及收集大眾的看法，還可以為協(xié)作式城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的進(jìn)行奠定基礎(chǔ)并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

圖2 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)框架

5 結(jié)束語

綜上所述，在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)程之中，社會(huì)公眾應(yīng)該積極加入其中，實(shí)施其所具備的監(jiān)督權(quán)以及參與權(quán)，政府部門相關(guān)工作人員也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到公眾參與的價(jià)值作用，積極創(chuàng)設(shè)屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，為廣大公眾提供意見交互與溝通的空間，提高宣傳普及力度，讓每一名群眾都可以參與其中，積極建言獻(xiàn)策，全方位發(fā)揮出公眾參與的力量，在此基礎(chǔ)上提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的質(zhì)量與成效。