新時期湖北省水土保持形勢與任務(wù)對策研究

劉瑞龍，陳 芳，夏 妍，鄭珉姣，盧繼茍，高 超，劉 琨

(1.湖北省水利水電規(guī)劃勘測設(shè)計院，湖北 武漢 430078；2.湖北省水利廳，湖北 武漢 430000)

長江經(jīng)濟(jì)帶是“一帶一路”的重要交匯地帶，2016年習(xí)近平總書記做出推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記先后主持召開了3次長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會，貫穿始終的主線是“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”和生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，要實施好長江防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持等工程，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能[1- 2]；長江保護(hù)法的頒布實施，把保護(hù)和修復(fù)長江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置，建立健全長江生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制，讓長江保護(hù)有法可依。湖北省作為長江經(jīng)濟(jì)帶中重要省份，被習(xí)近平總書記賦予了“建成支點、走在前列、譜寫新篇”的新定位、新使命，水土保持工作是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成，也是解決生態(tài)環(huán)境問題的重中之重。為堅決貫徹落實黨中央決策部署，實現(xiàn)湖北“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動、全域協(xié)同”區(qū)域發(fā)展布局，努力建設(shè)全國構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)，踐行水土保持高質(zhì)量發(fā)展[3]，統(tǒng)籌謀劃新時期湖北省水土保持高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)和措施研究是十分必要。

1 湖北省水土保持工作主要成效

1.1 水土流失治理成效顯著

湖北省土地總面積18.59萬km2，據(jù)2016年湖北省水土流失動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，2016年全省水土流失總面積為3.55萬km2，占國土面積的19.10%。2020年水土流失動態(tài)監(jiān)測成果顯示，湖北省水土流失面積3.16萬km2，占國土面積的17.02%。與2016年相比，水土流失面積減少了0.39萬km2，中度、強(qiáng)烈、極強(qiáng)烈、劇烈侵蝕面積分別減少8401.01、1280.47、187.12、136.81km2。國家級和省級水土流失重點防治區(qū)的水土流失面積由2016年的2.65萬km2減少到2020年的2.33萬km2，水土保持治理工作成效顯著

1.2 水土保持工程建設(shè)取得新進(jìn)展

近5年來，湖北省堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合，開展重要江河源區(qū)和重要水源地水土保持預(yù)防項目3671km2，水源涵養(yǎng)與水質(zhì)維護(hù)能力日益增強(qiáng)；水土流失治理工程主要有水利部門實施的國家水土保持重點工程、坡耕地、崩崗、巖溶石漠化等工程[4]，發(fā)展改革委、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門協(xié)同實施的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、鞏固退耕還林、低崗丘地改造等工程，以及生產(chǎn)建設(shè)項目生態(tài)修復(fù)、社會和民間資本參與水土流失治理工程，共完成水土流失綜合治理面積7494km2。全省水土保持率由2016年的80.90%增加至2020年的82.98%，治理區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

1.3 人為水土流失全方位監(jiān)管

湖北省積極推動建設(shè)項目水土保持監(jiān)管工作，從水土保持專項設(shè)計及審批、施工過程中水土保持措施落實情況和驗收等方面，切實推進(jìn)“三同時”制度全面落地，不斷提高審批效能，積極推行水土保持承諾制、區(qū)域評估措施，編制審批指南。2016年以來，湖北省各級水行政主管部門共審批水土保持方案8853個，從源頭上對人為水土流失預(yù)防嚴(yán)格把關(guān)。認(rèn)真落實“放管服”改革要求，不斷加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，持續(xù)對各類生產(chǎn)建設(shè)活動進(jìn)行監(jiān)督管理，規(guī)范落實水土保持設(shè)施自主驗收報備工作。通過事前指導(dǎo)、技術(shù)上門服務(wù)、施工過程中監(jiān)管核查等，使得水土保持方案編報率和設(shè)計質(zhì)量不斷提高。

1.4 水土保持監(jiān)測與信息化水平提升

湖北省通過推進(jìn)水土保持監(jiān)測服務(wù)信息化建設(shè)，使得水土保持監(jiān)測智能化水平不斷提高，及時啟動了全省水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系優(yōu)化布局及升級改造工作。采用無人機(jī)遙感、定位和移動監(jiān)測相結(jié)合[5]，實現(xiàn)對全省水土流失狀況動態(tài)監(jiān)測，定量掌握全省水土流失狀況，每年向社會公開發(fā)布全省水土保持公報。積極推進(jìn)無人機(jī)、徑流泥沙自動化監(jiān)測設(shè)備應(yīng)用等新技術(shù)的使用，研究建立全省水土流失預(yù)測預(yù)報模型、開發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持移動監(jiān)測系統(tǒng)[6]，新技術(shù)運用持續(xù)增強(qiáng)。

1.5 制度保障體系不斷完善

以全省水土保持規(guī)劃為綱，全省水土流失動態(tài)監(jiān)測方案、小流域建設(shè)規(guī)劃、湖北省水土保持率中長期規(guī)劃、坡耕地水土流失綜合治理等專項規(guī)劃為目，形成省級水土保持頂層設(shè)計體系。修訂施行《湖北省實施〈水土保持法〉辦法》，逐步形成一套上下銜接、系統(tǒng)規(guī)范的監(jiān)管制度體系。推進(jìn)水土保持方案技術(shù)審查、生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”遙感監(jiān)管、水土保持重點工程績效評價、水土保持方案技術(shù)審查社會化等政府購買服務(wù)[7]。實行水土保持重點工程建設(shè)群眾參與制、項目建設(shè)公示制和民間資本參與水土流失治理機(jī)制，開展水土保持工程以獎代補(bǔ)建設(shè)試點，積極鼓勵、支持和引導(dǎo)社會及民間資本參與水土流失治理[8- 9]。

2 主要問題和不足

2.1 水土流失治理任務(wù)依然艱巨

“十三五”期間，全省除部分山高坡陡、海拔較高等不需要或難以治理的區(qū)域外，應(yīng)治理的面積還有1.67萬km2，其中還有327萬畝坡耕地(6°～15°)亟待治理；局部地區(qū)崩崗發(fā)育，巖溶石漠化嚴(yán)重，肩負(fù)“一庫凈水北送”的丹江口庫區(qū)和“一江清水東流”的三峽庫區(qū)水土流失依然嚴(yán)重。全省自然稟賦條件決定了全省水土流失類型多，部分區(qū)域治理難度大，治理任務(wù)依然艱巨。

2.2 水土流失治理質(zhì)量不高

從湖北省近年來的水土流失治理措施來看，封禁治理措施占比較高，總體治理質(zhì)量及標(biāo)準(zhǔn)不高。從治理成效和難度來看，湖北省水土流失治理存在區(qū)域治理不平衡的問題，部分地區(qū)的水土保持功能還不能完全滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，且治理難度小、工程見效快的水土流失地區(qū)已基本得到治理，后續(xù)治理難度加大。

2.3 人為水土流失防治和監(jiān)管任務(wù)依然較重

隨著全省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)，交通、能源、城市建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模將保持在較高水平，不可避免地會對地表造成擾動，全省生產(chǎn)建設(shè)項目人為水土流失防治任務(wù)比較突出。水土保持法中明確的禁墾坡度以上的陡坡退耕還林還草尚未完全落實到位，農(nóng)林開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動的監(jiān)管仍是薄弱環(huán)節(jié)。監(jiān)管政策制度執(zhí)行還不到位，還存在不硬不實不嚴(yán)的問題，人為水土流失壓力突出，依法依規(guī)嚴(yán)格監(jiān)管的任務(wù)依然較重。

2.4 基礎(chǔ)支撐尚顯薄弱

目前，全省水土保持監(jiān)測、信息化應(yīng)用、科學(xué)研究、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)工作還存在薄弱環(huán)節(jié)。全省水土保持監(jiān)測站網(wǎng)布局改在還未完成，智能監(jiān)測平臺開發(fā)及監(jiān)測保障有待加強(qiáng)，監(jiān)測機(jī)構(gòu)管理體制和監(jiān)測點運行機(jī)制需進(jìn)一步完善。大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)手段在水土保持中的應(yīng)用有待加強(qiáng)，水土保持基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的管理和共享有待規(guī)范。

2.5 支撐保障存在不足

水土保持部門協(xié)作聯(lián)動機(jī)制合力尚未有效發(fā)揮，地方政府主體責(zé)任有待進(jìn)一步壓實。水土流失治理多元化投資體制機(jī)制尚未形成，社會力量參與水土流失治理的積極性還不高。水土保持機(jī)構(gòu)隊伍特別是基層技術(shù)隊伍建設(shè)亟需加強(qiáng)，適應(yīng)新形勢新要求的水土保持政策制度尚需完善。

3 總體任務(wù)和目標(biāo)

3.1 總體思路

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以省委十二次黨代會確立的努力建設(shè)全國構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)為奮斗方向，以推動湖北省水土保持高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，穩(wěn)步提升水土保持率，增強(qiáng)水土保持生態(tài)功能，減少土壤流失量，維護(hù)和提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)村人居環(huán)境，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和美麗湖北建設(shè)提供有力支撐。

3.2 目標(biāo)

建成符合新時代要求的水土保持政策制度、責(zé)任落實、基礎(chǔ)支撐、保障機(jī)制[10]和工作保障體系，實現(xiàn)全省水土保持治理效果與人民日益增長的美好生活需要相適應(yīng)的體系和治理能力現(xiàn)代化。

到2025年，全省人為水土流失得到有效控制，水土保持率達(dá)到84.46%以上,見表1。

表1 “十四五”全省及各市州新增水土流失綜合治理任務(wù)和目標(biāo)

到2035年，全省人為水土流失面積和強(qiáng)度得到全面管控，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性顯著提升，美麗中國水土保持目標(biāo)基本實現(xiàn)，全省水土保持率提高到87.27%以上。

4 對策措施

4.1 統(tǒng)籌推進(jìn)水土流失綜合治理

結(jié)合水土保持區(qū)劃，突出水土流失重點防治區(qū)，堅持系統(tǒng)思維，牢固樹立山水林田湖草沙生命共同體的系統(tǒng)治理觀[11]，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，依托國家級和省級水土保持重點治理工程、丹江口生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重大工程、湖北省江漢平原、鄂北崗地等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等重大，統(tǒng)籌推進(jìn)水土流失綜合治理。

水土流失預(yù)防項目規(guī)劃布局在“一庫、二江、三屏”，即丹江口庫區(qū)重要飲用水源地范圍，漢江、清江等重要生態(tài)廊道區(qū)，以及秦巴山、武陵山、大別山等三大生態(tài)屏障功能區(qū)等范圍，以生態(tài)修復(fù)為主，全面提升水土保持水源涵養(yǎng)功能，促進(jìn)提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性；水土流失治理項目規(guī)劃布局在“一庫、一江、一屏”，即三峽庫區(qū)、長江生態(tài)廊道區(qū)和鄂東幕阜山水土保持生態(tài)屏障區(qū)等范圍，加快推進(jìn)以小流域、坡耕地綜合治理為主的重點治理，科學(xué)精準(zhǔn)配置水土保持各項措施，最大限度發(fā)揮綜合治理效益，提高水土保持生態(tài)服務(wù)價值。

4.2 防治人為水土流失，強(qiáng)化水土保持監(jiān)管

建立健全水土保持監(jiān)督管理制度和規(guī)則，以高水平高效能的監(jiān)管，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾優(yōu)美生態(tài)環(huán)境提供支撐。

做好水土保持考核評估工作，深入推進(jìn)省級政府對市縣政府水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，發(fā)揮考核“指揮棒”作用[12]。

開展人為水土流失衛(wèi)星遙感及常態(tài)化監(jiān)管[13]，對水利部下發(fā)的擾動圖斑組織現(xiàn)場復(fù)核、認(rèn)定、查處和整改，省級組織每年至少加密開展一至二次遙感監(jiān)管，市縣各級通過無人機(jī)等設(shè)備開展重點現(xiàn)場監(jiān)管，實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目全面監(jiān)管。

開展水土保持履職情況逐級督查，重點督察水土保持方案審批、生產(chǎn)建設(shè)活動人為水土流失治理、表土資源保護(hù)、棄渣場設(shè)計施工和恢復(fù)、水土保持設(shè)施驗收核查及監(jiān)督管理、水土保持補(bǔ)償費征收、疑似違法法規(guī)擾動圖斑復(fù)核等方面落實情況。

4.3 深化科技引領(lǐng)，夯實水土保持基礎(chǔ)

4.3.1提升水土保持監(jiān)測能力

完善水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。按照站點建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)采集自動化、數(shù)據(jù)處理智能化的原則，積極推進(jìn)省級水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化布局與升級改造，構(gòu)建布局合理、功能完備、系統(tǒng)科學(xué)、技術(shù)先進(jìn)的水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。

強(qiáng)化水土流失動態(tài)監(jiān)測。開展年度全省水土流失動態(tài)監(jiān)測，及時掌握全省水土流失狀況和變化情況，積極推進(jìn)水土流失圖斑落地工作。

4.3.2加強(qiáng)水土保持信息化技術(shù)應(yīng)用

按照“需求牽引、應(yīng)用至上、數(shù)字賦能、提升能力”的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)水土保持?jǐn)?shù)字技術(shù)應(yīng)用和制度創(chuàng)新，完善水土保持預(yù)報預(yù)警模型，依托湖北智慧水利云平臺，新建水土保持視頻監(jiān)控等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，為各級水土保持管理部門提供決策依據(jù)。構(gòu)建具有水土流失動態(tài)監(jiān)測評價、生產(chǎn)建設(shè)活動人為水土流失預(yù)警防控及精準(zhǔn)監(jiān)管、水土流失綜合治理評價管理等功能的智慧水土保持應(yīng)用體系。

加強(qiáng)水土保持?jǐn)?shù)據(jù)成果管理與應(yīng)用，規(guī)范水土保持?jǐn)?shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、分析各環(huán)節(jié)，推進(jìn)各類數(shù)據(jù)融合交匯，提高數(shù)據(jù)的可靠性，夯實數(shù)據(jù)應(yīng)用基礎(chǔ)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理和共享，提升水土保持?jǐn)?shù)據(jù)分析使用效率。加強(qiáng)信息化系統(tǒng)應(yīng)用培訓(xùn)。

4.3.3加強(qiáng)水土保持基礎(chǔ)理論和關(guān)鍵技術(shù)研究

開展水土保持重大科技問題研究。研究確定不同縣市的水土保持率目標(biāo)值。開展不同土壤水土流失規(guī)律與防治措施研究、進(jìn)行全省水土流失預(yù)測預(yù)報模型參數(shù)率定研究。在水土保持效益評價方面，進(jìn)行區(qū)域水土保持環(huán)境效應(yīng)評價研究、水土保持碳匯效應(yīng)研究和水土保持生態(tài)功能評估，探索水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對水土流失的尺度效應(yīng)進(jìn)行研究，進(jìn)行典型生態(tài)區(qū)(重要水源區(qū))面源污染機(jī)理與過程研究。進(jìn)行全省小流域劃分及生態(tài)清潔健康標(biāo)準(zhǔn)研究。

通過開展水土流失綜合治理與效果評價技術(shù)研究，進(jìn)行湖北省生產(chǎn)建設(shè)項目分類型區(qū)分縣土壤侵蝕模數(shù)研究。開展水土保持生態(tài)措施和效益評價研究，土壤侵蝕監(jiān)測方法研究，以及水土保持新設(shè)備、新材料、新工藝、新技術(shù)等研發(fā)。

4.3.4加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)

根據(jù)國家有關(guān)法律及規(guī)章制度，結(jié)合湖北實際完善優(yōu)化地方水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步簡化審批管理程序，規(guī)范水土保持承諾制管理。

貫徹新發(fā)展理念，以生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持示范工程和國家級水土保持示范縣創(chuàng)建為引領(lǐng)，對已創(chuàng)建為國家級水土保持示范工程進(jìn)行多方位宣傳，發(fā)揮示范工程引領(lǐng)和帶頭作用，逐步形成示范網(wǎng)絡(luò)，推廣水土保持先進(jìn)實用技術(shù)。

加大水土保持宣傳力度。加強(qiáng)水土保持法、湖北省實施水土保持法辦法宣傳力度，結(jié)合全省生態(tài)文明建設(shè)、鞏固脫貧攻堅成果、助推鄉(xiāng)村振興，做好水土流失治理成效宣傳工作。

4.4 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善協(xié)同機(jī)制

各級政府要把水土保持作為貫徹落實推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項重要工作，水利部門要充分發(fā)揮作為水土保持工作主管部門的牽頭作用，加強(qiáng)與發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門對接溝通，形成工作合力，協(xié)同推進(jìn)水土流失防治工作。

要進(jìn)一步健全制度，積極推行水土保持以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、以工代賑等建設(shè)管理模式，出臺相應(yīng)配套措施，調(diào)動農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等投入主體的積極性；積極利用政府債券、信貸支持等政策，運用市場機(jī)制鼓勵和吸引金融資本、民間資本和社會資本積極投入水土流失綜合防治。