大規(guī)模食品安全損害法律救濟(jì)的實(shí)踐審思與體系重塑
——基于公私協(xié)力的進(jìn)路

劉春一

一、問(wèn)題的重釋:大規(guī)模食品安全損害與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)型

既往學(xué)界對(duì)大規(guī)模食品安全事故的研究多從民法的視角出發(fā),將大規(guī)模食品安全事故概括為“大規(guī)模食品安全侵權(quán)”,并以此為邏輯起點(diǎn)展開(kāi)研究。不過(guò),“大規(guī)模食品安全侵權(quán)”這一概念并不能客觀、全面地反映大規(guī)模食品安全事故的特征。相較于民法視角,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的視角對(duì)大規(guī)模食品安全事故具有更強(qiáng)的解釋力,基于該視角,應(yīng)將其概括為“大規(guī)模食品安全損害”,并明確大規(guī)模食品安全損害的特征為因果關(guān)系的復(fù)雜性及損害后果的規(guī)模性。

(一)大規(guī)模食品安全事故中的概念更新需求

近年來(lái),全球范圍內(nèi)大規(guī)模食品安全事故頻發(fā)①,侵害了眾多消費(fèi)者的人身權(quán)益,對(duì)公共健康和安全造成重大沖擊,擾亂了食品供應(yīng)鏈,導(dǎo)致了社會(huì)失序。因此應(yīng)采取有力的救濟(jì)措施,以保護(hù)公眾健康并維護(hù)社會(huì)秩序。不過(guò),應(yīng)對(duì)大規(guī)模食品安全事故的立法并未跟進(jìn),原因在于立法常以理論的完善為基礎(chǔ),而學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的理論回應(yīng)尚不充分。

過(guò)去學(xué)界對(duì)大規(guī)模食品安全事故的研究總體上是以民法的視角作為切入點(diǎn)[1],將大規(guī)模食品安全損害界定為“侵權(quán)主體因獨(dú)立的不法行為或者多個(gè)同類(lèi)的行為,從而損害不特定多數(shù)食品消費(fèi)者的人身、財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)利的現(xiàn)象”[2]。以上概念借用了民法上的責(zé)任構(gòu)成體系,將大規(guī)模食品安全事故界定為侵權(quán)行為,實(shí)際上是將民法上侵權(quán)的概念在食品安全領(lǐng)域加以演繹②。具體而言,與其相關(guān)的規(guī)范為《中華人民共和國(guó)食品安全法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品安全法》)第147條:“違反本法規(guī)定,造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！痹摋l對(duì)食品安全損害的解釋路徑是“行為加后果”的模式。“違反本法規(guī)定”界定了行為,即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的情形?！霸斐扇松?、財(cái)產(chǎn)或者其他損害”界定了結(jié)果,即食品安全事故所涉及的權(quán)利侵害。

以上解釋在損害的原因?qū)用鏌o(wú)法客觀地反映大規(guī)模食品安全事故的特點(diǎn),沿用該概念會(huì)引發(fā)理論的謬誤和實(shí)踐的不足。首先,大規(guī)模食品安全事故的發(fā)生,可能由非人為因素導(dǎo)致,這一點(diǎn)現(xiàn)有的民法體系并未充分考量。民法上的“侵權(quán)”是指主體實(shí)施的不法行為或危險(xiǎn)活動(dòng)對(duì)他人造成損害。而大規(guī)模食品安全損害事故,其在因果關(guān)系的范疇超出了民事侵權(quán)的理論假設(shè),大規(guī)模食品安全事故中除了侵權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的人為因素,還可能由自然災(zāi)害、動(dòng)物遷徙等非人為因素導(dǎo)致,而這些原因已不在侵權(quán)法的“領(lǐng)地”之內(nèi)。

其次,侵權(quán)行為依托法定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷,不當(dāng)?shù)叵蘅s了侵權(quán)行為的范疇。具體而言,判別食品安全侵權(quán)行為的依據(jù)是《食品安全法》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),該項(xiàng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的意義在于,它明確了合法與非法的界限,以便于民事責(zé)任或者行政責(zé)任的實(shí)施[3]。然而該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)也意味著限定了食品安全損害行為的范疇,即只有生產(chǎn)銷(xiāo)售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品才需要承擔(dān)責(zé)任。而大規(guī)模食品安全事故中,導(dǎo)致?lián)p害的食品可能是符合安全標(biāo)準(zhǔn)的。

因此,理論層面若沿用既有概念會(huì)得出片面的研究結(jié)論,不能全面反映食品安全事故的特點(diǎn),而實(shí)踐層面沿用此概念則會(huì)影響救濟(jì)的完善性和充分性,不利于實(shí)現(xiàn)全面的救濟(jì),故而有必要對(duì)大規(guī)模食品安全事故的定義及樣態(tài)進(jìn)行重新闡釋。

(二)大規(guī)模食品安全損害的提出及其樣態(tài)

“大規(guī)模食品安全侵權(quán)”無(wú)法體現(xiàn)大規(guī)模食品安全事故的復(fù)雜性,使用“大規(guī)模食品安全損害”來(lái)解釋大規(guī)模食品安全事故會(huì)更為周延和準(zhǔn)確。前文述及,民法對(duì)大規(guī)模食品安全事故的解釋路徑是“行為加后果”的模式,這種解釋模式存在兩個(gè)缺陷:一是狹隘地把損害后果的原因歸結(jié)于人為因素,不能周延地反映大規(guī)模食品安全事故發(fā)生的客觀情況。大規(guī)模食品安全事故的發(fā)生既可能是人為因素導(dǎo)致的,也可能是非人為因素導(dǎo)致的③。二是民法的視角僅從現(xiàn)象角度區(qū)分了大規(guī)模侵權(quán)和一般侵權(quán),無(wú)法從原因?qū)用娼忉屢话闱謾?quán)和大規(guī)模侵權(quán)的本質(zhì)差異。

相比之下,以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為基礎(chǔ)的“大規(guī)模食品安全損害”概念對(duì)大規(guī)模食品安全事故的解釋更為客觀。首先,“大規(guī)模食品安全損害”使用了“損害”而不是“侵權(quán)”,沒(méi)有對(duì)大規(guī)模食品安全事故的原因進(jìn)行限制,使得這一概念可以包容人為因素和非人為因素的大規(guī)模食品安全事故,這將更為周延。其次,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論在大規(guī)模事故中引入了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的要素,認(rèn)為大規(guī)模食品安全事故的發(fā)生和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)。工業(yè)革命帶來(lái)的生產(chǎn)力大發(fā)展使得社會(huì)財(cái)富迅速膨脹,技術(shù)進(jìn)步在帶來(lái)物質(zhì)繁榮的同時(shí)也帶來(lái)危害更巨大、控制更艱難、影響更廣泛的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[4]。同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論也指出承受這些風(fēng)險(xiǎn)是人類(lèi)文明不斷進(jìn)步的必要代價(jià)。該理論解釋了大規(guī)模安全事故發(fā)生的原因——社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),從原因?qū)用鎱^(qū)分了一般侵權(quán)和大規(guī)模安全事故。而民法上的“侵權(quán)”這一術(shù)語(yǔ),強(qiáng)調(diào)司法裁判所需的精確與一致,缺乏足夠的靈活性,無(wú)法包容“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的概念,故而大規(guī)模食品安全事故不能簡(jiǎn)單適用“侵權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)加以概括。與“侵權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)相比,“損害”描述了大規(guī)模食品安全事故的結(jié)果,有更廣泛的內(nèi)涵和外延,可以包容“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的概念,故而使用“大規(guī)模食品安全損害”來(lái)代替“大規(guī)模食品安全侵權(quán)”更為合理。大規(guī)模食品安全損害比民法上的一般侵權(quán)更為復(fù)雜,《食品安全法》中的安全標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)其做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià),故而我們?cè)诮缍ù笠?guī)模食品安全損害時(shí)應(yīng)以蓋然性標(biāo)準(zhǔn)替代具體標(biāo)準(zhǔn),將其界定為:“食品安全領(lǐng)域,人為因素或非人為因素疊加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的大量人群人身和財(cái)產(chǎn)等權(quán)益損害的事故。”

大規(guī)模食品安全損害有其特殊的樣態(tài),其在原因?qū)用骟w現(xiàn)為私人行為或意外事故與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的疊加,因果關(guān)系層面體現(xiàn)了復(fù)雜性的特點(diǎn),結(jié)果層面體現(xiàn)了損害后果規(guī)模性的特點(diǎn)。原因?qū)用?單純的私人行為和意外事故不會(huì)引起大規(guī)模食品安全損害,大規(guī)模食品安全損害的發(fā)生是由于疊加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[5]。具體而言,現(xiàn)代食品工業(yè)使用自動(dòng)化機(jī)械和流水線來(lái)生產(chǎn)食品,能夠快速、一致地生產(chǎn)大量食品,這為人們帶來(lái)便利的同時(shí),也蘊(yùn)藏著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),它可將私人行為和意外事故的危害放大,造成大規(guī)模的食品安全損害。因果關(guān)系層面,大規(guī)模食品安全損害的因果關(guān)系鏈條較長(zhǎng),特定的行為或事故可能衍生出其他情況而形成因果鏈,從而打破因果關(guān)系的相對(duì)確定性。同時(shí),由于受到侵害的人數(shù)眾多,所以不同受害者之間的因果關(guān)系也有所不同,會(huì)進(jìn)一步加劇其復(fù)雜性[6]。結(jié)果層面,當(dāng)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品進(jìn)入市場(chǎng)時(shí),可通過(guò)便捷的交通網(wǎng)絡(luò)向更廣泛的地理區(qū)域流通,并將食品運(yùn)送到更多的消費(fèi)者手中。顯然,規(guī)?；纳a(chǎn)、高效的物流網(wǎng)絡(luò),使得不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品在短時(shí)間內(nèi)即可造成巨大的損害。

二、局限與失靈:既有司法救濟(jì)與行政救濟(jì)之闕如

面向大規(guī)模食品安全損害的救濟(jì)機(jī)制包括司法救濟(jì)和行政救濟(jì)。司法救濟(jì)主要依托民事責(zé)任體系,將損害由受害者轉(zhuǎn)移給行為者,但該救濟(jì)機(jī)制在訴訟階段面臨證明困難和審期過(guò)長(zhǎng)的雙重障礙,在執(zhí)行階段則陷入實(shí)現(xiàn)不能或矯枉過(guò)正的兩難處境,因此大規(guī)模食品安全損害在實(shí)然層面較難通過(guò)司法機(jī)制實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。行政救濟(jì)是國(guó)家履行衡平補(bǔ)償責(zé)任的體現(xiàn),具有正當(dāng)性,但行政機(jī)關(guān)存在資源有限、效能不足等問(wèn)題,會(huì)導(dǎo)致有效救濟(jì)的目標(biāo)不能達(dá)成。

(一)司法救濟(jì)的局限

1.訴訟階段面臨證明困難和審期過(guò)長(zhǎng)的雙重障礙

訴訟階段,大規(guī)模食品安全損害由于其因果關(guān)系的復(fù)雜性,使得司法救濟(jì)中相關(guān)事實(shí)的認(rèn)定存在困難,這是由于我國(guó)民事訴訟的證明要求與大規(guī)模食品安全損害的復(fù)雜性相悖。在訴訟啟動(dòng)階段,依照我國(guó)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的規(guī)定,原告需要有明確的被告,同時(shí)證明自己與案件有直接利害關(guān)系④。在訴訟進(jìn)行階段,原告仍不免除對(duì)損害事實(shí)的舉證責(zé)任,需要就侵害行為和損害事實(shí)之間的因果關(guān)系進(jìn)行舉證。以上要求在大規(guī)模食品安全損害案件中不易實(shí)現(xiàn),大規(guī)模食品安全損害不同于常規(guī)的食品安全損害,常規(guī)食品安全事故的侵權(quán)關(guān)系較為簡(jiǎn)單,行為者、受害者以及損害事實(shí)易于被識(shí)別和證明。而大規(guī)模食品安全損害的原因與結(jié)果屬于非線性關(guān)系,不易被識(shí)別和證明。一個(gè)典型例子是福島核污水排海事故,日本將核污水排入大海后,放射性物質(zhì)可通過(guò)海水直接進(jìn)入海洋生物體內(nèi),然后通過(guò)食物鏈在其他生物體內(nèi)積累,從而引發(fā)食品安全損害。因此在大規(guī)模食品安全損害中,受害者在實(shí)踐中很難搜集到有關(guān)損害事實(shí)、因果關(guān)系的證據(jù),也就不易通過(guò)司法機(jī)制實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

訴訟階段除了事實(shí)證明上的障礙,往往還面臨較長(zhǎng)的審理周期。大規(guī)模食品安全損害案件一般涉及大量受害者,程序上需要合并訴訟來(lái)集中審理,實(shí)體上需要統(tǒng)合眾多受害者的訴求,其間伴隨著大量的調(diào)查和協(xié)調(diào),這些實(shí)體和程序上的步驟都會(huì)遲滯案件的進(jìn)程。在審理期間,雙方當(dāng)事人可就訴訟和解進(jìn)行談判,當(dāng)各方試圖就賠償問(wèn)題達(dá)成一致時(shí)往往需要花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間。如果雙方未能達(dá)成和解,面對(duì)復(fù)雜的案情,法官通常會(huì)延長(zhǎng)案件的審理期限,仔細(xì)審查雙方收集和提供的證據(jù),通過(guò)繁雜細(xì)致的論證來(lái)查明事實(shí)。另外,審理過(guò)程中還需要依賴(lài)專(zhuān)家證人就各類(lèi)技術(shù)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)和建議,而專(zhuān)家證人的選擇、準(zhǔn)備和陳述也將耗費(fèi)一定的時(shí)間。

2.執(zhí)行階段陷入實(shí)現(xiàn)不能或矯枉過(guò)正的兩難處境

執(zhí)行階段,大規(guī)模食品安全損害由于其損害結(jié)果的規(guī)模性,責(zé)任者一般無(wú)力承擔(dān)其賠償,使得判決無(wú)法得以執(zhí)行。司法救濟(jì)機(jī)制是一種個(gè)別化的救濟(jì)機(jī)制,貫徹“誰(shuí)侵害,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,最終由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。但是食品安全事故在現(xiàn)代工業(yè)和物流業(yè)的加持下,其造成的損害隨時(shí)間呈指數(shù)增長(zhǎng),在這種情況下如果不加以適當(dāng)注意,極有可能造成損害后果特別巨大的食品安全事故,此時(shí)行為者面對(duì)巨大的損失金額往往不具備相應(yīng)賠償能力。美國(guó)的“星聯(lián)玉米案”是一個(gè)典型的例子。 2000年10月,美國(guó)農(nóng)業(yè)部檢測(cè)出一種名為“星聯(lián)”的轉(zhuǎn)基因玉米成分混入了三百多種加工食品中,有來(lái)自多個(gè)州的消費(fèi)者因食用含有轉(zhuǎn)基因成分的食品而產(chǎn)生過(guò)敏和腹瀉。后經(jīng)美國(guó)農(nóng)業(yè)部實(shí)驗(yàn)室檢測(cè),當(dāng)年美國(guó)收獲的玉米中約有13%的玉米被“星聯(lián)”污染,三年后在全國(guó)2%的玉米抽樣中仍可以發(fā)現(xiàn)它。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部的最新估計(jì),美國(guó)“星聯(lián)玉米案”導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)索賠可能高達(dá)25億美元[7]。如此巨大的損失如果采取司法救濟(jì)機(jī)制讓個(gè)別責(zé)任者承擔(dān),顯然難以實(shí)現(xiàn)。

大規(guī)模食品安全損害中,即便司法救濟(jì)能夠覆蓋其損失的金額,按照司法程序?qū)⒇?zé)任集中于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,也是不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)步的。大規(guī)模食品安全損害一般涉及較大的賠償金額,若通過(guò)司法程序使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)過(guò)大的經(jīng)濟(jì)損失,則將不可避免地導(dǎo)致“寒蟬效應(yīng)”⑤,即食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可能由于害怕被追究損害賠償責(zé)任而不愿開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)大規(guī)模食品安全損害本身是一種技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)擴(kuò)張引發(fā)的副產(chǎn)物,是人類(lèi)社會(huì)不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,取得文明進(jìn)步的一種社會(huì)成本,具有一定的存在合理性。如果將此類(lèi)損害全部委之于司法救濟(jì)機(jī)制,采取訴訟的方式讓責(zé)任人承擔(dān)過(guò)高的賠償數(shù)額,只會(huì)加劇技術(shù)創(chuàng)新和生產(chǎn)擴(kuò)張的成本和風(fēng)險(xiǎn),反而不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和發(fā)展。

(二)行政救濟(jì)的失靈

1.行政機(jī)關(guān)因公共悖論難以提供有效救濟(jì)

行政救濟(jì)是一種行政給付行為,即國(guó)家以積極作為的方式直接給予公民一定物質(zhì)利益或權(quán)益的行政行為[8]。它是國(guó)家履行衡平補(bǔ)償責(zé)任,對(duì)公民實(shí)施救濟(jì)的方式之一[9]。實(shí)踐中,行政救濟(jì)是與司法救濟(jì)平行的救濟(jì)方式。

“公共悖論”指政府具有代表公眾履行公共職能的理想目標(biāo),實(shí)踐中由于政府本身存在的問(wèn)題卻又導(dǎo)致目標(biāo)無(wú)法達(dá)成的現(xiàn)象[10]。這一現(xiàn)象遍及政府履行公共職能的領(lǐng)域,行政救濟(jì)亦不例外。具體而言,面對(duì)大規(guī)模食品安全損害,行政機(jī)關(guān)往往不能有效地對(duì)受害者進(jìn)行救濟(jì),體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是專(zhuān)業(yè)性不足導(dǎo)致的決策失誤。大規(guī)模食品損害的受害者眾多,損害后果嚴(yán)重,行政機(jī)關(guān)需根據(jù)事故本身的特點(diǎn)來(lái)制訂救濟(jì)方案。其中有毒有害食品的追溯、受害者的確認(rèn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置等工作都需要較高的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng),而行政機(jī)關(guān)的公職人員大多不具備食品行業(yè)的從業(yè)經(jīng)驗(yàn),這影響了救濟(jì)決策的科學(xué)性。例如,2011年發(fā)生于德國(guó)的“毒豆芽”事件,一家位于薩克森州的農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)的豆芽導(dǎo)致多人感染大腸桿菌,而德國(guó)政府在事故發(fā)生之初未能正確追溯疫情的源頭,認(rèn)為疫情來(lái)自西班牙進(jìn)口的黃瓜,錯(cuò)誤的信息使得真正的受害者無(wú)法被識(shí)別,延誤了他們獲得救濟(jì)的時(shí)機(jī)[11]。二是無(wú)法高效地執(zhí)行救濟(jì)決策。大規(guī)模食品安全事故發(fā)生時(shí),其造成的損害是迅速擴(kuò)大的,政府的反應(yīng)速度直接關(guān)系到提供救濟(jì)的效果。而政府在履行救濟(jì)職能時(shí)存在復(fù)雜的行政程序和多層級(jí)的審批程序,強(qiáng)調(diào)分層逐級(jí)上報(bào)與授權(quán),阻礙了信息流通的速度。同時(shí)政策的制定和執(zhí)行是相互作用的,各行政部門(mén)由于部門(mén)利益的分歧,會(huì)在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)其進(jìn)行再解釋,因此對(duì)政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)也不可避免,這就減緩了政策執(zhí)行的進(jìn)度[12]。此類(lèi)低效的行政體制將導(dǎo)致決策執(zhí)行的延遲,減損行政救濟(jì)的實(shí)際效果。

2.行政機(jī)關(guān)因資源有限無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分救濟(jì)

政府救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的前提是龐大且充分的財(cái)政資源。近年來(lái),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩,同時(shí)政府的職能范圍持續(xù)擴(kuò)張,加劇了財(cái)政緊張的狀況。因此,政府執(zhí)行救濟(jì)任務(wù)時(shí)面臨財(cái)政預(yù)算和人員編制的雙重約束。當(dāng)大規(guī)模食品安全損害等超常規(guī)事件發(fā)生時(shí),難以短時(shí)間內(nèi)在該領(lǐng)域配置較多資源,也就無(wú)法保障對(duì)受害者的充分救濟(jì)。

另外,政府對(duì)資源利用和配置的低效率也阻礙了救濟(jì)的充分實(shí)現(xiàn)。行政救濟(jì)中資源的錯(cuò)配與浪費(fèi)是競(jìng)爭(zhēng)缺失與問(wèn)責(zé)不足導(dǎo)致的,從外部來(lái)看,行政救濟(jì)由政府壟斷性供給,缺乏激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的效率提升和工作創(chuàng)新,也就容易造成資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)。從內(nèi)部來(lái)看,面向政府履職的問(wèn)責(zé)機(jī)制尚不健全,啟動(dòng)問(wèn)責(zé)多因政府履職中的違法違紀(jì)問(wèn)題,而對(duì)決策失誤、執(zhí)行不利等問(wèn)題則較少進(jìn)行問(wèn)責(zé)[13]。因此政府缺乏在行政救濟(jì)中進(jìn)行成本控制并追求資源最優(yōu)配置的意愿,使得本已拮據(jù)的財(cái)政資源無(wú)法得以充分利用,受害者大概率不能得到充分的救濟(jì)。例如,美國(guó)2014年爆發(fā)了芽菜沙門(mén)氏菌感染事故,聯(lián)邦政府投入過(guò)多資源在檢測(cè)和溯源上,而在救濟(jì)和執(zhí)法中投入資源不足,使得涉事企業(yè)在事故發(fā)生后仍持續(xù)生產(chǎn),而受害者未能得到及時(shí)、有效的治療[14]。另外,政府在行使職權(quán)時(shí)由于內(nèi)部的腐敗和管理不善可能會(huì)引起權(quán)力尋租及資金挪用等問(wèn)題,使得救濟(jì)無(wú)法到達(dá)最需要的人手中,進(jìn)一步阻礙了救濟(jì)工作的開(kāi)展。

綜上,大規(guī)模食品安全損害具有常規(guī)食品安全損害所不具備之特征,應(yīng)根據(jù)其特點(diǎn)突破既有的救濟(jì)程式,確立適當(dāng)?shù)木葷?jì)模式以達(dá)到最優(yōu)的社會(huì)效果[15]。

三、協(xié)同與替代:大規(guī)模食品安全損害引入公私協(xié)力救濟(jì)的邏輯理路

司法救濟(jì)與行政救濟(jì)在不改變自身屬性的情況下無(wú)法解決其固有的問(wèn)題,而公私協(xié)力救濟(jì)重塑了公私關(guān)系,可高效、充分地完成損害救濟(jì)的公共任務(wù)。一方面公私協(xié)力救濟(jì)具有公共性,可與司法救濟(jì)發(fā)揮協(xié)同效應(yīng),填補(bǔ)司法救濟(jì)存在的缺口;另一方面公私協(xié)力救濟(jì)引入了私營(yíng)主體,可確保為受害者提供專(zhuān)業(yè)、高效且無(wú)差別的救濟(jì),是替代行政救濟(jì)的最優(yōu)選擇,應(yīng)在大規(guī)模食品安全損害中引入公私協(xié)力救濟(jì)以構(gòu)建新型的救濟(jì)體系。

(一)公私協(xié)力救濟(jì)的核心邏輯:重塑公私關(guān)系以實(shí)現(xiàn)損害救濟(jì)

1.損害救濟(jì)屬于政府公共任務(wù)的范疇

公私協(xié)力(Public-Private Partnership,PPP)是一個(gè)多學(xué)科用語(yǔ),又被稱(chēng)公私伙伴關(guān)系、公私合作。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署將其定義為:“政府等公共部門(mén)為提供公共服務(wù)與私營(yíng)主體(包括企業(yè)、社會(huì)組織甚至公民個(gè)體)建立的合作關(guān)系?！盵16]公私協(xié)力中的公共部門(mén)和私營(yíng)主體具有共同的目標(biāo),即完成原本屬于國(guó)家的公共任務(wù),公私協(xié)力是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式讓私營(yíng)主體參與到提供公共服務(wù)的過(guò)程中,從而達(dá)到比公共部門(mén)單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。

前述公共服務(wù)包括了公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品,而對(duì)大規(guī)模食品安全損害的救濟(jì)屬于其中的“準(zhǔn)公共物品”,應(yīng)由以政府為代表的公共部門(mén)牽頭實(shí)施。具體而言,公共物品理論根據(jù)公共服務(wù)的特性以及它們?cè)谙M(fèi)中的排他性和競(jìng)爭(zhēng)程度對(duì)某些類(lèi)型的物品進(jìn)行分類(lèi),以確定該類(lèi)物品應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)還是政府來(lái)提供[17]31。公共物品理論將社會(huì)服務(wù)分為私人物品、公共物品及準(zhǔn)公共物品,其中私人物品是指在消費(fèi)中既具有排他性又具有競(jìng)爭(zhēng)性的物品,通常由市場(chǎng)提供通過(guò)個(gè)人交易的方式獲得。公共物品是指在消費(fèi)方面具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品,通常由政府提供。準(zhǔn)公共物品兼有公共物品和私人物品的特征,它具有部分排他性,并且在準(zhǔn)入方面可能表現(xiàn)出有限的競(jìng)爭(zhēng)性。準(zhǔn)公共物品包括收費(fèi)公路、有線電視、教育和醫(yī)療保健等。這些服務(wù)由政府等公共部門(mén)提供,并且一般在供應(yīng)端設(shè)置準(zhǔn)入限制以規(guī)范其使用。面向含有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素的損害所提供的救濟(jì)是具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的:以大規(guī)模食品安全損害為例,政府提供救濟(jì)時(shí),其中部分受害者可能已經(jīng)通過(guò)司法救濟(jì)獲得了適當(dāng)?shù)馁r償,此時(shí)他們就會(huì)被排除在政府救濟(jì)名單之外,這是其排他性的一面;政府在為受害者提供救濟(jì)時(shí),會(huì)根據(jù)受害者的情況設(shè)定賠償標(biāo)準(zhǔn)和限額,受害者之間會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,這是其競(jìng)爭(zhēng)性的一面,所以對(duì)大規(guī)模食品安全損害的救濟(jì)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,應(yīng)由政府提供。

2.基于損害救濟(jì)目的而再造公私關(guān)系

自福利國(guó)家理論提出以來(lái),以政府為代表的公共部門(mén)擴(kuò)張了其提供服務(wù)的范圍,并推出了大量的公共項(xiàng)目,但其低效的服務(wù)未能使民眾滿(mǎn)意,同時(shí)債務(wù)壓力的持續(xù)增加,也讓福利國(guó)家的行動(dòng)不可持續(xù)。為節(jié)省國(guó)家財(cái)政支出,減輕債務(wù)壓力,分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及提升行政效率,公私協(xié)力模式在國(guó)家公共任務(wù)中得到推廣。公私協(xié)力實(shí)施的前提是公共服務(wù)供給和生產(chǎn)的可區(qū)分性。具體而言,政府提供公共服務(wù)的過(guò)程可區(qū)分為供給和生產(chǎn)兩部分,其中供給就是一系列設(shè)定目標(biāo)和掌控進(jìn)度的行為等,而生產(chǎn)即是將資源轉(zhuǎn)化為特定服務(wù)的過(guò)程,此種區(qū)分為兩者分別尋求更合適的主體奠定了基礎(chǔ)。而損害救濟(jì)的供給和生產(chǎn)可以區(qū)分,顯然具備了實(shí)施公私協(xié)力的條件。

公私協(xié)力模式的核心在于重塑了公共服務(wù)中以政府為代表的公共部門(mén)和私營(yíng)主體之間的關(guān)系。具體而言,損害救濟(jì)語(yǔ)境下的公私協(xié)力模式中,以政府為代表的公共部門(mén)和私營(yíng)主體在損害救濟(jì)中的定位發(fā)生了變化。政府等公共部門(mén)擁有為受害者提供救濟(jì)的職權(quán)和義務(wù),但缺乏私營(yíng)主體的專(zhuān)業(yè)技能和組織效率,所以政府在損害救濟(jì)中的角色應(yīng)當(dāng)由原先的生產(chǎn)者、提供者、監(jiān)督者三位一體轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┱吆捅O(jiān)督者。通過(guò)制定政策引導(dǎo)、加強(qiáng)法律監(jiān)督等方式,確保私營(yíng)主體提供優(yōu)質(zhì)、高效且無(wú)差別的救濟(jì)。另外企業(yè)等私營(yíng)主體一般擁有公共部門(mén)所缺乏的資源和能力,如私營(yíng)部門(mén)能夠有效管理項(xiàng)目或服務(wù),同時(shí)優(yōu)化資源分配以確保成本和效益的最佳比例,就能減少損害救濟(jì)中的資源錯(cuò)配和浪費(fèi)。當(dāng)然,如果缺乏足夠的激勵(lì)和監(jiān)督,私營(yíng)實(shí)體可能沒(méi)有動(dòng)力運(yùn)行一套精確的救濟(jì)體系,此時(shí)政府部門(mén)需要貫徹激勵(lì)和監(jiān)督措施以確保私營(yíng)主體服務(wù)于公共利益。

(二)公私協(xié)力救濟(jì)引入的依據(jù):對(duì)既有救濟(jì)機(jī)制不足的克服

1.公私協(xié)力救濟(jì)可協(xié)同司法救濟(jì)克服其局限

雖然司法救濟(jì)面對(duì)大規(guī)模食品安全損害存在諸多局限,但其仍具有不可替代性。一方面,雖然現(xiàn)代社會(huì)中諸多損害具有公共性,并由此催生了非司法救濟(jì)的機(jī)制,但大規(guī)模食品安全損害在具備公共性的同時(shí)并未排除私人性的存在,而民事責(zé)任秉持“行為者—受害者”的二元結(jié)構(gòu)正是應(yīng)對(duì)純粹私人性損害的有效工具,若是完全摒棄以民事責(zé)任為核心的司法救濟(jì),便忽略了大規(guī)模食品安全損害私人性的一面,勢(shì)必帶來(lái)社會(huì)的不公平。另一方面,依托民事責(zé)任的司法救濟(jì)機(jī)制也有其獨(dú)特的損害預(yù)防功能等,司法救濟(jì)機(jī)制通過(guò)對(duì)行為者的追責(zé),在民事權(quán)利的保護(hù)上起到了教化作用,防止個(gè)人怠于履行注意義務(wù)而造成損害,在這一點(diǎn)上非司法救濟(jì)機(jī)制無(wú)法與其相提并論。

司法救濟(jì)機(jī)制雖然不可替代,但因其自身的缺陷,只有與公私協(xié)力救濟(jì)機(jī)制相互協(xié)同才能充分保障大規(guī)模食品安全損害中受害者的權(quán)利。司法救濟(jì)機(jī)制根植于調(diào)整平等主體關(guān)系的民事法律部門(mén),旨在面向個(gè)體發(fā)揮維持公平正義和填補(bǔ)損害的功能,而大規(guī)模食品安全損害含有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素,具有公共屬性,司法救濟(jì)機(jī)制不能與之完全契合,而公私協(xié)力救濟(jì)是為了履行公共職能,可與司法救濟(jì)相互協(xié)同,構(gòu)建綜合性的救濟(jì)體系。

另外,公私協(xié)力救濟(jì)可與司法救濟(jì)發(fā)揮協(xié)同效應(yīng),填補(bǔ)司法救濟(jì)存在的缺口。司法救濟(jì)的核心是行為者對(duì)受害者進(jìn)行賠償而形成的二元結(jié)構(gòu),公私協(xié)力救濟(jì)超越了司法救濟(jì)的二元結(jié)構(gòu),不再孤立地看待行為者和受害者之間的關(guān)系,而是將雙方放在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的視角下加以審視。具體而言,司法救濟(jì)貫徹法定主義原則,受害者必須能夠證明行為者符合承擔(dān)民事責(zé)任的構(gòu)成要件,才能在司法判決層面獲得救濟(jì),至于是否能夠落實(shí)經(jīng)濟(jì)賠償,還取決于責(zé)任者的履行能力。公私協(xié)力救濟(jì)則堅(jiān)持補(bǔ)償目的下的意定主義,公民只要在大規(guī)模食品安全損害中受到損害,均有可能獲得救濟(jì),從而不受責(zé)任者履行能力的限制。

2.公私協(xié)力救濟(jì)可替代行政救濟(jì)實(shí)現(xiàn)效能糾偏

面對(duì)大規(guī)模食品安全損害,行政救濟(jì)應(yīng)當(dāng)被替代,體現(xiàn)在兩個(gè)層面,首先,在必要性層面上,行政救濟(jì)應(yīng)對(duì)大規(guī)模食品安全損害存在低效、粗放的問(wèn)題。行政救濟(jì)的主體承擔(dān)諸多社會(huì)管理的職能,保障食品安全僅是其中之一,所以在行政資源有限的情況下,政府對(duì)它的應(yīng)對(duì)和處理難免會(huì)顯得低效。其次,在可行性層面上,不同于司法救濟(jì),在應(yīng)對(duì)損害事故上行政救濟(jì)不是唯一的選項(xiàng)。雖然司法救濟(jì)也有諸多局限,但無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界,均未提出可替代司法救濟(jì)來(lái)追究行為者責(zé)任并彌補(bǔ)受害者損失的機(jī)制。相比之下,公共服務(wù)領(lǐng)域公私協(xié)力模式的逐步發(fā)展,已經(jīng)成為替代純粹行政救濟(jì)的重要備選項(xiàng)。

大規(guī)模食品安全損害中施行行政救濟(jì)不是最佳方式,公私協(xié)力救濟(jì)是更具競(jìng)爭(zhēng)力的救濟(jì)方式。從邏輯上說(shuō),公私部門(mén)在公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給上各具優(yōu)勢(shì),公私協(xié)力的制度安排下,兩者將以救濟(jì)損害作為共同目標(biāo),私營(yíng)部門(mén)基于其在損害救濟(jì)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性和高效率成為公共服務(wù)的生產(chǎn)者,以政府為代表的公共部門(mén)則專(zhuān)注于救濟(jì)目標(biāo)調(diào)整和行政協(xié)議監(jiān)督等方向性事務(wù),其實(shí)質(zhì)是破除公共服務(wù)的政府壟斷,協(xié)調(diào)與整合公私部門(mén)的優(yōu)勢(shì),引入私營(yíng)力量,施行市場(chǎng)化機(jī)制,實(shí)現(xiàn)損害救濟(jì)的效能性糾偏。

從實(shí)踐層面來(lái)看,公私協(xié)力救濟(jì)相對(duì)于行政救濟(jì)有若干優(yōu)勢(shì):一是有助于最大限度地提高資源利用效率,私營(yíng)部門(mén)往往具有比公共部門(mén)更強(qiáng)的成本敏感性,公私協(xié)力救濟(jì)可以?xún)?yōu)化救濟(jì)資源,并促成具有成本優(yōu)勢(shì)的解決方案。 二是有利于鼓勵(lì)創(chuàng)新和專(zhuān)業(yè)知識(shí)實(shí)踐,經(jīng)歷過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的私營(yíng)部門(mén)往往具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力,能夠在損害救濟(jì)領(lǐng)域帶來(lái)創(chuàng)新性解決方案和專(zhuān)業(yè)性實(shí)踐,最大化造福于社會(huì)公眾。三是有助于提升透明度和改進(jìn)問(wèn)責(zé)制。私營(yíng)主體的加入使得公共部門(mén)不得不采用開(kāi)放的治理結(jié)構(gòu),為多元主體的參與機(jī)制和問(wèn)責(zé)提供了便利,同時(shí)也防范了損害救濟(jì)中權(quán)力異化的問(wèn)題。

3.既有救濟(jì)機(jī)制不能通過(guò)改良克服其不足

公私協(xié)力救濟(jì)應(yīng)引入大規(guī)模食品安全損害救濟(jì)體系中,這是因?yàn)樗痉ň葷?jì)與行政救濟(jì)在不改變自身屬性的情況下無(wú)法克服其局限和失靈。就司法救濟(jì)而言,其應(yīng)對(duì)大規(guī)模食品安全損害的局限主要體現(xiàn)在難于證明及履行不能,對(duì)前者而言,有學(xué)者提出可借由食品安全公益訴訟的形式將證明責(zé)任轉(zhuǎn)移給檢察機(jī)關(guān),以提升證明的效率[18]。而大規(guī)模食品安全損害難于證明是它的客觀屬性,檢察機(jī)關(guān)即便投入更多人力和資源也不能改變此種屬性。對(duì)后者而言,有學(xué)者提出可通過(guò)責(zé)任保險(xiǎn)的方式來(lái)確保行為者的責(zé)任履行[19]?？筛鶕?jù)保險(xiǎn)學(xué)上風(fēng)險(xiǎn)可保性原理,任何風(fēng)險(xiǎn)必須符合大數(shù)法則才具有可保性。而大規(guī)模食品安全損害在保險(xiǎn)學(xué)語(yǔ)境下屬于規(guī)模巨大且同質(zhì)化的風(fēng)險(xiǎn),不符合大數(shù)法則,因而不具有可保性。因此面對(duì)大規(guī)模食品安全損害,司法救濟(jì)不能通過(guò)改良來(lái)克服其局限。就行政救濟(jì)而言,行政救濟(jì)的失靈與政府總體的運(yùn)行機(jī)制和價(jià)值取向有關(guān),譬如政府架構(gòu)中科層制會(huì)降低政府的運(yùn)作效率和創(chuàng)新性,但它們確保了政府執(zhí)行公共任務(wù)時(shí)符合程序和便于監(jiān)督。再如同一公共任務(wù)在不同的政府部門(mén)之間分配權(quán)能,雖然導(dǎo)致了低效問(wèn)題,但可以防止權(quán)力過(guò)度集中,從而降低腐敗和權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此行政救濟(jì)的失靈本身是實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)作中的信息透明、程序合規(guī)及權(quán)力監(jiān)督等價(jià)值的必要代價(jià),行政救濟(jì)在不改變其本質(zhì)屬性和核心范疇的情況下也不能有效解決其失靈問(wèn)題。

四、創(chuàng)設(shè)與銜接:大規(guī)模食品安全損害公私協(xié)力救濟(jì)下的機(jī)制建構(gòu)與規(guī)范重整

機(jī)制層面,公私協(xié)力救濟(jì)的外部形態(tài)應(yīng)為具有公共性的補(bǔ)償基金,而內(nèi)部構(gòu)造則應(yīng)為基于行政協(xié)議的授權(quán)代理關(guān)系。補(bǔ)償基金在設(shè)立運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,政府應(yīng)將其部分權(quán)限轉(zhuǎn)授給私營(yíng)主體,政府僅扮演決策者、監(jiān)督者和擔(dān)保者的角色,而補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放、資金的籌集等日常運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)應(yīng)交由私營(yíng)主體來(lái)執(zhí)行。規(guī)范層面,應(yīng)制定國(guó)家補(bǔ)償立法,將大規(guī)模食品安全損害作為國(guó)家補(bǔ)償重要事由,明確公私協(xié)力救濟(jì)的地位。還應(yīng)制定行政合作立法明確公私協(xié)力機(jī)制運(yùn)行的實(shí)體和程序要求。此外,應(yīng)在民法中嵌入引致條款,明確區(qū)分大規(guī)模食品安全損害中司法救濟(jì)與公私協(xié)力救濟(jì)的適用范疇,并釋明兩者之間關(guān)系以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的協(xié)同效應(yīng)。

(一)大規(guī)模食品安全損害公私協(xié)力救濟(jì)下的機(jī)制構(gòu)建

1.公私協(xié)力救濟(jì)機(jī)制的外部形態(tài):補(bǔ)償基金

分析大規(guī)模食品安全損害發(fā)生的原因可知,公私協(xié)力救濟(jì)的形式應(yīng)為補(bǔ)償而非賠償。具體而言,公私協(xié)力救濟(jì)的本質(zhì)在于引入私營(yíng)主體執(zhí)行損害救濟(jì)的國(guó)家公共職能,而國(guó)家實(shí)施損害救濟(jì)可分為兩種方式:賠償和補(bǔ)償。其中賠償是指政府或國(guó)家對(duì)因遭受傷害、損失或損害的個(gè)人或?qū)嶓w提供的法律補(bǔ)救措施,它旨在解決個(gè)人可能因國(guó)家或其代表的行為而遭受的不利后果。國(guó)家除了可能承擔(dān)賠償責(zé)任之外還可能承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,補(bǔ)償責(zé)任的特征是它所救濟(jì)的損害不具有可非難性,也即它不是由政府或國(guó)家的行為導(dǎo)致的,國(guó)家或政府是基于公共利益,給予受害者以“保障性”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)救,借以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義[20]。目前學(xué)界所討論的“大規(guī)模食品安全侵權(quán)”或“大規(guī)模食品安全損害”的概念中并未將國(guó)家或其代表行為作為損害的原因。本文亦持此立場(chǎng),故面向大規(guī)模食品安全損害,國(guó)家承擔(dān)的是補(bǔ)償而非賠償?shù)墓猜毮?公私協(xié)力救濟(jì)也應(yīng)以補(bǔ)償責(zé)任的方式來(lái)實(shí)施。

針對(duì)大規(guī)模食品安全損害的補(bǔ)償,學(xué)界提出了保險(xiǎn)和基金兩種資金機(jī)制[21],其中基金機(jī)制可與公私協(xié)力相匹配。目前有學(xué)者主張國(guó)家實(shí)施損害補(bǔ)償?shù)馁Y金機(jī)制應(yīng)為保險(xiǎn)機(jī)制,也有學(xué)者認(rèn)為基金機(jī)制是更優(yōu)的選擇[22]。但從公私協(xié)力救濟(jì)的視角來(lái)看,并非所有的資金機(jī)制都可與公私協(xié)力相匹配,符合公私協(xié)力實(shí)施條件的資金機(jī)制應(yīng)為優(yōu)先選擇。具體而言,公私協(xié)力機(jī)制有效實(shí)施的條件有:(1)工作任務(wù)可清晰界定;(2)存在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng);(3)政府可有效對(duì)合同履行進(jìn)行監(jiān)管;(4)引入私營(yíng)主體應(yīng)有助于達(dá)成公共目的[17]151。

對(duì)于前3項(xiàng)條件,保險(xiǎn)機(jī)制和基金機(jī)制都可以達(dá)成,但從第4項(xiàng)條件來(lái)看,基金機(jī)制顯然是更優(yōu)的選擇。保險(xiǎn)的賠付對(duì)象為投保人,大規(guī)模食品安全損害中投保人一般為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,保險(xiǎn)機(jī)制本意在于通過(guò)財(cái)務(wù)手段減輕投保人的風(fēng)險(xiǎn),但實(shí)踐中有可能適得其反。由于存在保險(xiǎn)的賠付機(jī)制,作為投保人的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者反而不再擔(dān)心食品安全問(wèn)題的法律風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而不愿履行食品安全生產(chǎn)銷(xiāo)售的義務(wù),提高了食品安全損害事故發(fā)生的概率。相比之下,基金機(jī)制是在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任履行不能時(shí)將補(bǔ)償資金支付給受害者,實(shí)際上并未減輕食品生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者的義務(wù),而且有助于督促他們審慎的履行食品安全義務(wù)。因此,公私協(xié)力救濟(jì)的資金機(jī)制應(yīng)落實(shí)為補(bǔ)償基金。

2.公私協(xié)力救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)部構(gòu)造:授權(quán)代理關(guān)系

實(shí)踐中公私協(xié)力的形式具有多樣性,主要可分為授權(quán)代理模式和委托代理模式,基于大規(guī)模食品安全損害的特點(diǎn),公私協(xié)力救濟(jì)機(jī)制應(yīng)采用有限的授權(quán)代理模式。所謂授權(quán)代理模式,是指政府將其權(quán)限的全部或部分轉(zhuǎn)授給私營(yíng)主體,私營(yíng)主體以自己的名義獨(dú)立對(duì)外執(zhí)行公共任務(wù)。而委托代理模式不同于授權(quán)代理模式,指國(guó)家保留相關(guān)實(shí)務(wù)的行政權(quán)限,僅將公共任務(wù)委托給私營(yíng)主體予以完成[23]。兩者的共同點(diǎn)在于都是由私營(yíng)主體來(lái)執(zhí)行行政任務(wù),不同點(diǎn)在于是否將行政權(quán)力轉(zhuǎn)授給私營(yíng)主體。公私協(xié)力的委托代理模式中,私營(yíng)主體會(huì)擔(dān)任政府的行政助手,受其指揮但沒(méi)有處理相關(guān)事務(wù)的權(quán)限,這種安排不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)大規(guī)模食品安全損害的救濟(jì)。大規(guī)模食品安全損害在很大程度上會(huì)影響人體健康,只有盡早施加相應(yīng)的救治,才能將其對(duì)健康的影響減到最小。而司法救濟(jì)時(shí)間漫長(zhǎng),很多受害者就希望補(bǔ)償基金能夠緊急撥付款項(xiàng)來(lái)墊付醫(yī)藥費(fèi),此時(shí)若私營(yíng)主體缺乏撥付款項(xiàng)的權(quán)限,則必將導(dǎo)致?lián)p害的加重,不利于實(shí)現(xiàn)充分的救濟(jì)。因此,公私協(xié)力救濟(jì)機(jī)制中,政府應(yīng)當(dāng)對(duì)私營(yíng)主體實(shí)行部分授權(quán),使其在緊急情況下享有資金撥付的權(quán)限,所以面向大規(guī)模食品安全損害的公私協(xié)力救濟(jì)機(jī)制應(yīng)采用授權(quán)代理模式。

公私協(xié)力救濟(jì)中,當(dāng)政府需要與私營(yíng)主體合作時(shí),通常會(huì)簽訂行政協(xié)議來(lái)明確授權(quán)代理關(guān)系中雙方的職能。政府和私營(yíng)主體在補(bǔ)償基金的運(yùn)作中發(fā)揮不同的作用,二者之間需分工合作,才能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償基金的最優(yōu)化運(yùn)作。政府在大規(guī)模食品安全損害中主要有目標(biāo)制定、監(jiān)督管理、損失擔(dān)保三重職能。就目標(biāo)制定而言,政府應(yīng)明確補(bǔ)償基金的目標(biāo)和宗旨,并就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍提出總體看法,與私營(yíng)主體進(jìn)行協(xié)商,最終確定具體的行動(dòng)計(jì)劃。就監(jiān)督管理而言,由于補(bǔ)償基金涉及范圍廣、資金體量大,政府必須確保私營(yíng)主體遵守合同義務(wù),對(duì)基金的財(cái)務(wù)信息、基金機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況等信息進(jìn)行定期披露。就損失擔(dān)保而言,私營(yíng)主體參與補(bǔ)償基金運(yùn)作的也不應(yīng)免除政府的擔(dān)保責(zé)任,政府雖然不再直接承擔(dān)基金運(yùn)營(yíng)的義務(wù),但若是補(bǔ)償基金運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生重大損失而喪失救濟(jì)功能,政府仍應(yīng)承擔(dān)損失擔(dān)保的責(zé)任[24]。

私營(yíng)主體在大規(guī)模食品安全損害中主要有標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等職能。補(bǔ)償基金具體運(yùn)作由私營(yíng)主體主導(dǎo),應(yīng)按照政府所設(shè)定的目標(biāo)量化大規(guī)模食品安全損害的標(biāo)準(zhǔn),在受害者符合標(biāo)準(zhǔn)且難以通過(guò)司法途徑獲得救濟(jì)時(shí),才可以申請(qǐng)領(lǐng)取補(bǔ)償基金。還應(yīng)根據(jù)事態(tài)的緊急程度劃定優(yōu)先級(jí),確定適格申請(qǐng)人的范圍和補(bǔ)償?shù)木唧w范圍。另外,私營(yíng)主體還應(yīng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償基金的日常運(yùn)營(yíng),制訂明確的預(yù)算計(jì)劃,建立關(guān)于損害評(píng)估的數(shù)據(jù)模型,簡(jiǎn)化工作流程,以便迅速、適足地發(fā)放補(bǔ)償款。同時(shí)也要根據(jù)不斷變化的外部條件、新的監(jiān)管要求來(lái)調(diào)整基金策略和優(yōu)先事項(xiàng)。

資金募集工作需要政府和私營(yíng)主體分工完成。補(bǔ)償基金應(yīng)采取多元化的募集方式:首先,特別稅費(fèi)的劃撥款項(xiàng)應(yīng)成為補(bǔ)償基金的首要來(lái)源。向食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者收取的稅費(fèi)轉(zhuǎn)化為補(bǔ)償基金符合受益者負(fù)擔(dān)原則,具有合理性。同時(shí)這一方式在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已取得成效,我國(guó)已經(jīng)制定了環(huán)境保護(hù)稅法,通過(guò)向特定主體收取稅費(fèi)以促進(jìn)環(huán)境保護(hù),說(shuō)明了此種做法具有可行性。其次,政府的財(cái)政撥款應(yīng)作為補(bǔ)償基金的重要來(lái)源,大規(guī)模食品安全損害蘊(yùn)含社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素,而政府財(cái)政來(lái)自社會(huì)整體,由社會(huì)整體承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有合理性。國(guó)內(nèi)外諸多相關(guān)實(shí)踐中,政府財(cái)政撥款都是重要的資金來(lái)源。例如,美國(guó)應(yīng)對(duì)公害的超級(jí)基金即是以政府財(cái)政撥款作為最主要的資金來(lái)源,政府財(cái)政撥款常年占60%左右的比例[25]。除了以上兩類(lèi)資金來(lái)源之外,私營(yíng)主體也應(yīng)擴(kuò)大資金募集來(lái)源,以緩解政府的財(cái)政壓力。私營(yíng)主體可通過(guò)股權(quán)投資、債券發(fā)行、實(shí)物拍賣(mài)、慈善募捐、資金眾籌等方式來(lái)募集資金。為此,私營(yíng)主體在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)注重對(duì)基金的宣傳,提升基金的知名度,以便募集到更多資金。

(二)大規(guī)模食品安全損害公私協(xié)力救濟(jì)下的規(guī)范重整

1.授權(quán)規(guī)范層面:專(zhuān)門(mén)立法對(duì)損害補(bǔ)償和公私協(xié)力進(jìn)行雙重授權(quán)

按照法無(wú)授權(quán)不可為的原則,欲實(shí)現(xiàn)大規(guī)模食品安全損害的公私協(xié)力救濟(jì),必須在立法上授權(quán)政府采取公私協(xié)力的方式進(jìn)行損害補(bǔ)償。世界上已有許多國(guó)家采用專(zhuān)門(mén)立法的方式授權(quán)政府對(duì)大規(guī)模損害進(jìn)行救濟(jì)。美國(guó)和日本早在20世紀(jì)已經(jīng)進(jìn)行立法并設(shè)立了補(bǔ)償基金。它們分別制定了《斯塔福德法案》和《公害健康被害補(bǔ)償法》。前者主要授權(quán)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局 (FEMA) 為州政府及受害者提供財(cái)政支持,為此可批準(zhǔn)和創(chuàng)建專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償基金,為受害者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。后者則指出本法考慮到大規(guī)模損害事故中因果關(guān)系難以舉證、損害后果規(guī)模巨大,政府應(yīng)對(duì)被害者給予及時(shí)和適足的救濟(jì)[26]。這兩部法律的共同之處在于,授權(quán)政府通過(guò)專(zhuān)門(mén)撥款、征收專(zhuān)門(mén)稅、接受捐贈(zèng)等方式籌集款項(xiàng)以實(shí)現(xiàn)對(duì)大規(guī)模損害事故的補(bǔ)償,其中就包括了針對(duì)“食品安全問(wèn)題導(dǎo)致的大規(guī)模損害”的補(bǔ)償。

專(zhuān)門(mén)立法對(duì)政府的授權(quán)應(yīng)為雙重授權(quán),第一重授權(quán)應(yīng)為對(duì)損害補(bǔ)償?shù)氖跈?quán)。目前來(lái)看,我國(guó)關(guān)于大規(guī)模食品安全損害的補(bǔ)償責(zé)任尚未法治化,主要以政策的形式出現(xiàn),應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的法律體系,重新定義補(bǔ)償?shù)姆绞?、?biāo)準(zhǔn)及程序。具體而言,我國(guó)應(yīng)制定綜合性的國(guó)家補(bǔ)償法,其中至少應(yīng)包含幾個(gè)部分的內(nèi)容:(1)立法目的,通過(guò)確保受害者獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,來(lái)幫助個(gè)人恢復(fù)和重建生活,以此促進(jìn)社會(huì)正義。(2)補(bǔ)償?shù)馁Y格和形式,規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶请y以通過(guò)司法機(jī)制獲得救濟(jì)的損害,只有受害者或者近親屬具有申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)馁Y格。(3)爭(zhēng)議解決,國(guó)家補(bǔ)償法還需提供上訴機(jī)制和爭(zhēng)議解決機(jī)制,并建立上訴委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。另外,國(guó)家補(bǔ)償法還應(yīng)包括資金籌集、補(bǔ)償程序等條款。

補(bǔ)償責(zé)任下公私協(xié)力的適用需要具有規(guī)范基礎(chǔ),因此國(guó)家補(bǔ)償立法中應(yīng)包含對(duì)公私協(xié)力的第二重授權(quán),明確公私協(xié)力救濟(jì)的合法地位。具體而言,國(guó)家補(bǔ)償法應(yīng)在救濟(jì)形式上設(shè)置容許性條款,對(duì)政府公私協(xié)力性質(zhì)的行為予以明確授權(quán)。同時(shí),此處不宜采取約束性的規(guī)定將公私協(xié)力機(jī)制與國(guó)家補(bǔ)償直接綁定,而是應(yīng)當(dāng)將行政救濟(jì)、公私協(xié)力救濟(jì)等方式列為可采用的方式,然后通過(guò)單行立法的方式明確公私協(xié)力機(jī)制運(yùn)行的范圍和程序,并說(shuō)明適用公私協(xié)力機(jī)制應(yīng)符合我國(guó)的相關(guān)立法。

通過(guò)制定國(guó)家補(bǔ)償法,可以為受害者尋求政府補(bǔ)償帶來(lái)確定性,降低技術(shù)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),平衡各方利益,保證受害者得到充分救濟(jì)。

2.運(yùn)行規(guī)范層面:制定單行法以規(guī)范公私協(xié)力救濟(jì)在實(shí)體和程序上的運(yùn)行

公私協(xié)力救濟(jì)在個(gè)案中以行政行為的形式加以實(shí)施,而行政行為應(yīng)依法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序做出,因此應(yīng)制定規(guī)范公私協(xié)力行為的行政合作法,明確公私協(xié)力的程序和實(shí)體要求,并形成合理、長(zhǎng)效的公私協(xié)力運(yùn)行機(jī)制。

公私協(xié)力需以協(xié)議的形式加以落實(shí),因此,行政合作法的實(shí)體規(guī)范應(yīng)主要圍繞協(xié)議的性質(zhì)、內(nèi)容及履行等問(wèn)題進(jìn)行設(shè)置。首先,《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》)已將私法協(xié)議下的公私協(xié)力關(guān)系納入調(diào)整范圍,因此應(yīng)明確行政合作法調(diào)整的是公法協(xié)議下的公私協(xié)力關(guān)系。其次,公共任務(wù)實(shí)施公私協(xié)力,其效果的優(yōu)劣與作為公法協(xié)議簽約方的私營(yíng)主體密切相關(guān),應(yīng)對(duì)私營(yíng)主體設(shè)置準(zhǔn)入條件:即具有良好的信譽(yù)、精湛專(zhuān)業(yè)的水準(zhǔn)及充分的給付能力等。再次,公法協(xié)議意味著政府將其權(quán)力轉(zhuǎn)授給私營(yíng)主體,應(yīng)對(duì)政府轉(zhuǎn)授權(quán)力的范圍做出限制和保留,規(guī)定簽訂合作協(xié)議時(shí),不得將國(guó)防、外交等應(yīng)由國(guó)家獨(dú)占的權(quán)力轉(zhuǎn)授給私營(yíng)主體,同時(shí)政府也必須保留其對(duì)公共任務(wù)的監(jiān)督權(quán)和決定權(quán),對(duì)不能充分履行公私協(xié)力義務(wù)的私營(yíng)主體,可對(duì)其進(jìn)行處罰并要求賠償。最后,應(yīng)建立內(nèi)外雙向的救濟(jì)機(jī)制,無(wú)論因公私協(xié)力行為受到損害的第三方,還是遭受不公平待遇的私營(yíng)主體,都可通過(guò)復(fù)議、申訴等機(jī)制獲得救濟(jì)。

公私協(xié)力法律關(guān)系中,對(duì)私營(yíng)主體而言,它可能會(huì)行使公共權(quán)力來(lái)完成救濟(jì)任務(wù),而現(xiàn)行的行政程序法僅僅拘束行政機(jī)關(guān)。對(duì)政府而言,它與私營(yíng)主體簽訂公私協(xié)力合作協(xié)議時(shí)也應(yīng)遵守相關(guān)的程序法規(guī),而現(xiàn)行立法當(dāng)中僅有規(guī)范私法協(xié)議的程序規(guī)定,未涵蓋公私協(xié)力所需的公法協(xié)議。因此行政合作法也必須涵蓋公私協(xié)力行為的程序規(guī)范。

公私協(xié)力以簽訂協(xié)議的形式進(jìn)行,應(yīng)劃分為不同的階段,并設(shè)置相應(yīng)的程序性規(guī)范。公私協(xié)力協(xié)議簽訂前的準(zhǔn)備階段,應(yīng)規(guī)定強(qiáng)制評(píng)估程序,邀請(qǐng)?jiān)擃I(lǐng)域的專(zhuān)家進(jìn)行可行性評(píng)估,若評(píng)估結(jié)果顯示公共任務(wù)采用公私協(xié)力機(jī)制更具效能,方可加以實(shí)施。對(duì)私營(yíng)主體的選擇則應(yīng)采用招投標(biāo)程序,行政合作法可通過(guò)附件規(guī)定招投標(biāo)規(guī)則和程序,以確保其公平性和透明度。公私協(xié)力協(xié)議的簽訂階段,應(yīng)對(duì)協(xié)議磋商做原則性規(guī)定,要求雙方就公共任務(wù)的目標(biāo)和范圍、權(quán)利義務(wù)分配等核心問(wèn)題進(jìn)行充分談判。同時(shí)由于任務(wù)的公共屬性,立法時(shí)還應(yīng)將公眾參與納入考慮,通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等方式使專(zhuān)家、民眾等群體參與到?jīng)Q策過(guò)程中。公私協(xié)力協(xié)議簽訂之后的履行階段,應(yīng)規(guī)定監(jiān)督程序,對(duì)私營(yíng)主體的給付品質(zhì)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定期進(jìn)行審查評(píng)估,同時(shí)應(yīng)賦予雙方以程序性的權(quán)利和義務(wù),包括政府及時(shí)告知的義務(wù)、私營(yíng)主體定期報(bào)告的義務(wù)、私營(yíng)主體對(duì)政府決定的申訴權(quán)等。

另外,立法技術(shù)層面上,《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》《政府采購(gòu)法》等立法已包含了部分可適用于公私協(xié)力的規(guī)范,制定行政合作法時(shí)對(duì)相關(guān)立法已有規(guī)定的事項(xiàng),可考慮直接加以適用,未規(guī)定的事項(xiàng)則應(yīng)考量新舊法的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

3.銜接規(guī)范層面:民法中設(shè)置引致條款以實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)與公私協(xié)力救濟(jì)的區(qū)分及銜接

大規(guī)模食品安全損害的公私協(xié)力救濟(jì)具有應(yīng)急性和遞補(bǔ)性的特點(diǎn),必須與作為私法的民法協(xié)同才能發(fā)揮充分救濟(jì)的作用,因此應(yīng)在民法中明確其對(duì)大規(guī)模食品安全損害的救濟(jì)范疇,以此實(shí)現(xiàn)兩種機(jī)制的區(qū)分和銜接。

在《中華人民共和國(guó)民法典》中加入“引致條款”是實(shí)現(xiàn)以上設(shè)想的合理做法。首先,可通過(guò)“引致條款”將大規(guī)模食品安全損害的公法標(biāo)準(zhǔn)引入民法中,譬如規(guī)定“對(duì)于該損害是否屬于大規(guī)模食品安全損害應(yīng)參照《食品安全法》的規(guī)定”。不過(guò)條款中寥寥數(shù)語(yǔ)不足以保證大規(guī)模食品安全損害被充分識(shí)別,還應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)大規(guī)模食品安全損害的實(shí)施條例,進(jìn)一步明確大規(guī)模食品安全損害與一般損害的區(qū)別,必要時(shí)可委托特定專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或者行政機(jī)關(guān)對(duì)損害的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。

其次,應(yīng)在司法解釋中明確民法救濟(jì)大規(guī)模食品安全損害的范圍,排除大規(guī)模食品安全損害中不應(yīng)由民法予以救濟(jì)的情況,并基于民法的屬性對(duì)應(yīng)予救濟(jì)的情況加以合理限制。前文述及,大規(guī)模食品安全損害的定義為:食品安全領(lǐng)域人為因素或非人為因素疊加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的大量人群人身和財(cái)產(chǎn)等權(quán)益損害的事故。根據(jù)以上定義,一方面大規(guī)模食品安全損害有可能來(lái)自非人為因素和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的疊加,而民法是基于風(fēng)險(xiǎn)或過(guò)錯(cuò)讓行為人對(duì)自己的活動(dòng)負(fù)責(zé),以填補(bǔ)受害人的損失,面對(duì)不存在人為因素的損害,民法則不能發(fā)揮其損害填補(bǔ)的功能。另一方面,即便是由人為因素造成的,最后其規(guī)模性的損害后果也是由社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)疊加造成的,全部由行為者來(lái)承擔(dān)損失則有失公平。故而應(yīng)當(dāng)設(shè)置責(zé)任限額,使大規(guī)模食品安全損害的行為者承擔(dān)有限的責(zé)任。

最后,應(yīng)在條款中厘清民事司法救濟(jì)與公私協(xié)力救濟(jì)的關(guān)系。司法救濟(jì)是賠償性質(zhì)的,更能體現(xiàn)社會(huì)正義,應(yīng)具有優(yōu)先性,同時(shí)大規(guī)模食品安全損害可能由于其自身的屬性而無(wú)法啟動(dòng)司法救濟(jì),此種情況下可通過(guò)公私協(xié)力救濟(jì)發(fā)揮其補(bǔ)償作用。因此,司法救濟(jì)優(yōu)先、公私協(xié)力救濟(jì)遞補(bǔ)的邏輯關(guān)系應(yīng)在條款中有所規(guī)定。

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① 僅在2023年,各國(guó)媒體已經(jīng)報(bào)道了多起大規(guī)模食品安全事故,美國(guó)、俄羅斯、日本、印度等多個(gè)國(guó)家均有發(fā)生。例如日本的《北國(guó)新聞》報(bào)道了石川縣一家餐廳制作流水面導(dǎo)致超過(guò)93人出現(xiàn)腹瀉、嘔吐癥狀;再如《印度時(shí)報(bào)》報(bào)道,印度馬哈拉施特拉邦一所寄宿學(xué)校的160多名學(xué)生因食物中毒被送往醫(yī)院救治。

② 持有類(lèi)似觀點(diǎn)的學(xué)者還有商昌國(guó)、王圣利、徐海燕、王瑞等,他們均從民法的視角對(duì)食品安全事故進(jìn)行討論。

③ 非人為因素也可能導(dǎo)致食品安全事故,例如,自然災(zāi)害等事件可能會(huì)破壞食品生產(chǎn)、儲(chǔ)存設(shè)施或交通設(shè)施,導(dǎo)致電力或水供應(yīng)的中斷,從而影響食品的安全和質(zhì)量;再如,攜帶病原體的昆蟲(chóng)及嚙齒動(dòng)物可以通過(guò)直接或間接接觸來(lái)污染食品,這些情況都是民法上的侵權(quán)行為概念尚未包含的。

④ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第119條。

⑤ “寒蟬效應(yīng)”這一概念源于美國(guó)最高法院判例(Dombrowski v. Pfister),用以描述個(gè)人或團(tuán)體由于擔(dān)心可能的不利法律后果而拒絕從事某些活動(dòng)的情況。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看,它解釋的是法律實(shí)施如何影響經(jīng)濟(jì)決策的問(wèn)題,當(dāng)法律上不利后果足夠大時(shí),就足以限制合法活動(dòng)的存在和發(fā)展。